摘要：公益征收法律關系的主體為公益征收的當事人。征收當事人屬廣義征收主體的一個類型。公益征收的當事人包括征收人、征收請求人、被征收人三類主體。征收人只能是國家，非國家的任何主體都不具有征收人的主體資格。能夠成為征收請求人的主體范圍相當廣泛，包括個人、私法人、公法人及其他的非法人組織等，但國家和外國人不得成為我國法上的征收請求人。被征收人主要是指私有財產(chǎn)權(quán)人，但在我國法上，集體土地所有人作為公有財產(chǎn)權(quán)人也是一類主要的被征收人。
　　關鍵詞：公益征收；征收人；征收請求人；被征收人
　　作者簡介：房紹坤，男，法學博士，煙臺大學法學院教授，吉林大學兼職博士生導師，從事民商法學研究。
　　基金項目：國家社會科學規(guī)劃基金資助項目，項目編號：07BFX029
　　中圖分類號：D911 文獻標識碼：A 文章編號：1000-7504（2011）02-0087-06 收稿日期：2010-07-05
　　
　　目前，我國尚未制定統(tǒng)一的公益征收法，因而有關征收活動所涉主體的范圍及名稱還沒有一個權(quán)威的界定。2010年1月29日國務院法制辦向社會公開征求意見的《國有土地上房屋征收與補償條例（征求意見稿）》，在個別條款中提出了“被征收人以及與房屋征收決定有關的利害關系人”（第15條）的概念。但囿于該法律草案還只是我國未來統(tǒng)一征收立法中的一部單行法，尚不可能囊括所有的征收活動及征收法律關系，更加之其提出的征收活動主體的范圍和名稱界定尚存在不規(guī)范之處，因而即使該草案經(jīng)修改后最終獲得通過，有關公益征收的主體問題仍是一個值得探討的問題。
　　在理論上，公益征收之主體包括三類：公益征收當事人、公益征收關系人、公益征收承繼人。有關公益征收的關系人、承繼人問題，筆者將另文論述，本文僅就公益征收當事人問題作一系統(tǒng)的闡述。
　　征收是一種法律事實，因其發(fā)生而引發(fā)的一定法律關系，稱為征收法律關系。征收這一法律事實并非一種單一的事實，而是一種“事實構(gòu)成”，包括提起征收的請求和征收權(quán)的發(fā)動兩個方面。由此決定，征收法律關系也并非一種單一的法律關系，而是一種“復合法律關系”，包括因征收請求權(quán)的提起而引發(fā)的法律關系和因征收權(quán)的實施而引發(fā)的法律關系。在這兩種法律關系中，其主體既具有“共性”，也具有“差異性”；前者是指兩種關系的一方主體都是“征收人”，后者是指兩種關系的另一方主體分別是“征收請求人”和“被征收人”。因此，籠統(tǒng)地講，征收當事人包括征收人、征收請求人、被征收人三方主體，這三方主體分別處于兩個不同的法律關系之中。就征收請求人與被征收人而言，他們分處于相對方法律關系的第三人地位。
　　
　　一、征收人
　　
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　　在征收關系中，關于何為征收人，歷來存在三種理論觀點：［1］（P461－462）［2］（P227－229）［3］（P294）其一，認為征收請求人是征收人；其二，認為國家為征收人，但征收請求人因國家征收權(quán)的授予，亦可成為征收人；其三，認為征收人僅限于國家，征收請求人不得作為征收人。
　　持上述第一種觀點的學者認為，在公益征收中，因征收的實施而滿足需求的事業(yè)須具有公益性質(zhì)這一點是決定實施征收的緣由，至于征收是由國家為之，或由地方團體為之，抑或由私人為之，則并非問題，因此，只有興辦公益事業(yè)的人才是征收人。還有學者從不同的角度立論，得出征收請求人為征收人的觀點。持此觀點的學者認為，國家得以征收權(quán)委托給他人，但國家本身又并非興辦公益事業(yè)之人，那么它將原本不屬于自己所有的征收權(quán)授予他人，則為不能之事。因此，國家不過于各種情形之下，承認征收的請求而已，其本身并非征收人。持上述第二種觀點的學者認為，處于第一位的征收權(quán)人雖為國家，但當國家對于法人或其他私人授予征收權(quán)時，則被授予征收權(quán)的人也就成為了征收權(quán)人。換言之，得為征收權(quán)之宣示者常為國家，而運用征收權(quán)者卻不限于國家，亦即，征收權(quán)源自國家，但其保有者不限于國家。持上述第三種觀點的學者認為，征收人為國家，因為只有國家才擁有最高的主權(quán)，從而可強制地侵害所有權(quán)或其他物權(quán)。
