?。壅莸胤秸獙?shí)現(xiàn)合法高效地運(yùn)行，就必須建立一整套有效的責(zé)任機(jī)制來確保。責(zé)任是一種內(nèi)生性的機(jī)制，它具有連貫性、制約性、對(duì)應(yīng)性和保障性四個(gè)特征，而我國(guó)目前責(zé)任機(jī)制存在著諸多弊端，責(zé)任成為地方政府的口頭禪和標(biāo)榜口號(hào)，浮于表面，未能發(fā)揮其作用，要發(fā)揮責(zé)任的內(nèi)生性作用，就必須完善現(xiàn)有責(zé)任機(jī)制。
　?。坳P(guān)鍵詞］責(zé)任；地方政府；責(zé)任機(jī)制
　?。壑袌D分類號(hào)］D693.63 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ Ａ ［文章編號(hào)］ １００９ — ２２３４（２０１1）０4 — ００25 — ０2
　　
　　一、責(zé)任是一種內(nèi)生性的機(jī)制
　　盧梭在其《社會(huì)契約論》中系統(tǒng)地闡述了“主權(quán)在民”的思想，從而成為現(xiàn)代民主政治理論中重要的理論基礎(chǔ)?！爸鳈?quán)在民”思想指出國(guó)家政府權(quán)力來源于人民的主動(dòng)讓渡，首先人們之間訂立第一次契約，約定結(jié)成社會(huì)共同體，然后人民與政府訂立第二次契約，政府得到人民讓渡的權(quán)力得到管理社會(huì)的治權(quán)，同時(shí)必須承擔(dān)保障人民共同利益的責(zé)任，這是政府合法運(yùn)行的基礎(chǔ)。〔1〕由社會(huì)契約論和民主政治理論可知：地方政府要實(shí)現(xiàn)合法高效地運(yùn)行，就必須建立一整套有效的責(zé)任機(jī)制來確保。
　?。ㄒ唬┬姓?zé)任
　　行政責(zé)任與行政職權(quán)是一對(duì)共存依賴的概念，責(zé)任與權(quán)力相伴相生，不可分離。在《代議制民主》一書中，斯圖亞特·密爾指出“如果能將權(quán)力與責(zé)任統(tǒng)一起來，那就完全可以放心將權(quán)力交給任何一個(gè)人”〔2〕權(quán)力中蘊(yùn)含著對(duì)等的責(zé)任內(nèi)容，責(zé)任確定了權(quán)力的邊界。如果有責(zé)無權(quán)，則無法盡責(zé)；如果有權(quán)無責(zé)，便會(huì)濫用權(quán)力，甚至滋生腐敗。對(duì)行政責(zé)任的認(rèn)識(shí)可以從積極和消極兩個(gè)方面來理解：
　　一方面，在積極意義上，即從責(zé)任對(duì)權(quán)力的動(dòng)力方面來看，行政責(zé)任意味著行政主體在行政職權(quán)的范圍內(nèi)主動(dòng)承擔(dān)某種義務(wù)，行政權(quán)力是公眾賦予行政主體的公權(quán)力，它的責(zé)任在于保障私權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，因而政府的責(zé)任總是與公眾的主人翁地位緊密聯(lián)系的，它要求政府執(zhí)政為民，惠澤一方百姓。另一方面，在消極意義上，即從責(zé)任對(duì)權(quán)力的壓力方面來看，行政責(zé)任意味著行政主體不履行其職權(quán)范圍內(nèi)的法定義務(wù)造成行政失職，或肆意妄為濫用職權(quán)造成行政越權(quán)等必須要受到法律上的責(zé)任追究，它以權(quán)力運(yùn)行的失當(dāng)和違法為前提。
　?。ǘ┬姓?zé)任機(jī)制
　　責(zé)任是一種內(nèi)生性的機(jī)制，它的特點(diǎn)表現(xiàn)在：
　　1．連貫性。行政權(quán)力從產(chǎn)生到運(yùn)行一直依附在責(zé)任上。行政權(quán)力產(chǎn)生發(fā)展成為一種相對(duì)獨(dú)立的國(guó)家職權(quán)是出于國(guó)家職能分工的需要，它是在一種有限范圍內(nèi)發(fā)生作用的公共權(quán)力，所以從政府的起點(diǎn)、進(jìn)程到結(jié)果，責(zé)任始終伴隨著權(quán)力的全過程，具有連貫性。
