摘要:目前,我國正處在各種社會(huì)問題、社會(huì)矛盾易發(fā)和多發(fā)的時(shí)期。如何解決這些不斷出現(xiàn)的社會(huì)矛盾和各種社會(huì)問題,有兩種思路:一是運(yùn)用打壓和安撫相結(jié)合的人治思維和人治手段;一是運(yùn)用依法行政、依法解紛、依法監(jiān)督和依法救濟(jì)的法治思維和法治手段。要運(yùn)用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出矛盾和問題,我們不可不再度審視行政訴訟的功能和作用。行政訴訟最重要的功能和作用即是解紛、監(jiān)督和救濟(jì)。要有效發(fā)揮行政訴訟的此種功能和作用,并處理好行政訴訟與改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系,必須樹立法治平衡理念,運(yùn)用法治平衡原則指導(dǎo)行政訴訟中的解紛、監(jiān)督和救濟(jì)。
關(guān)鍵詞:行政訴訟;法治思維;解紛;監(jiān)督;救濟(jì);平衡理念
作者簡介:姜明安,男,北京大學(xué)憲法與行政法研究中心和法學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師,從事行政法、行政訴訟法和公法理論研究。
中圖分類號(hào):D925.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1000-7504(2011)01-0081-08收稿日期:2010-11-20
2010年11月8日,國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》(以下簡稱《意見》)?!兑庖姟分赋觯?“我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段,國內(nèi)外環(huán)境更為復(fù)雜,挑戰(zhàn)增多。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的任務(wù)更加緊迫和艱巨,城鄉(xiāng)之間,地區(qū)之間發(fā)展不平衡,收入分配不公平和差距擴(kuò)大,社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局深刻調(diào)整,部分地區(qū)和一些領(lǐng)域社會(huì)矛盾有所增加,群體性事件時(shí)有發(fā)生,一些領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象仍然易發(fā)多發(fā),執(zhí)法不公、行政不作為等問題比較突出。”怎么解決這些不斷增加的社會(huì)矛盾和突出的社會(huì)問題?《意見》要求政府機(jī)關(guān)和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要“切實(shí)提高運(yùn)用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中突出矛盾和問題的能力”①。這一要求正是針對(duì)實(shí)踐中一些政府機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏法治思維,不重視運(yùn)用法律手段,習(xí)慣于運(yùn)用人治思維和人治手段解決社會(huì)矛盾和問題的現(xiàn)象而提出的。例如,在公民、法人和其他組織對(duì)政府機(jī)關(guān)做出的具體行政行為(如行政征收、強(qiáng)制拆遷、企業(yè)改制、稅費(fèi)征收等)不服,發(fā)生行政爭議的時(shí)候,政府機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人不是鼓勵(lì)行政相對(duì)人依法通過行政復(fù)議、行政訴訟等法律途徑解決爭議,而是通過各種方式阻止相對(duì)人尋求法律救濟(jì),如通過向復(fù)議機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人打招呼,要求復(fù)議機(jī)關(guān)和法院盡量不受理當(dāng)事人就所謂“敏感問題”、“敏感事件”申請(qǐng)的復(fù)議和提起的訴訟,甚至發(fā)布指示、指令, 通過正式或非正式規(guī)范性文件規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)和法院不得受理相對(duì)人就某種行為、某類事項(xiàng)所申請(qǐng)的復(fù)議或提起的訴訟,縮減行政復(fù)議和行政訴訟的法定受案范圍。這樣,相對(duì)人法治途徑走不通,只得走申訴、上訪的途徑。對(duì)于申訴、上訪,一些政府機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人又是能壓則壓,能堵則堵,實(shí)在壓不下,堵不住,就給“鬧事”力度最大的人以超法律標(biāo)準(zhǔn)的各種好處、利益,試圖以此化解矛盾,保其領(lǐng)域內(nèi)的“平安”。事實(shí)上,這種人治思維和人治手段不可能從根本上化解社會(huì)矛盾,維持社會(huì)穩(wěn)定和平安。即使可能把某一部分人、某一群體的一時(shí)一事的矛盾和沖突緩和下去,但接下來可能導(dǎo)致其他人、其他群體更多、更大、更激烈的矛盾和沖突。
《意見》提出“運(yùn)用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中突出矛盾和問題”應(yīng)該說是對(duì)多年以來,特別是近年來我們進(jìn)行社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的深刻總結(jié)。
