?。壅萼l(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府建設(shè)在構(gòu)建和諧社會、推進新農(nóng)村建設(shè)、維護黨和政府的形象等方面發(fā)揮著重大作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國基層政權(quán)組織，其政府績效高低關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，關(guān)系到農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展。筆者通過分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當(dāng)前績效評估中存在的問題，從主體選擇與指標(biāo)分布兩個維度構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效評估體系，并提出進一步完善的相關(guān)制度建議。
　?。坳P(guān)鍵詞］服務(wù)型政府；主體選擇；績效指標(biāo)
　?。壑袌D分類號］D251 ［文獻標(biāo)識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１1）０4 — ０102 — ０2
　　
　　一、引言
　　隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的深入，尤其是取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村工作形勢和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政環(huán)境發(fā)生了重大變化，傳統(tǒng)的管理模式已不能適應(yīng)農(nóng)村社會發(fā)展的需要，構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已是勢在必行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國的基層政府，是基層民眾和上級黨委政府聯(lián)系的橋梁和紐帶，是國家方針政策的主要執(zhí)行者和廣大群眾社會需求回饋的直接接受者。積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的績效評估，強化基層政府的公共服務(wù)職能，建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，既是當(dāng)前深化行政體制改革的迫切任務(wù)，也是基層民眾的現(xiàn)實需求。績效評估的難點與重點即是評估主體的科學(xué)選擇與評估指標(biāo)的合理分布，在此基礎(chǔ)上完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效評估制度，從而促進基層服務(wù)型政府建設(shè)的推進。
　　二、服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效的內(nèi)涵闡釋
　　“政府績效管理可以定義為政府在積極履行公共責(zé)任的過程中，在講求內(nèi)部管理與外部效應(yīng)、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟因素與倫理政治因素、剛性規(guī)范與柔性機制相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，獲得公共產(chǎn)出最大化?！薄?〕服務(wù)型政府的績效涵蓋了從政府組織獲得資源到社會感知政府行政成果的全過程，不能僅僅以其中某一階段或某一類政府組織產(chǎn)出代替。從唯名定義的角度理解，績效就是政府組織活動的“績”與“效”之和，也是在特定情境下政府組織實現(xiàn)其組織目標(biāo)過程中的相對表現(xiàn)水平，這個相對水平量可以從多個維度進行描述（如圖1-1所示）?？冃У木S度包括競爭、時間、質(zhì)量、創(chuàng)新、效率、效果等等?！?〕這些績效維度多根源于組織性質(zhì)及特征，而融于組織的價值觀、戰(zhàn)略乃至發(fā)展目標(biāo)之中。
　　隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，大量信息不停的涌現(xiàn)，使得農(nóng)村公共需求日益增長、升級和多樣化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)由“控制”鄉(xiāng)村變?yōu)椤爸卫怼焙汀胺?wù)”鄉(xiāng)村，日漸成為一個為農(nóng)業(yè)服務(wù)、為農(nóng)村服務(wù)，為農(nóng)民服務(wù)的服務(wù)者。當(dāng)前，服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效應(yīng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變相聯(lián)系，更應(yīng)突出公共服務(wù)與社會管理的價值。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國的基層政權(quán)組織，其基本績效內(nèi)涵既包含著內(nèi)與外、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟與政治、組織價值觀等諸多維度，也包括成本、效率、效果、責(zé)任、創(chuàng)新、公平等要素?！?〕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的績效應(yīng)反映服務(wù)型政府建設(shè)的本質(zhì)要求，注重經(jīng)濟發(fā)展量與質(zhì)的結(jié)合，從管制向服務(wù)轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)以人為本的價值取向，積極引導(dǎo)公眾的監(jiān)督與參與，注重社會公平，對上級機關(guān)負責(zé)的同時，也能對基層民眾負責(zé)。