　　就上述第一種觀點，從成熟的征收法理的角度看，其存在著根本性的問題。問題即在于，它把征收請求人視為征收權(quán)的擁有主體，而征收請求人原則上為私人，私人所擁有的權(quán)利原則上為私權(quán)，因而其與征收權(quán)是一種內(nèi)在于國家主權(quán)的主權(quán)性權(quán)力的通說觀點完全相背。或許正是因為這一原因，支持該觀點的學說極其鮮見，以其為指導思想的立法例也更是沒有，該觀點實際上已成為被完全拋棄的陳舊觀點。
　　就上述第二種觀點而言，在比較法上是存在貫徹該觀點的立法例的，這要首推法國的征收立法。在法國，可以作為征收人的主體包括公法人和私人兩種。就公法人而言，一切公法人，包括國家、地方團體和公務法人在內(nèi)，都被認為享有征收權(quán)，因而都可成為征收人。就私人而言，私人享有征收權(quán)，只在他所從事的活動具有公共利益的性質(zhì)，以及法律有規(guī)定時為限。目前，法國法律授予私人以征收權(quán)的情況越來越多，主要有兩種情況：其一，受特許之人。很多享有公務特許權(quán)或公共工程特許權(quán)的人，如高速公路建設受特許人，城市規(guī)劃執(zhí)行受特許人，地區(qū)經(jīng)濟、礦業(yè)、瀑布等開發(fā)受特許人，為了公共利益進行工程建設，開發(fā)天然資源等活動，為了進行特許業(yè)務的需要，除可以請求授予特許權(quán)的行政主體進行征收外，有時法律還規(guī)定受特許之人自己享有征收權(quán)。其二，其他私人。如溫泉所有者、合成碳氫燃料工廠、建筑公司、受委托執(zhí)行公務的團體等，由于他們所進行的活動具有公共利益的性質(zhì)，有時法律也授權(quán)他們直接享有征收權(quán)，不必請求行政主體代為征收。［4］（P289－290）
　　英國的征收法也貫徹了上述第二種觀點。如在其于1981年頒布的統(tǒng)一土地征收法中，于第7條第1款中明確規(guī)定：“在強制取得的意義上，征收人是指部長、地方當局或被授權(quán)征收土地的其他人?！?br/>　　日本的征收立法雖未明確規(guī)定國家征收權(quán)的主體為何，但其學說同樣傾向于上述第二種觀點。在學說上，日本學者因就征收權(quán)的含義所持之觀點不同，從而導致征收人是國家還是起業(yè)人（即征收請求人）的爭論。認為征收權(quán)是指“得引起征收效果之能力者”的，多半認為征收人當然是國家；認為征收權(quán)是“得享受征收效果之能力者”的，則認為起業(yè)人是征收人。但不論如何，認為征收權(quán)屬于國家者，同時也主張國家得將權(quán)力授予他人，從而公共團體或私人本于國家的授權(quán)，也可成為征收人。［5］（P240－241）
　　史尚寬先生指出，現(xiàn)今各國的立法，大都采用上述立法形式，即與上述第二種觀點相對應的立法模式。［1］（P462）我國臺灣地區(qū)另有學者也認為，究諸實際，在上述三種觀點中應以第二種觀點為當，因為征收請求人不僅可立于請求權(quán)人之地位，亦得因國家的授權(quán)行為或立法規(guī)定而取得對特定標的的征收權(quán)。［6］（P24－35）