為此,我們有必要對(duì)行政復(fù)議和行政訴訟等解決社會(huì)矛盾和社會(huì)問題L7hudqdiD7j4BvdccI4liQ==的法治手段,特別是行政訴訟這一最具正當(dāng)程序的法律手段,進(jìn)行再審視。本文專門對(duì)行政訴訟的功能進(jìn)行研究和探討,其旨意即在于使人們能充分認(rèn)識(shí)行政訴訟在解決社會(huì)矛盾、調(diào)整社會(huì)關(guān)系,構(gòu)建和諧社會(huì)方面的不可為其他法律手段所替代的,更不可能為任何人治手段所替代的特殊作用,從而在今后的社會(huì)治理中能充分和有效地運(yùn)用這一法律手段。
行政訴訟作為傳統(tǒng)的三大基本訴訟制度(民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟)之一①,其功能和作用是多方面的。由于行政訴訟首先屬于訴訟的范疇,自然首先具有訴訟的解紛功能。但是行政訴訟又不僅僅屬于訴訟范疇,它同時(shí)是行政法律救濟(jì)和行政法制監(jiān)督機(jī)制的環(huán)節(jié),因此,它還具有法律救濟(jì)和法律監(jiān)督的功能。
我國行政法學(xué)界對(duì)行政訴訟功能和作用的認(rèn)識(shí)有一個(gè)發(fā)展的過程。我國第一本行政法教科書《行政法概要》(以下簡稱《概要》)未設(shè)專章、專節(jié)研究行政訴訟,僅在第八章“國家行政管理的法律監(jiān)督”中的第四節(jié)“控告與申訴”中對(duì)外國行政訴訟作了一個(gè)簡單介紹。關(guān)于行政訴訟的功能和作用,《概要》認(rèn)為西方國家行政訴訟的功能主要是“救濟(jì)”:“當(dāng)事人由于國家行政機(jī)關(guān)的不法行政行為而使其權(quán)益受損害,向有關(guān)司法機(jī)關(guān)(如行政法院)提出申訴,請(qǐng)求撤銷或變更”,“要求行政上給予損害賠償和損失補(bǔ)償”;蘇聯(lián)和東歐國家行政訴訟的功能主要是“監(jiān)督”:“由普通法院通過審判活動(dòng)來對(duì)行政管理進(jìn)行監(jiān)督”[1](P154-157)。
《概要》之后,我國行政法學(xué)界對(duì)行政訴訟功能和作用進(jìn)行了較為深入的研究,有兩本20世紀(jì)90年代初的“行政法學(xué)綜述”對(duì)這一研究進(jìn)行了概括。第一本“綜述”將行政訴訟的功能和作用概括為七項(xiàng):保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益;促進(jìn)安定團(tuán)結(jié)局面;保障國家長治久安;促進(jìn)行政管理法治化;提高國家行政效能;保障行政主體合法、準(zhǔn)確有效行使職權(quán);為全體公民提供一個(gè)學(xué)習(xí)民主、法治,提高民主、法治水準(zhǔn)的途徑[2](P608-610)。第二本“綜述”將行政訴訟的功能和作用概括為五項(xiàng):保障憲法原則規(guī)定的實(shí)施;保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益;監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政;增強(qiáng)和提高全體社會(huì)成員的民主、法治意識(shí);保障全面改革的順利發(fā)展[3](P390-393)。
目前,我國對(duì)行政訴訟功能和作用的認(rèn)識(shí),無論行政法學(xué)術(shù)界,還是實(shí)務(wù)界,較之20世紀(jì)八九十年代,都全面和深刻多了。但毋庸諱言,目前行政法學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)之也還存在某些片面或不正確的認(rèn)識(shí),以至于在實(shí)踐中出現(xiàn)種種偏差,甚至誤入歧途,嚴(yán)重影響了行政訴訟對(duì)于法治政府、法治國家建設(shè)應(yīng)有作用的發(fā)揮。
目前實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界對(duì)行政訴訟功能認(rèn)識(shí)的誤區(qū)主要表現(xiàn)在下述三個(gè)方面 :
其一,將行政訴訟與民事訴訟等同,只承認(rèn)和重視其解紛功能,而否認(rèn)或輕視其救濟(jì)和監(jiān)督功能,特別是否認(rèn)其監(jiān)督功能。
其二,將行政訴訟與民事訴訟截然區(qū)分,過分強(qiáng)調(diào)和重視其監(jiān)督功能,輕視或忽視其救濟(jì)和解紛功能,特別是輕視其解紛功能。
其三,對(duì)行政訴訟功能發(fā)揮的成本估計(jì)過高,效益估計(jì)過低。認(rèn)為行政訴訟耗費(fèi)過多人力、財(cái)力和時(shí)間,影響行政效率,影響官民關(guān)系。而解紛不如信訪成本低、效果好;救濟(jì)不如申訴、控告快捷、便利、廉價(jià);監(jiān)督不如紀(jì)檢、監(jiān)察能對(duì)公職人員直接采取產(chǎn)生法律效果的措施(如記過、降職、撤職、開除等)有效。從而重信訪、申訴、紀(jì)檢、監(jiān)察而輕行政訴訟。
為此,在現(xiàn)時(shí)的情況下,我們特別有必要對(duì)行政訴訟的功能和作用進(jìn)行再審視。
從整體考察,行政訴訟具有多方面的功能和作用,但當(dāng)下,我們最應(yīng)該重視的是行政訴訟下述三方面的功能和作用:解紛、監(jiān)督和救濟(jì)。
一、行政訴訟的解紛功能
行政訴訟制度首先是一種訴訟制度,是其內(nèi)容為解決行政爭議的訴訟制度,所以,行政訴訟的首要功能和作用即是解紛:解決行政爭議。就解決行政爭議而言,除了行政訴訟制度以外,其他解紛制度還有調(diào)解制度、和解制度、協(xié)調(diào)制度、申訴制度、信訪制度②和行政復(fù)議制度等。行政訴訟只是整個(gè)解紛機(jī)制的一個(gè)環(huán)節(jié)。