　　2.對(duì)應(yīng)性。行政主體有多大的權(quán)力就應(yīng)承擔(dān)多大的責(zé)任，有權(quán)必有責(zé)。公權(quán)力來源于私權(quán)力，是私權(quán)力實(shí)現(xiàn)的手段與保障，必須對(duì)公共利益加以保障，這是它最基本的責(zé)任，所以權(quán)力是實(shí)現(xiàn)責(zé)任的手段和工具。責(zé)任的落實(shí)是運(yùn)用權(quán)力的目的，權(quán)力越大，對(duì)應(yīng)的責(zé)任也就越大。不承擔(dān)責(zé)任的政府會(huì)導(dǎo)致公共權(quán)力的濫用，不負(fù)責(zé)任的政府是不具有合法性的政府。
　　3.制約性。行政權(quán)在行使過程中，要受到責(zé)任的制約，責(zé)任為權(quán)力劃定了一個(gè)邊界，使得權(quán)力在一定的范圍內(nèi)行使，合法的權(quán)力界限保證了權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范和有限，行政權(quán)在整個(gè)的行使過程中，只要跨越界限，就會(huì)被行政責(zé)任制約，從而有效抵制行政權(quán)的非法擴(kuò)張。
　　4.保障性。責(zé)任是權(quán)力的動(dòng)力保障，使得行政權(quán)更加正當(dāng)合法，更加合理地運(yùn)行。通過對(duì)權(quán)力性狀、行使范圍的內(nèi)在規(guī)定，責(zé)任從機(jī)制上督促行政主體自律，關(guān)注權(quán)力運(yùn)行的代價(jià)，通過行政主體的自律達(dá)到使權(quán)力按照法定軌跡運(yùn)行的目的。責(zé)任能表達(dá)出合理行政權(quán)的內(nèi)容和要求，使行政合理有達(dá)到行政合法的可能性，責(zé)任的保障性能使權(quán)力更好地運(yùn)行。
　　法治從外在確保行政責(zé)任與行政職權(quán)的不可分離，而行政責(zé)任本身就是一種內(nèi)生性的規(guī)范，二者是統(tǒng)一的規(guī)范性，責(zé)任要體現(xiàn)出法治的精神和原則，要規(guī)范行政主體的權(quán)力運(yùn)行與法律的精神、原則和規(guī)定相符。法律精神涵蓋總體，指明了行政權(quán)力運(yùn)行大的方向；原則是對(duì)精神一以貫之，是對(duì)精神的把握；規(guī)定是對(duì)精神和原則的具體貫徹。責(zé)任體現(xiàn)法治的精神和原則，使得責(zé)任的內(nèi)生規(guī)范性發(fā)揮監(jiān)督權(quán)力的作用，能降低監(jiān)督權(quán)力的成本，培育監(jiān)督權(quán)力的氛圍。
　　二、我國(guó)目前責(zé)任機(jī)制的現(xiàn)狀
　　民主政府在本質(zhì)上的要求是責(zé)任政府，對(duì)任何民主社會(huì)來講，責(zé)任機(jī)制都是不可缺少的要素之一。但由于中國(guó)特殊的國(guó)情，即中國(guó)地方政府在整個(gè)國(guó)家權(quán)利體系中的特殊的地位，加之經(jīng)歷的特殊的歷史沿革，使目前的責(zé)任機(jī)制沒有達(dá)到完整有效的狀態(tài)，出現(xiàn)了一系列的問題。
　?。ㄒ唬┴?zé)任成為某些地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的口頭禪，裝飾品
　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下的地方政府完全是中央政府的代言人，它的任務(wù)就是機(jī)械地執(zhí)行自上而來的各種命令和指示，對(duì)中央政府和上級(jí)政府負(fù)責(zé)，成為地方政府責(zé)任的唯一內(nèi)容?！?〕同時(shí)，由于制度的不健全，配套機(jī)制的不完善，傳統(tǒng)思想對(duì)官員的消極影響，這唯一的責(zé)任內(nèi)容又發(fā)生了某種程度的扭曲和異化。為人民服務(wù)，對(duì)人民負(fù)責(zé)流于一種空洞的口號(hào)，成為地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的口頭禪、裝飾品，并沒有用來切實(shí)地指導(dǎo)日常工作和行為，成為一種純粹的宣傳意義上的價(jià)值觀念。