　　但筆者不贊同上述第二種觀點。所謂征收人，應是指擁有征收權(quán)的主體。而征收權(quán)是一種國家公權(quán)，國家是征收權(quán)的唯一享有主體，也只有將征收權(quán)與國家二者合為一體才能證成征收權(quán)的正當性，因此，征收權(quán)具有不可轉(zhuǎn)讓性，私人是不能基于所謂的“國家授權(quán)”而取得征收權(quán)的。在比較法上，持上述第二種觀點的立法例，其所謂的“國家授權(quán)”，實際上是指“國家核準”，即當征收請求人提起征收請求權(quán)時，國家依法對其請求權(quán)能否成立予以審核，但其并非因獲得核準就取得了征收權(quán)，從而成為征收權(quán)的主體。因此，如果我們堅持征收權(quán)是一種國家公權(quán)的觀點，那么我們也同樣必須堅持征收人只能是國家的觀點，在立法設計上也不能偏離該觀點。實際上，揆諸大多數(shù)國家的征收立法，持上述二元觀點的立法例并非主流；相反的，大多數(shù)國家和地區(qū)，如德國、美國、我國臺灣地區(qū)等的立法，都明確將“國家”確立為征收人，而將私人排除在外。
　　
　　史尚寬先生認為，何者為土地征收人，應視立法的形式如何而定。如國家以立法行為規(guī)定得行使土地征收權(quán)之請求人的條件，合于此條件時，請求人即得依自己行為發(fā)生所有權(quán)關系變動之效果者，則土地征收權(quán)人常為請求人本身，蓋此乃系國家以法律將自己權(quán)力一部之行使委于請求人也；如國家以法律規(guī)定于一定的場合、一定的條件，國家本身應請求人的聲請得執(zhí)行征收，則請求人此時僅有請求征收的權(quán)利，而使所有權(quán)關系發(fā)生變動的效果者，直接為國家的行為，故征收權(quán)人應為國家。［1］（P462）史先生的上述觀點，類似于公司設立中的“準則主義”與“特許主義”。若一國公司立法采用準則主義，則意味著私人擁有公司設立權(quán)，只要其公司設立行為符合法律預設的規(guī)則條件，即可成立公司；而依特許主義，只有國家享有公司設立權(quán)，私人只是公司設立的請求權(quán)人，其能否設立公司完全取決于國家的“恩準”與否。但是，在類比的意義上，作為公司設立模式之一的“準則主義”，卻絕對不能適用于征收權(quán)。因為征收權(quán)的享有與啟動，事關私人財產(chǎn)權(quán)的保障與安全，對其應持完全的規(guī)制與控制態(tài)度，而絕無任何的“放任”余地，因此其與奉行公司設立自由的市場機制完全不同。
　　綜上所述，筆者認為，征收人應為國家，并且恒為國家，征收請求人不包括在內(nèi)。我國《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！钡?3條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。”由這兩條規(guī)定可以看出，我國法是明確將“國家”確立為唯一的征收人的，其他任何非國家的主體都不可能享有征收權(quán)。①《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！边@一規(guī)定雖然沒有明確國家為征收人，但因《物權(quán)法》是根據(jù)憲法制定的，因此，可以確定，《物權(quán)法》所規(guī)定的征收人亦為國家。
　　（二）征收人與征收核準人、征收實施人的區(qū)別
　　征收人不同于征收核準人和征收實施人。征收核準人是指征收的批準機關，征收實施人是指征收的具體組織實施機關。我國《土地管理法》第45條第1、2款規(guī)定：“征收下列土地的，由國務院批準：（一）基本農(nóng)田；（二）基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的；（三）其他土地超過七十公頃的。征收前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，并報國務院備案?！蓖ǖ?6條第1款規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。”這兩條規(guī)定了享有征地批準權(quán)限和征地實施權(quán)限的國家機關，確立了我國的征收核準人和征收實施人制度?