行政調(diào)解作為解決行政爭議和與行政管理有關(guān)的民事爭議的制度,是爭議雙方在當(dāng)事人之外的第三方行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)委托的組織的主導(dǎo)下,相互擺事實(shí)、講道理,對(duì)照有關(guān)法律、法規(guī)和政策,分清各自的是非曲直,在此基礎(chǔ)上雙方互諒互讓,通過簽訂協(xié)議解決相互的爭議。行政調(diào)解沒有嚴(yán)格的法律程序,調(diào)解達(dá)不成協(xié)議或達(dá)成協(xié)議后一方或雙方反悔,均可再訴諸其他途徑重新解決爭議①。
和解制度是爭議雙方在沒有第三方主導(dǎo)的情況下,相互協(xié)商,互諒互讓,通過簽訂和解協(xié)議解決相互爭議的制度。和解通常是爭議發(fā)生后,爭議雙方為及時(shí)解決爭議,節(jié)約解決爭議的成本,維護(hù)雙方的關(guān)系而主動(dòng)采取的解紛措施。有時(shí),和解也在行政復(fù)議、行政訴訟過程中進(jìn)行。爭議雙方如在行政復(fù)議、行政訴訟過程中達(dá)成和解協(xié)議,則由行政復(fù)議申請(qǐng)人撤回申請(qǐng),由行政訴訟原告撤訴而終結(jié)爭議。
協(xié)調(diào)制度類似于調(diào)解制度,是爭議雙方之外的第三方行政機(jī)關(guān)或人民法院對(duì)爭議當(dāng)事人擺事實(shí)、講道理,宣講有關(guān)法律、法規(guī)和政策,說明爭議涉及的是非曲直,使雙方相互諒解,最終達(dá)成解決爭議的協(xié)議。協(xié)調(diào)制度是近年來一些行政機(jī)關(guān)和人民法院在現(xiàn)行法律規(guī)定行政復(fù)議和行政訴訟不適用調(diào)解的制度環(huán)境下,為解決某些疑難、復(fù)雜,且法律規(guī)定不甚明確的行政爭議案件而自行創(chuàng)制和逐步發(fā)展完善的一項(xiàng)制度。目前,協(xié)調(diào)制度在行政復(fù)議中的適用已通過《行政復(fù)議法實(shí)施條例》制度化,并歸并于和解制度?!缎姓?fù)議法實(shí)施條例》第40條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議,申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人在行政復(fù)議決定做出前自愿達(dá)成和解的,應(yīng)當(dāng)向行政復(fù)議機(jī)構(gòu)提交書面和解協(xié)議;和解內(nèi)容不損害社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益的,行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許?!痹趶?fù)議可通過和解協(xié)議實(shí)際結(jié)案的情況下,解決行政爭議的純協(xié)調(diào)制度則主要在行政訴訟過程中運(yùn)作。近年來,人民法院根據(jù)建設(shè)和諧社會(huì)的要求,在行政審判中為了“案結(jié)事了”,在法律規(guī)定行政訴訟不能調(diào)解的現(xiàn)實(shí)法律環(huán)境下,大量通過協(xié)調(diào)促成當(dāng)事人雙方和解,最終由原告撤訴或被告改變具體行政行為后原告認(rèn)可后撤訴。
申訴、信訪制度作為解決行政爭議的制度,是行政相對(duì)人通過信訪或其他途徑,向有關(guān)國家機(jī)關(guān)反映情況,要求解決其與相應(yīng)行政主體之間的爭議。申訴處理一般沒有嚴(yán)格的法律程序要求,受理申訴信訪的國家機(jī)關(guān)并非完全自己解決爭議,在很多情況下是將案件轉(zhuǎn)送有關(guān)主管機(jī)關(guān)解決,受理和處理申訴的機(jī)關(guān)解決爭議除了依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)外,政策考慮在此種解決爭議的程序中占有很重要的地位②。
行政復(fù)議作為解決行政爭議的制度,是行政相對(duì)人不服行政主體做出的具體行政行為,在法定時(shí)限內(nèi)向本級(jí)人民政府或上一級(jí)主管部門或者其他法定行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng),請(qǐng)求加以審查和作出裁決的活動(dòng)。行政復(fù)議適用《行政復(fù)議法》和有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的法定程序,其嚴(yán)格性不及行政訴訟程序,但嚴(yán)于一般行政行為的程序,行政復(fù)議的裁決通常是非終局的,相對(duì)人不服,尚可提起行政訴訟③。
行政訴訟與所有其他解決行政爭議的制度比較,有以下特征:其一,是整個(gè)解決行政爭議機(jī)制中的最終環(huán)節(jié)。這里的“最終環(huán)節(jié)”,并非指行政訴訟是每一個(gè)行政爭議解決的必經(jīng)環(huán)節(jié)。因?yàn)槲覈姓V訟不實(shí)行“窮盡行政救濟(jì)原則”(Exhaustion of administrative remedies),行政爭議發(fā)生后,行政相對(duì)人可選擇任一行政爭議解決途徑解決,其選擇了行政復(fù)議或其他途徑,如爭議得以解決,即無須再提起行政訴訟;如爭議得不到解決,只要未超過訴訟時(shí)效,且爭議屬于行政訴訟受案范圍,其尚可提起行政訴訟,通過訴訟途徑解決。但是,如果其先選擇了行政訴訟,即使其對(duì)訴訟結(jié)果不服,也不能再尋求行政復(fù)議或其他途徑處理了。“最終環(huán)節(jié)”是在這個(gè)意義上說的;其二,行政訴訟較其他行政爭議解決途徑,程序最為嚴(yán)格,地位最為超脫,從而其裁決最為公正、權(quán)威;其三,行政訴訟較其他行政爭議解決途徑,可能耗時(shí)較長,花費(fèi)較大,成本較高。因此,行政相對(duì)人在行政爭議發(fā)生后,是選擇行政訴訟還是選擇其他行政爭議解決途徑,應(yīng)視案件的具體情況而定。我們強(qiáng)調(diào)行政訴訟在整個(gè)解紛機(jī)制中的重要作用,不是主張不加分析地將行政訴訟作為唯一的解紛途徑或無條件的最優(yōu)解紛途徑選擇。