服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在一定的時間范圍內(nèi)，積極履行相應(yīng)的職能，以較少的成本，及時有效地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的一種公共產(chǎn)出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的評估應(yīng)緊密結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政特點，主要評估內(nèi)容應(yīng)包括兩個方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政過程中與服務(wù)對象直接接觸所體現(xiàn)出來的服務(wù)態(tài)度、辦事效率、工作作風(fēng)等；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體行政效果，尤其是基層各項公共事業(yè)的發(fā)展情況。
　　 三、當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效評估存在的問題
　　當(dāng)前，我國很多地區(qū)都開展了一定程度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效評估，但在很多方面都存在一些共有的問題，如評估主體單一化、公共服務(wù)指標(biāo)弱化、缺乏有效監(jiān)督等。
　　 （一）評估主體單一化傾向明顯
　　評估主體是評估活動的行為主體，是保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效評估結(jié)果真實性、有效性的基本條件。當(dāng)前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的績效評估基本上都是自上而下的展開，把績效評估理所當(dāng)然地看成是政府內(nèi)部的事，評估的主體自然也是以上級主管機關(guān)為主或者政府自身內(nèi)部測評，通常都是上級縣、區(qū)政府主導(dǎo)，主觀性較強，很少采用第三方評估，缺少公眾及相對人的參與。這樣的評估起到的作用是很有限的，在相當(dāng)程度上全憑領(lǐng)導(dǎo)的主觀意見和個人情感，其評估的真實可靠性尚待提高。很多時候，縣區(qū)政府把鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效評估按政府職能分塊后交給各職能部門進行評估，然后把評估結(jié)果上報縣區(qū)政府。評估主體在績效評估時很難保持中立，帶有主觀色彩，很難實事求是，降低了績效評估的可靠性，削弱了績效評估的激勵作用。
　　（二）公共服務(wù)指標(biāo)的弱化
　　我國進入社會轉(zhuǎn)型期，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)起制度公平和經(jīng)濟發(fā)展的雙重職能。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效評估指標(biāo)在兩者間存在著前輕后重的不對稱狀況。一方面，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在設(shè)計績效評估指標(biāo)時，過分追求經(jīng)濟增長與財政收入的增加，將GDP增長率、招商引資、固定資產(chǎn)投資等作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效評估的KPI①，指標(biāo)設(shè)置過于偏重經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)容，追求GDP短期內(nèi)的大幅增長。其他政府績效維度，如發(fā)展的質(zhì)量、行政成本、公共服務(wù)效果等得不到充分體現(xiàn)，在指標(biāo)權(quán)重的確定上和公共服務(wù)指標(biāo)內(nèi)容的選擇上欠缺客觀性，影響考核結(jié)果的科學(xué)性、公正性和導(dǎo)向性。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在對自身職能體系的科學(xué)構(gòu)建上存在著許多模糊的不科學(xué)的認(rèn)識。原有的大量應(yīng)該由企業(yè)或社會中介組織承擔(dān)的職責(zé)尚未從政府中剝離出去，而新增加的社會管理、農(nóng)村建設(shè)、公共服務(wù)職能又大量涌入。所以，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在職能劃分和整合上難以把握明確的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致公共服務(wù)指標(biāo)設(shè)置的弱化，從根本上影響了社會的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，影響基層民眾對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的滿意度。
　?。ㄈ┛冃гu估監(jiān)督機制的缺乏