；谏鲜鲆?guī)定，我國有學者認為，土地管理法確立了縣級以上的人民政府為土地征收的主體。［7］（P91）筆者認為這是一種誤解，因為該觀點混淆了征收人、征收核準人和征收實施人三個概念。征收人是指征收權(quán)的擁有者，而擁有征收權(quán)者只能是一個主權(quán)性單位，即國家；征收核準人、征收實施人只是代行國家征收權(quán)的具體機關，其本身并非征收權(quán)的主體。其實這一問題不難理解，這就好比我國國有土地的所有權(quán)歸國家所有，但有權(quán)的國家機關可以代表國家行使土地的所有權(quán)，如劃撥或出讓土地使用權(quán)，但這并不會改變土地所有權(quán)的主體，更不能認為土地的劃撥或出讓機關就是國有土地的所有權(quán)人。
　　我國臺灣地區(qū)還有學者基于臺灣征收立法的實際，認為雖然征收人應為國家，但其他的各單行法中在用語上還涉及“各級政府”、“主管機關”以及“直轄市、縣市政府”等字眼，似乎承認除國家以外，省、縣等地方自治團體，亦得為征收權(quán)的主體，因此對所謂“國家”的語義，應采廣義的解釋。［5］（P133）我國臺灣地區(qū)另有學者認為，關于征收的主體，是否應僅限于“國家”，容有斟酌的余地，特別是臺灣地區(qū)自1994年7月起地方自治法制化之后，地方自治團體已取得公法人的法律地位，其應可獨立作為征收的主體，以落實地方自治的精神。［8］（P1704）筆者認為，上述兩種觀點同樣不能成立，原因之一如上文所述，立法中提及由某一國家機關批準或?qū)嵤┱魇詹⒉坏扔谠摍C關就成為了征收權(quán)的主體；原因之二在于，作為一個主權(quán)單位的國家，其構(gòu)成要素包括主權(quán)、人民與領土三者，國家機關雖為國家構(gòu)成不可或缺的組成部分，但若將國家機關擴大解釋為“國家”，則明顯地是本末倒置，是錯誤的，這就好比不能說人的“一只手”或“一只腳”就是整個的人一樣。因此，筆者同樣不贊成上述對“國家”的主體范圍采廣義解釋的觀點。
　　綜上所述，筆者認為，必須牢固樹立起征收人、征收核準人、征收實施人三個概念相區(qū)別的觀念，將征收人明確確定為國家而不包括任何的中央一級或地方一級的政府，這對于控制征收權(quán)的濫用及抑制地方政府“土地財政”的惡性循環(huán)現(xiàn)象，都具有重要的觀念性意義。
　　
　　二、征收請求人
　　
　　征收請求人相對于征收人而言，處于請求權(quán)人的地位，即其有權(quán)依法向征收人提起征收請求，但最終能否獲準，取決于征收人的裁量與決定。能夠成為征收請求人的主體是非常廣泛的，包括個人、私法人、公法人及其他的非法人組織等。
　　嚴格以言，征收請求人應限于“為興辦公益事業(yè)而需用土地等的人”。但根據(jù)我國《土地管理法》第43條的規(guī)定，任何單位和個人進行建設需要使用土地的，都必須依法申請使用國有土地，而這里的國有土地即包括法定的國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。這一規(guī)定意味著，任何單位和個人因建設需要使用原屬于集體所有的土地的，都可以提起征收的請求，而未將其限定為從事公益事業(yè)的需用土地人。很顯然，這一制度是不合理的，這也正是導致我國實踐中征收范圍過寬問題的主要原因之一，因而亟待從制度上予以改進。
　　在中華民國時期，根據(jù)當時的《土地法》第208條的規(guī)定，①其時的地政部曾于1947年6月12日的文件（“地政部京地權(quán)字第九三號代電”）中解釋認為：“本條208條所稱國家，系本條各款公共事業(yè)之主體，即條例所列之事業(yè)，均必須屬于國家所興辦者，凡私人舉辦之教育學術(shù)及慈善事業(yè)，均不得聲請征收土地?！保?］（P173）該解釋將上述規(guī)定作了極其狹義的理解，顯然是不恰當?shù)?。但針對上述解釋，史尚寬先生一方面在認為其解釋未免太狹外，另一方面