二、行政訴訟的監(jiān)督功能
行政訴訟的第一功能和作用是解紛,但行政訴訟解紛是通過對(duì)具體行政行為的司法審查進(jìn)行的。司法審查是人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政實(shí)施監(jiān)督,從而行政訴訟具有了第二種功能和作用,即行政法制監(jiān)督。我國行政法制監(jiān)督的整體機(jī)制包括權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督、人民法院監(jiān)督、行政監(jiān)察監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督,以及社會(huì)輿論監(jiān)督,行政訴訟只是整個(gè)行政法制監(jiān)督機(jī)制的環(huán)節(jié)之一。
我們要明了行政訴訟作為行政法制監(jiān)督機(jī)制環(huán)節(jié)之一的功能和特征,必須同時(shí)分析行政法制監(jiān)督機(jī)制其他環(huán)節(jié)的功能和特征。只有在我們明了行政法制監(jiān)督機(jī)制其他環(huán)節(jié)的功能和特征以后,才能對(duì)行政訴訟作為行政法制監(jiān)督機(jī)制環(huán)節(jié)之一的功能和特征有較深入的了解。
在整個(gè)行政法制監(jiān)督機(jī)制中,權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督(即人大監(jiān)督)的主要功能和特征是:其一,人大監(jiān)督主要針對(duì)行政立法行為、政策行為和其他抽象行政行為,而行政訴訟監(jiān)督目前則僅限于具體行政行為;其二,人大監(jiān)督主要采取主動(dòng)形式,如審議政府工作報(bào)告、審議和批準(zhǔn)預(yù)算、決算及國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、執(zhí)法檢查、提出質(zhì)詢和詢問、審查行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件、代表視察、組織專門問題的調(diào)查等①,而行政訴訟則是應(yīng)相對(duì)人的起訴而進(jìn)行的,不告不理;其三,人大監(jiān)督結(jié)果可以直接導(dǎo)致對(duì)公職人員的撤職、罷免,而行政訴訟只能對(duì)具體行政行為是否合法和是否撤銷作出判決,而不能直接追究違法公職人員的法律責(zé)任②。
相較于行政訴訟,檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的主要功能和特征是:其一,檢察監(jiān)督主要是針對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的違法犯罪行為,而行政訴訟監(jiān)督針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)而不是行政工作人員,是行政機(jī)關(guān)的違法行為而不是行政工作人員的犯罪行為;其二,檢察監(jiān)督主要采取主動(dòng)形式,行政訴訟則采取被動(dòng)形式;其三,檢察監(jiān)督結(jié)果是追究違法犯罪公職人員的刑事責(zé)任,而行政訴訟的監(jiān)督結(jié)果是撤銷違法的行政行為,對(duì)合法權(quán)益被侵犯的行政相對(duì)人予以救濟(jì)。
相較于行政訴訟,行政監(jiān)察監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督的主要功能和特征是:其一,監(jiān)察監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的違反政紀(jì)行為和違反財(cái)政法律、法規(guī)和規(guī)章制度的行為,而行政訴訟監(jiān)督針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)違法的具體行政行為;其二,行政監(jiān)察監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督主要采取主動(dòng)監(jiān)督方式,而行政訴訟則采取被動(dòng)方式;其三,監(jiān)察監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行,監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)都是行政機(jī)關(guān),而行政訴訟監(jiān)督屬于外部監(jiān)督,內(nèi)部監(jiān)督不及外部監(jiān)督超脫和獨(dú)立性強(qiáng)。
相較于行政訴訟,社會(huì)輿論監(jiān)督的主要功能和特征是:其一,社會(huì)輿論監(jiān)督針對(duì)整個(gè)行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的所有違法、違紀(jì)行為,而行政訴訟僅針對(duì)行政機(jī)關(guān)的特定具體行政行為;其二,社會(huì)輿論監(jiān)督不直接產(chǎn)生法律效力,不能對(duì)監(jiān)督對(duì)象直接采取具有強(qiáng)制執(zhí)行力的法律措施,其監(jiān)督結(jié)果僅可以成為采取其他監(jiān)督手段的依據(jù)和信息資料來源,而行政訴訟可以作出有直接法律效力的判決、裁定;其三,社會(huì)輿論監(jiān)督可以產(chǎn)生廣泛社會(huì)輿論效應(yīng),對(duì)被監(jiān)督者的行為發(fā)生影響,這種效應(yīng)和影響有時(shí)是行政訴訟不及的。