　　政府績效評估的引導(dǎo)作用要真正落到實處，建立健全監(jiān)督機制顯得非常重要，真正有效的監(jiān)督機制應(yīng)該貫穿于評估制度建立、評估執(zhí)行和評估結(jié)果運用等各個環(huán)節(jié)。有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核制度中引入了“一票否決制”，如在具體的評估指標(biāo)中設(shè)立了“計劃生育一票否決”、“社會治安一票否決”、“重大安全事故一票否決”等重要指標(biāo)，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的任何機關(guān)工作人員或領(lǐng)導(dǎo)犯有違紀(jì)、犯罪行為，單位集體在年終績效評估中將取消評優(yōu)的資格。但是，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效評估過程中監(jiān)督機制是缺失的，無論是紀(jì)檢監(jiān)察，還是公民監(jiān)督和輿論監(jiān)督等。紀(jì)檢監(jiān)察的監(jiān)督缺失，造成了績效評估結(jié)果無法有效落實，公民監(jiān)督和輿論監(jiān)督的不健全，在評估過程中只反映“長官意志”，不能充分反映廣大老百姓的需求。所以，也易造成評估結(jié)果導(dǎo)向失衡，既不利于績效評估制度的改進和完善，也不利于加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)職能轉(zhuǎn)型的進程。
　　四、完善服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效評估體系的路徑
　?。ㄒ唬┻x擇多元化的評估主體，合理分配權(quán)重
　　評估主體的選擇應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。通常情況下，評估主體的選擇一般視評估類型、評估目的以及被評估對象的具體情況而定。如果評估對象是政府“窗口”部門，評估的目的就是要檢驗其服務(wù)的質(zhì)量，就應(yīng)該主要由社會公眾等外部主體進行評估；如果評估對象是政府內(nèi)部的事務(wù)部門，評估的目的是為了強化自我約束，就主要由評估對象的主管部門等內(nèi)部主體進行評估。選擇評估主體還要考慮主體的獨立性、廣泛性和代表性。
　　“政府績效評估強調(diào)以人為本，以公民為中心，以滿意為尺度”〔4〕，在這一理念的引導(dǎo)下，國外政府績效評估在績效示標(biāo)設(shè)計上體現(xiàn)出外向特征，采取多樣化的滿意度調(diào)查，民間組織更加積極地對政府部門進行獨立評價和審視，其評價主體嚴(yán)格遵循“公民本位”理念進行選取。服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的績效評估主體，主要應(yīng)以外部評估為主，適當(dāng)結(jié)合內(nèi)部評估。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的上一級政府是縣政府，它是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的直接領(lǐng)導(dǎo)者與監(jiān)督者，作為內(nèi)部評估主體，縣政府的方針政策，管理理念直接影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的價值觀、管理方式的轉(zhuǎn)變。此外，鄉(xiāng)政府自身也是一個重要的內(nèi)部評估主體，由于存在過大的主觀性，因此，這兩者的權(quán)重分配不宜過大。外部評估也是績效評估的一個重要方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效的外部評估主體主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)對象，是在某鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域內(nèi)生活的人民群眾，包括普通村民以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的管理者，他們對政府工作的實際成果感受最為深切，也最具有發(fā)言權(quán)，應(yīng)抽出一部分有代表性的公眾進行評估。
　　
　?。ǘ娀冃гu估關(guān)鍵指標(biāo)的公共服務(wù)職能
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)的一些“窗口”單位，為改進工作作風(fēng)，提高工作效能，在遵守法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，向管理和服務(wù)對象作出服務(wù)質(zhì)量的承諾，并通過媒體向社會公開，并接受公眾的監(jiān)督。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的績效指標(biāo)要突出反映人民生活水平的變化或政府能力的提高，并以此引導(dǎo)政府工作向提高人民生活質(zhì)量，增強公共服務(wù)能力的方向發(fā)展。我們分別通過內(nèi)外兩個維度來構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府的關(guān)鍵績效指標(biāo)。
　　1．內(nèi)部評估主體關(guān)鍵績效指標(biāo)
　　與不同的評估主體相對應(yīng)，內(nèi)部評估的指標(biāo)與外部評估指標(biāo)要分別設(shè)置，體現(xiàn)出一定的差異性。我們認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效評估的內(nèi)部評估主體指標(biāo)，應(yīng)主要體現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展與經(jīng)濟效益、行政過程、潛力發(fā)展等主要方面。（如表1）
　　2．外部評估主體關(guān)鍵績效指標(biāo)
　　我們從服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本職能出發(fā)，結(jié)合不同外部評估主體的評估能力與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向其提供的具體服務(wù)內(nèi)容來進行確定。