　?。ǘ┴?zé)任成為某些地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的空頭支票，掩飾品
　　許多直接和群眾利益相關(guān)的政府窗口部門，爭(zhēng)相為群眾做出承諾，主動(dòng)表態(tài)承擔(dān)責(zé)任。有些部門和單位盲目跟從而不顧自身工作實(shí)際情況，有的領(lǐng)導(dǎo)人單純?yōu)榱酥圃烀麣庑?yīng)而不考慮兌現(xiàn)與否，規(guī)章制度成為一紙空文，責(zé)任徹徹底底地成為空頭支票。這種承而不諾的做秀行為其實(shí)是沒有真心實(shí)意把受害者利益放在心上，當(dāng)承諾淪為空頭支票時(shí)，受損的是政府的公信力以及黨和政府的形象，要贏得人民群眾的信賴，政府必須清楚自己能做什么，不能做什么，決不能信口開河。
　?。ㄈ┴?zé)任演變成為某些地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的推托之詞，文過飾非
　　在公共事務(wù)管理中，分工是一種必然要求。有分工，相關(guān)部門之間必然存在“工作交叉區(qū)”，需要各個(gè)相關(guān)職能部門相互協(xié)調(diào)和相互配合，然而在現(xiàn)實(shí)生活中，“工作交叉區(qū)”內(nèi)若有利可圖，相關(guān)部門往往會(huì)一擁而上，紛紛搶奪，如果沒有什么好處，則避之不及。在責(zé)任追究時(shí)，各個(gè)部門往往相互推諉，責(zé)任成為各地方政府，各個(gè)職能部門的推托之詞，文過飾非，難以確定追究主體。
　?。ㄋ模┑胤秸畬?duì)社會(huì)發(fā)展的不負(fù)責(zé)任，短期行為
　　地方政府在引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展時(shí)往往更鐘情于一些投資少、收益快、看得見摸得著的“政績(jī)”項(xiàng)目，地方官員會(huì)為了眼前利益，而不愿意發(fā)展某些對(duì)地方社會(huì)與地方經(jīng)濟(jì)有長(zhǎng)遠(yuǎn)意義的基礎(chǔ)性項(xiàng)目，政府采取地方保護(hù)、以鄰為壑的短期性政策，有的一味地追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視其它社會(huì)問題，使得社會(huì)呈現(xiàn)出非均衡態(tài)勢(shì)發(fā)展，出現(xiàn)了一系列嚴(yán)峻問題。如環(huán)境污染，經(jīng)濟(jì)效率低下，地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)趨同，地區(qū)差距逐步拉大，貧富懸殊擴(kuò)大等。
　?。ㄎ澹┑胤秸畬?duì)自身形象的不負(fù)責(zé)任，濫用權(quán)力
　　由于受到傳統(tǒng)官本位思想的影響，官尊民賤的等級(jí)意識(shí)根深蒂固，有些地方官員行為方式和觀念還停留在封建社會(huì)時(shí)代，把為官的動(dòng)機(jī)與謀取財(cái)富緊密相連，最終導(dǎo)致貪污腐敗，腐敗不僅生于思想的腐化，還生于權(quán)力本身，而且與權(quán)力的約束程度有關(guān)，對(duì)權(quán)力的限制越少，產(chǎn)生腐敗的可能性越大。沒有約束的權(quán)力遇到無孔不入的利益的誘惑，腐敗就不可避免了。這種公私不分濫用職權(quán)，放松約束作風(fēng)腐化的官員行為不僅是對(duì)自身的不負(fù)責(zé)任，更是對(duì)政府形象與公信力的不負(fù)責(zé)任。
　　