可見,行政訴訟監(jiān)督是整個(gè)行政法制監(jiān)督機(jī)制中的重要環(huán)節(jié),但它不是行政法制監(jiān)督機(jī)制的唯一環(huán)節(jié),它不能取代其他監(jiān)督環(huán)節(jié)。當(dāng)然,其他監(jiān)督環(huán)節(jié)也不能取代行政訴訟監(jiān)督,行政訴訟監(jiān)督在整個(gè)法律監(jiān)督機(jī)制中具有重要地位,發(fā)揮著極為重要的作用。
三、行政訴訟的救濟(jì)功能
行政訴訟兼具三種基本功能和作用:解紛、監(jiān)督和救濟(jì)。在此三種功能和作用中,救濟(jì)無疑是行政訴訟最基本的功能和作用③。行政相對(duì)人提起行政訴訟,其最根本、最直接的動(dòng)因是對(duì)行政主體實(shí)施的違法侵犯自己權(quán)益的行政行為不服,其最根本、最直接的目的是請(qǐng)求法院撤銷或改變行政主體對(duì)自己做出的違法侵犯其權(quán)益的行政行為,或確認(rèn)該行為違法,責(zé)令行政主體賠償自己因其違法侵權(quán)行為所遭受的損失,即為自己提供法律救濟(jì)。毫無疑問,行政訴訟首先是為向相對(duì)人提供救濟(jì)設(shè)計(jì)的。行政訴訟首先是一種行政法律救濟(jì)制度。當(dāng)然,我們說行政訴訟是一種行政法律救濟(jì)制度,并不意味著行政法律救濟(jì)僅限于行政訴訟一種途徑,行政訴訟制度只是整個(gè)行政法律救濟(jì)機(jī)制中的一個(gè)環(huán)節(jié),整個(gè)行政法律救濟(jì)機(jī)制除行政訴訟外,還包括聲明異議、申訴、控告、檢舉、行政復(fù)議、請(qǐng)?jiān)傅榷喾N途徑。
申訴、復(fù)議已如前述,聲明異議是指行政相對(duì)人不服行政機(jī)關(guān)作出的行政決定或其他行政行為,認(rèn)為此種決定或行為侵犯其合法權(quán)益,向該行為機(jī)關(guān)提出異議,要求其自行撤銷或改變相應(yīng)行為,停止對(duì)相對(duì)人權(quán)益的侵犯和恢復(fù)相對(duì)人已被侵犯的權(quán)益。聲明異議在許多國家的行政法中,以及在我國臺(tái)灣地區(qū)的相關(guān)規(guī)定中,是一項(xiàng)法定的救濟(jì)手段[4](P215-224)[5](P210-211),但我國法律對(duì)之沒有明確統(tǒng)一的規(guī)定,只是憑行政慣例實(shí)行。
控告、檢舉與申訴一樣,大多是通過信訪途徑進(jìn)行。對(duì)申訴、控告、檢舉目前我國尚無統(tǒng)一的法律調(diào)整,但許多單行法律、法規(guī)規(guī)定了相對(duì)人尋求這一救濟(jì)的條件、程序,特別是國務(wù)院2005年制定的《信訪條例》①對(duì)行政相對(duì)人通過信訪途徑進(jìn)行申訴、控告、檢舉以及接受信訪的機(jī)構(gòu)依法、及時(shí)、公正處理信訪中涉及的行政侵權(quán)行為和為信訪人提供救濟(jì)規(guī)定了具體、詳細(xì)的程序規(guī)則。
請(qǐng)?jiān)甘侵感姓鄬?duì)人為了維護(hù)本身權(quán)益或國家、社會(huì)公益,個(gè)別或集體向行政機(jī)關(guān)表示某種意愿(如要求制定或修改某項(xiàng)法律、政策、采取或停止某項(xiàng)行政措施、提供損害救濟(jì)、罷免公職人員等)的行為②。請(qǐng)?jiān)覆煌谛姓暝V和行政復(fù)議:請(qǐng)?jiān)缚捎赡骋粋€(gè)或幾個(gè)相對(duì)人個(gè)別為之,也可由多個(gè)相對(duì)人集體為之,而申訴、行政復(fù)議一般由特定相對(duì)人為之;請(qǐng)?jiān)缚舍槍?duì)一定具體行政行為,也可針對(duì)抽象的政策行為,而申訴、行政復(fù)議通常只能針對(duì)具體行政行為;請(qǐng)?jiān)缚商岢雠c自身權(quán)益有關(guān)的要求,也可提出與社會(huì)公益有關(guān)的要求,申訴、行政復(fù)議通常只提出與自身權(quán)益有關(guān)的要求;請(qǐng)?jiān)讣瓤杀硎緦?duì)行政機(jī)關(guān)過去某種事項(xiàng)的不滿,同時(shí)也可提出對(duì)行政機(jī)關(guān)未來行為的某種要求、某種意愿,而申訴、行政復(fù)議通常只表示對(duì)行政機(jī)關(guān)過去5RYlZz/4jBHe+JDK6nkJxR8XR4oRMDG1flpqZwcfbg8=作出的某一決定或行為的不滿,要求予以糾正和賠償損失。我國法律對(duì)請(qǐng)?jiān)肝醇右?guī)定,盡管在實(shí)踐中不時(shí)也有人民群眾自發(fā)靜坐請(qǐng)?jiān)傅那樾伟l(fā)生。但此種救濟(jì)今后是否在我國確定為一種正式法律救濟(jì)途徑,尚待以后立法加以明確。
總之,行政救濟(jì)途徑在民主、法治國家通常都是多種多樣的,行政訴訟只是其中的一種途徑,但這種途徑由于采用嚴(yán)格的司法程序,法律化、制度化程度最高,因此在整個(gè)行政法律救濟(jì)機(jī)制中具有最重要的地位。
這里需要特別說明的是,在所有行政救濟(jì)制度中,行政訴訟是法治化程度最高的一種救濟(jì)制度,行政復(fù)議次之。這兩種制度本應(yīng)最受人們重視,得到最大程度的運(yùn)用。但是,在實(shí)踐中,由于種種原因,許多行政相對(duì)人,以及一些地方和部門的領(lǐng)導(dǎo)人,特別重視甚至迷信信訪,而輕視行政訴訟和行政復(fù)議,所謂“信訪不信法”。政府機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人對(duì)待行政爭議,不是鼓勵(lì)相對(duì)人通過行政訴訟或行政復(fù)議依法治途徑解決,而是逼著相對(duì)人走人治途徑。很多時(shí)候,一些地方和部門的領(lǐng)導(dǎo)人為了維持表面的,暫時(shí)的“穩(wěn)定”,要么打壓對(duì)其相應(yīng)決策、行為持異議的群眾,要么在打壓不了時(shí)給予相應(yīng)異議群眾以超法律標(biāo)準(zhǔn)待遇。在這種情況下,相應(yīng)矛盾和爭議雖可能暫時(shí)得以解決或平息,但事后往往會(huì)引發(fā)更多的矛盾和爭議。