　　首先，普通村民。普通村民通過自身切身的體會和感受來對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的效果進行評估，其主要評估內(nèi)容是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層各項公共事業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r。整個評估指標(biāo)體系主要包括：義務(wù)教育、科技服務(wù)、文化娛樂活動、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村建設(shè)與環(huán)境保護、公共安全、社會保障、服務(wù)項目農(nóng)民參與決策程度等。這是對公共服務(wù)效果的評價，此外，還可以對公共服務(wù)過程進行評價，主要指標(biāo)包括：服務(wù)態(tài)度、行政效率、黨風(fēng)廉政、執(zhí)法形象等（如表2）。
　　以上兩大指標(biāo)體系最終都是以問題的形式出現(xiàn)，尤其是關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)過程評估的抽象性指標(biāo)，更是需要轉(zhuǎn)換為操作性指標(biāo)，從側(cè)面了解社會公眾對政府行政過程的滿意度。義務(wù)教育這一項指標(biāo)，可以進一步通過周圍兒童輟學(xué)情況、對當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育師資情況的滿意度、收費情況等幾個操作性指標(biāo)（三級指標(biāo)）來進行設(shè)計。
　　 其次，企業(yè)。作為營利性組織，企業(yè)更關(guān)心的是本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展前景等相關(guān)的軟環(huán)境以及基礎(chǔ)設(shè)施情況。而企業(yè)負責(zé)人與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)班子、工作人員接觸比較多，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作作風(fēng)、行政效率等有著自身的體會與感受。其指標(biāo)體系如表3所示。
　　 企業(yè)評估鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效在指標(biāo)上也要進一步細化為操作性指標(biāo)直至具體問題。如“市場信息服務(wù)”這一指標(biāo)，可以通過提供市場信息的數(shù)量、提供市場信息的有效性、對企業(yè)發(fā)展的關(guān)心程度等操作指標(biāo)（三級指標(biāo)）來進行評估。
　　 再次，村民委員會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，村民委員會作為基層自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的許多工作是通過村民委員會來開展的。村民委員會既對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各方面工作狀況有著深入的了解，又對村民及其自身的需求有著清醒地認(rèn)識。可以說，村民委員會是一個對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有著充分了解、掌握大量評價信息的外部評估主體，在評估指標(biāo)上比前兩者更加豐富一些。在公共服務(wù)效果方面，并不只是調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向村委會提供的服務(wù)的效果狀況，更多的還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面向農(nóng)村所提供的各項服務(wù)的效果，是對農(nóng)村基層各項公共事業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r的調(diào)查。之所以將這些指標(biāo)列入村委會這一評估主體的指標(biāo)體系中，是因為其掌握大量的評估信息。其指標(biāo)體系如表4所示。
　　五、結(jié)論
　　溫家寶總理在十屆人大三次會議的《政府工作報告》中明確提出了“建設(shè)服務(wù)型政府”的要求，并就服務(wù)型政府的內(nèi)涵作了進一步的闡明：“服務(wù)型政府，是一個能夠公正、透明、高效地為公眾和全社會提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府建設(shè)在構(gòu)建和諧社會、推進新農(nóng)村建設(shè)、維護黨和政府的形象等方面發(fā)揮著重大作用，具有深遠意義。積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的績效評估，強化基層政府的公共服務(wù)職能業(yè)不是一朝一夕的工作，它是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。只有加強服務(wù)行政意識，樹立科學(xué)的政府管理理念，切實有效地轉(zhuǎn)變職能，不斷完善各項制度，以科學(xué)發(fā)展為導(dǎo)向，注重公民價值的回歸，才能真正地發(fā)揮績效評估體系的引導(dǎo)與激勵作用，切實有效地推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府的建設(shè)。
　　〔參考文獻〕
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