　　總之，責(zé)任在政府工作中的異化和扭曲，產(chǎn)生了一系列消極的影響，損害了政府的公信力，普遍形成對(duì)社會(huì)發(fā)展的不負(fù)責(zé)，對(duì)自身形象不負(fù)責(zé)，對(duì)人民群眾的不負(fù)責(zé)。中國(guó)地方政府的責(zé)任亟需重新歸位。
　　三、完善責(zé)任機(jī)制的對(duì)策
　　（一）準(zhǔn)確界定責(zé)任內(nèi)涵
　　準(zhǔn)確界定責(zé)任內(nèi)涵是進(jìn)行責(zé)任追究的前提，也是完善責(zé)任機(jī)制首先要解決的問題。界定責(zé)任內(nèi)涵需要明確責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容、責(zé)任對(duì)象、責(zé)任后果等各個(gè)方面的內(nèi)容。廣義的行政責(zé)任是指行政違法的后果，是指行政法律關(guān)系由于違反行政法律規(guī)范而應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)的否定性的法律后果。狹義的行政責(zé)任則只限于行政主體及行政機(jī)關(guān)工作人員的責(zé)任或行政相對(duì)人的責(zé)任。〔4〕
　　責(zé)任主體包括兩部分：一是行政機(jī)關(guān)的責(zé)任，二是行政公務(wù)人員的責(zé)任。行政機(jī)關(guān)的公務(wù)人員在行使行政職權(quán)時(shí)，代表的是行政主體而不是個(gè)人，如果沒有嚴(yán)格遵循法定的要求，存在客觀上的違法形式或后果，就表明行為已經(jīng)違法。行政機(jī)關(guān)及其工作人員要承擔(dān)的責(zé)任內(nèi)容從廣義上包括政治責(zé)任，行政紀(jì)律責(zé)任，行政道德責(zé)任和行政法律責(zé)任。責(zé)任后果即行政責(zé)任的承擔(dān)方式，主要包括通報(bào)批評(píng)；賠禮道歉、承認(rèn)錯(cuò)誤；恢復(fù)名譽(yù)、消除影響；恢復(fù)原狀、返還權(quán)益；停止違法行為；撤銷違法的抽象行為；糾正不當(dāng)，撤銷違法文件；履行職務(wù)要求以及行政賠償?shù)蓉?zé)任形式。
　?。ǘ┟鞔_規(guī)定追究責(zé)任的具體方式
　　責(zé)任是否能得到有效的履行和實(shí)現(xiàn)，在很大程度上取決于責(zé)任的預(yù)防與追究機(jī)制的完善，因此必須建立一套自上而下、自下而上、由里而外、由外而里的全面完整又行之有效的責(zé)任追究體系。
　　自上而下的方式是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)的責(zé)任追究，上級(jí)在其職權(quán)范圍內(nèi)，可以通過責(zé)令辭職、免職等手段追究下級(jí)的責(zé)任。自下而上的方式是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部平級(jí)機(jī)關(guān)之間的責(zé)任監(jiān)督關(guān)系，通過內(nèi)在的監(jiān)督，自下向上地反映，由上級(jí)來進(jìn)行責(zé)任追究。由里而外的方式是加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部問責(zé)，各機(jī)關(guān)各部門對(duì)自身沒有認(rèn)真履行職責(zé)或違背民意的行為進(jìn)行責(zé)任的自我追究，這必須建立在內(nèi)在動(dòng)力的作用之下，即強(qiáng)烈的責(zé)任感和使命感。由外而里的方式是行政機(jī)關(guān)以外的主體發(fā)起的責(zé)任追究，包括人大、紀(jì)檢、司法、民眾、社會(huì)組織、新聞媒體等外部主體。
　　（三）責(zé)任的制度化建設(shè)
　　要發(fā)揮責(zé)任對(duì)權(quán)力的保障和約束作用，需要通過道德教育的方式使行政人員的責(zé)任得到內(nèi)化，“對(duì)行為主