對(duì)于行政訴訟的三種功能和作用:解紛、救濟(jì)和監(jiān)督,在《行政訴訟法》已制定20年后的今天,大多數(shù)人已有了比較深入的認(rèn)識(shí)。但是,目前仍有一些公職人員,包括領(lǐng)導(dǎo)干部,對(duì)于行政訴訟的功能和作用仍有懷疑,甚至持否定態(tài)度。他們認(rèn)為,社會(huì)上很多矛盾和沖突,例如征地、拆遷、罰款、收費(fèi)導(dǎo)致的矛盾和沖突,本來完全可以利用他們的行政權(quán)力擺平、搞定,但是,有了行政訴訟制度之設(shè),老百姓沒完沒了地告:起訴、一審、二審、再審,以致引起沒完沒了的矛盾和沖突。他們認(rèn)為,官民不和諧,社會(huì)不穩(wěn)定,很大程度上是行政訴訟惹的禍。因此,他們盡量壓制“民”告“官”,采取各種軟硬兼施的手段和措施阻止行政相對(duì)人告;實(shí)在阻止不了,就向法院施加壓力,讓法院不受理,受理了就讓駁回,駁不回就讓“協(xié)調(diào)”其撤訴,“協(xié)調(diào)”不了就判其敗訴。他們這樣做也許是為了保一方穩(wěn)定、和諧、發(fā)展,怕老百姓告狀影響、妨礙了他們的建設(shè)和發(fā)展的進(jìn)程。
那么,行政訴訟究竟是有利于構(gòu)建和諧社會(huì),促進(jìn)改革、發(fā)展、穩(wěn)定,還是相反,導(dǎo)致或制造不和諧,影響或阻礙改革、發(fā)展、穩(wěn)定呢?我們認(rèn)為顯然是前者而不是后者。
首先,和諧社會(huì)是行政相對(duì)人的人權(quán)和其他合法權(quán)益得到尊重和保障的社會(huì)?!肮佟薄懊瘛钡拿芎图m紛大多是作為“官”的行政機(jī)關(guān)及其工作人員侵犯作為“民”的行政相對(duì)人的合法權(quán)益引起的。對(duì)于這種矛盾和糾紛,絕大多數(shù)只能通過行政訴訟等法定救濟(jì)途徑使相對(duì)人被侵犯的權(quán)益得到恢復(fù)或補(bǔ)救,才能緩和、平息,乃至最終化解。如果試圖采用行政權(quán)力壓制,可能在一個(gè)時(shí)期能使相應(yīng)矛盾和糾紛緩和、平息,但最終只能是壓而不服,可能引發(fā)更大、更嚴(yán)重的矛盾和糾紛,從而影響改革、發(fā)展和穩(wěn)定。
其次,和諧社會(huì)是公權(quán)力受到有效監(jiān)督和制約,不致濫用,不致對(duì)公民權(quán)利、自由構(gòu)成威脅的社會(huì)。人類幾千年的發(fā)展史反復(fù)證明,不受監(jiān)督和制約的權(quán)力必然膨脹、濫用、腐敗,而公權(quán)力膨脹、濫用、腐敗則必然導(dǎo)致社會(huì)矛盾激化,“官逼民反”?!肮佟彪m然可以通過高壓手段在一個(gè)時(shí)期內(nèi)迫使“民”不敢反,不能反,“自愿”做“順民”“載舟”,但水下涌動(dòng)的暗流終究有一天會(huì)“覆舟”。因此真正和諧的官民關(guān)系必須通過行政訴訟等各種對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督、制約制度來培植和構(gòu)建。而只有培植和構(gòu)建起真正和諧的官民關(guān)系,改革、發(fā)展和穩(wěn)定才有保障。
由此可見,行政訴訟的解紛、監(jiān)督和救濟(jì)功能、作用,與改革、發(fā)展和穩(wěn)定是統(tǒng)一的,越重視發(fā)揮行政訴訟的解紛、監(jiān)督和救濟(jì)的功能、作用,越有利于促進(jìn)改革、發(fā)展和穩(wěn)定。當(dāng)然,這是從總體、全局和長遠(yuǎn)的角度上說的,如果從一時(shí)、一事的局部角度而言,行政訴訟有時(shí)確實(shí)也會(huì)與改革、發(fā)展和穩(wěn)定產(chǎn)生一定矛盾,甚至在個(gè)別情況下還會(huì)發(fā)生沖突。那么,我們怎么協(xié)調(diào)二者的關(guān)系,盡量避免二者可能的矛盾和沖突呢?這就需要我們樹立一種理念和堅(jiān)守一種原則,即行政訴訟法確立的中國行政訴訟的基本理念和基本原則——平衡理念和平衡原則。
《行政訴訟法》第一條規(guī)定,行政訴訟既要“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”,又要“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”。2009年,最高人民法院針對(duì)行政審判因各地為應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)而采取各種措施所引發(fā)的新情況、新問題,發(fā)布了《做好行政審判工作的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)?!度舾梢庖姟芬袁F(xiàn)代行政法的公平、公正與效率、效益相協(xié)調(diào)的原理為指導(dǎo),進(jìn)一步豐富和發(fā)展了《行政訴訟法》確立的平衡理念和平衡原則。《若干意見》要求各級(jí)人民法院在應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)的特殊形勢下,行政審判要特別注重貫徹平衡原則:“既要保證各項(xiàng)應(yīng)對(duì)措施落實(shí)到位,又要保證人民群眾的合法權(quán)益不因權(quán)力違法濫用而受損”;“既要注意保護(hù)各類企業(yè)的信賴?yán)?、公平競爭,促進(jìn)政府誠實(shí)守信,也要考慮因金融危機(jī)而導(dǎo)致的情勢變更因素,充分考慮特殊時(shí)期行政權(quán)的運(yùn)行特點(diǎn),妥善處理好國家利益、公共利益和個(gè)人利益的關(guān)系”;“既要保障公民、法人和其他組織的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán),促進(jìn)政務(wù)公開和服務(wù)型政府建設(shè),又要注意把握信息披露的時(shí)間、對(duì)象和范圍,保證政府信息公開不危及國家安全、經(jīng)濟(jì)安全、公共安全和社會(huì)穩(wěn)定”;審查具體行政行為“既要遵循法律的具體規(guī)定,又要善于運(yùn)用法律的原則和精神解決個(gè)案的法律適用問題”;審查承包經(jīng)營權(quán)案件“既要注意維持承包經(jīng)營法律關(guān)系的穩(wěn)定,也要依法保護(hù)返鄉(xiāng)農(nóng)民合法的承包經(jīng)營權(quán)益”①。
現(xiàn)代行政法不同于傳統(tǒng)行政法,傳統(tǒng)行政法有兩種極端的傾向:一種傾向是早期的西方國家行政法過分強(qiáng)調(diào)控權(quán),過分注重限制公權(quán)力濫用,防止公權(quán)力侵犯公民權(quán)益,而忽視公權(quán)力為社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展,為公民福祉的服務(wù)作用;另一種傾向是原蘇聯(lián)、東歐國家的行政法過分強(qiáng)調(diào)公權(quán)力對(duì)相對(duì)人和對(duì)社會(huì)的管理,過分注重運(yùn)用公權(quán)力構(gòu)建社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序,推進(jìn)公共福利,而忽視對(duì)公民個(gè)人權(quán)益,特別是個(gè)人人格尊嚴(yán)的保護(hù)?,F(xiàn)代行政法則追求平衡。英國行政法權(quán)威韋德說,行政法的重要作用之一是“保持國家和公民權(quán)利之間的平衡”[6](P6)。美國行政法學(xué)者沃倫認(rèn)為,現(xiàn)代行政法的最棘手的挑戰(zhàn)是:“行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行公共政策時(shí),如何尋求社會(huì)權(quán)利和個(gè)體權(quán)利的平衡。”[7](P543)北大公法研究中心名譽(yù)主任羅豪才教授更是把現(xiàn)代行政法表述為“平衡法”[8](P16)。
法院在行政審判中如何貫徹平衡理念和平衡原則?特別是在國家為應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)和其他經(jīng)濟(jì)危機(jī)而實(shí)行“保增長、保民生、保穩(wěn)定”方針政策的大背景下,行政審判如何平衡各種利益,實(shí)現(xiàn)“既要保證各項(xiàng)應(yīng)對(duì)措施落實(shí)到位,又要保證人民群眾的合法權(quán)益不因權(quán)力違法濫用而受損”等前述五個(gè)“既要……也要……”的目標(biāo)?為此,我們有必要對(duì)平衡理念和平衡原則及其相應(yīng)理論加以認(rèn)真和深入的研究,以真正把握其實(shí)質(zhì)和內(nèi)涵,使之在實(shí)踐中不偏離該理念、原則的正確方向。
首先,平衡理念、平衡原則的平衡是有價(jià)值導(dǎo)向的平衡。平衡不是折中主義,不是平均主義,不是和稀泥,更不是遷就違法、濫權(quán),而是有價(jià)值導(dǎo)向的平衡?,F(xiàn)代行政法的基本價(jià)值導(dǎo)向是公平、正義,保護(hù)人權(quán),保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。行政審判維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行政,或者強(qiáng)調(diào)前述“三?!保ūT鲩L、保民生、保穩(wěn)定),其目的都是保障和增進(jìn)人民的利益、福祉,保障和增進(jìn)社會(huì)的公平、正義。如果我們的行政審判離開行政法的基本價(jià)值導(dǎo)向,為平衡而平衡,就可能會(huì)自覺或不自覺地背離法治而走向人治。沃倫指出:“法院通常運(yùn)用一種平衡準(zhǔn)則來判定個(gè)體是否濫用其合法權(quán)利,從而威脅到公眾的利益。當(dāng)法院運(yùn)用這種平衡準(zhǔn)則時(shí),他們也碰到了在個(gè)體權(quán)利和社會(huì)權(quán)利之間選擇的困難。法院必須在保護(hù)社會(huì)權(quán)利的同時(shí),維護(hù)個(gè)人的合法權(quán)利”;“行政法的一項(xiàng)任務(wù)就是尋求解決社會(huì)性問題的方法,這些方法必須避免為抽象的高尚目標(biāo)而擠壓個(gè)人自由。歷史已經(jīng)告訴我們:領(lǐng)導(dǎo)者如果堅(jiān)持個(gè)體必須為一個(gè)更為偉大的目標(biāo)定要犧牲他們的自由,極權(quán)主義社會(huì)就可能會(huì)出現(xiàn)”[7](P545-546)。正是基于行政法的基本價(jià)值導(dǎo)向,最高人民法院的《若干意見》明確要求:“不能以犧牲法律為代價(jià)遷就明顯違反法律強(qiáng)制性規(guī)定,侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益的行為。對(duì)于那些以應(yīng)對(duì)危機(jī)為借口擅自突破法律規(guī)定,形成新的地方保護(hù)和行業(yè)壟斷,侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的違法行為,要依法予以糾正。”這種“依法糾正”,其外在形式是與“三?!逼胶?,而其內(nèi)在實(shí)質(zhì)則是維護(hù)法治的基本價(jià)值。
其次,平衡理念、平衡原則的平衡是整體的平衡。行政法在整體上是平衡法,但在其不同的運(yùn)作階段,不同的調(diào)整領(lǐng)域,卻是有傾斜、有注重面的。行政法在調(diào)整行政管理、行政規(guī)制時(shí),更多注重的是行政權(quán)的有效行使,注重授予行政主體管理職權(quán)和管理手段,向效率傾斜;行政法在調(diào)整行政法制監(jiān)督、行政救濟(jì)時(shí),更多注重的應(yīng)是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,注重監(jiān)督和控制行政權(quán)的濫用,向公正傾斜。行政審判在性質(zhì)上主要屬于救濟(jì)和監(jiān)督,因此,人民法院在審理行政案件時(shí),在注重行政權(quán)與行政相對(duì)人權(quán)利的整體平衡時(shí),應(yīng)適當(dāng)向保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益方向傾斜。因?yàn)?,在行政管理過程中,行政主體享有各種行政管理權(quán)力和管理手段,相對(duì)人處于相對(duì)弱勢,如果在行政訴訟中不適當(dāng)向保護(hù)相對(duì)人權(quán)益的方向傾斜,那平衡就不可能真正實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然,具體案件的案情各不相同,在某些案件中,也可能有些相對(duì)人恃其有錢有勢,無視代表公共利益的行政主體,蠻橫無理地抵制、抗拒行政主體依法執(zhí)法。如果是這種情況,行政審判自然應(yīng)該適當(dāng)向行政主體傾斜。否則,公共利益就難以得到有效維護(hù)。
再次,平衡理念、平衡原則的平衡是動(dòng)態(tài)的平衡。毛澤東同志認(rèn)為,世界上的一切事物,平衡、靜止、均勢是相對(duì)的,而不平衡、變動(dòng)、差別是絕對(duì)的①。行政法追求平衡,當(dāng)然是在不平衡中追求平衡,是通過平衡各種不平衡的利益實(shí)現(xiàn)平衡。并且,一種平衡實(shí)現(xiàn)了,新的不平衡又會(huì)產(chǎn)生,行政法需要通過新的法律手段、方式、程序去消除不平衡而實(shí)現(xiàn)新的平衡。這就是平衡理念所要求的動(dòng)態(tài)的平衡。在人類發(fā)展的歷史過程的任何階段,自然界和社會(huì)都在不斷變化,會(huì)不斷出現(xiàn)新情況、新問題。自然界的新情況、新問題如地震、海嘯、非典、水旱災(zāi)害等,社會(huì)的新情況、新問題如金融危機(jī)、事故災(zāi)難、暴亂、騷亂、動(dòng)亂等。這些新情況、新問題的出現(xiàn)均會(huì)導(dǎo)致對(duì)過去已形成的平衡的不同程度的破壞或挑戰(zhàn)。在這種情況下,黨和國家自然會(huì)及時(shí)推出各種相應(yīng)的政策來構(gòu)建新的秩序,以實(shí)現(xiàn)新的平衡。行政審判作為社會(huì)關(guān)系、社會(huì)利益的一種重要調(diào)節(jié)器,當(dāng)然不能超然于國家整體平衡機(jī)制之外,而應(yīng)與國家平衡的整體任務(wù)相協(xié)調(diào)。當(dāng)然,法院不同于政府,法院要更注重于保持和維護(hù)法律的穩(wěn)定性。但是,法律的穩(wěn)定性也是相對(duì)的,法官完全可以運(yùn)用自己的法律理性和法律智慧,以法律的目的、原則和精神去適應(yīng)解決新矛盾、新問題和實(shí)現(xiàn)新平衡的需要。所謂行政審判的“大局”意識(shí),正是基于這種動(dòng)態(tài)平衡的理念,并受這種理念制約。
最后,平衡理念、平衡原則的平衡是符合比例性的平衡。無論是行政管理,還是行政審判,都會(huì)涉及公共利益與個(gè)體利益、全局利益與局部利益、弱勢群體利益與強(qiáng)勢群體利益、長遠(yuǎn)利益與當(dāng)前利益的矛盾和沖突。雖然上述利益(前一利益與后一利益)并不總是矛盾和沖突的,但這些利益的矛盾和沖突畢竟難以避免。行政管理和行政審判要解決這些矛盾和沖突,就必須進(jìn)行利益平衡。根據(jù)社會(huì)主義的法治的一般理念,在一般情況下,后一利益與前一利益發(fā)生矛盾沖突時(shí),通常要求后一利益服從前一利益。但是,根據(jù)具體情境中要求具體情況具體對(duì)待的平衡理念,這種服從不應(yīng)該是絕對(duì)的。行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理,人民法院進(jìn)行行政審判,在遇到不同利益沖突時(shí),首先要進(jìn)行利益衡量。通過利益衡量,如果認(rèn)定后者的利益大于甚至遠(yuǎn)大于前者的利益時(shí),并不一味地要求后者服從前者,后者為前者讓路,而是應(yīng)盡量發(fā)現(xiàn)、探尋和選擇兼顧兩者利益,甚至更多地向后者利益傾斜的解決問題的方案。例如,行政審判在處理農(nóng)村土地征收、城市房屋拆遷案件時(shí),有時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn),行政機(jī)關(guān)所規(guī)劃設(shè)計(jì)的相應(yīng)建設(shè)項(xiàng)目雖然與公共利益有一定關(guān)系,但更多的是“形象工程”,或者更多地與開發(fā)商的利益有關(guān)。其中所涉及的少量公共利益與該項(xiàng)目所損害的大量農(nóng)村村民、城市居民的利益遠(yuǎn)不成比例。對(duì)于這種情況,我們的行政審判難道還應(yīng)要求相對(duì)人無條件地以其個(gè)人利益服從行政機(jī)關(guān)所主張的所謂“公共利益”嗎?顯然不應(yīng)該。相反,我們的裁判應(yīng)向相對(duì)人的利益傾斜,以維護(hù)法治的平衡。