［摘要］基層央行開展績效審計(jì)，對促進(jìn)節(jié)約行政資源、提高管理效率、完善內(nèi)控機(jī)制、強(qiáng)化履職能力具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。然而，基層央行在開展績效審計(jì)工作時，由于理論研究不足、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的缺乏和思想認(rèn)識偏差，往往存在畏難情緒，對重要性認(rèn)識不足等錯誤傾向，亟需轉(zhuǎn)變。
　?。坳P(guān)鍵詞］基層央行；績效審計(jì)；觀念
　　［中圖分類號］F239.65 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１1）０4 — ０12２ — ０2
　　
　　績效審計(jì)是審計(jì)工作的發(fā)展方向，是現(xiàn)代審計(jì)的主流。2010年人民銀行內(nèi)審工作提出“要借鑒國際內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則，探索開展績效審計(jì)，繼續(xù)推進(jìn)內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型”的工作目標(biāo)?；鶎友胄虚_展績效審計(jì)，對促進(jìn)節(jié)約行政資源、提高管理效率、完善內(nèi)控機(jī)制、強(qiáng)化履職能力具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。然而，基層央行在開展績效審計(jì)工作時，由于理論研究不足、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的缺乏和思想認(rèn)識偏差，往往存在畏難情緒，對重要性認(rèn)識不足等錯誤傾向，亟需轉(zhuǎn)變。
　　一、基層央行開展績效審計(jì)的必要性
　　基層央行績效審計(jì)是指人民銀行各級內(nèi)審部門依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，采取一定的程序和方法，對人民銀行各分支機(jī)構(gòu)貫徹執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)，以及促進(jìn)內(nèi)部控制、加強(qiáng)資源管理等各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動、管理活動、財(cái)務(wù)活動的合理性、效率性、效果性和經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行綜合分析評價，找出影響管理績效的薄弱環(huán)節(jié)和原因，并提出內(nèi)審意見，促進(jìn)管理水平提高和央行職責(zé)有效履行。
　　(一)開展績效審計(jì)是規(guī)范履職的需要。近年來，人民銀行在金融改革、利率政策、房地產(chǎn)金融政策以及支付結(jié)算、反洗錢等方面的有關(guān)政策和業(yè)務(wù)，越來越引起社會公眾的高度關(guān)注，這對維護(hù)人民銀行的聲譽(yù)和形象、提高人民銀行的社會公信力提出了新的更高的要求。貨幣政策執(zhí)行效果的好壞主要看執(zhí)行貨幣政策的社會效益；金融服務(wù)不僅要看服務(wù)數(shù)量、服務(wù)質(zhì)量，更要注重服務(wù)效果；傳統(tǒng)合規(guī)性審計(jì)僅停留在是否合法、合規(guī)的層面上，無法全面反映其履職情況，這就要求人民銀行通過開展績效審計(jì)，不僅要對財(cái)務(wù)、資金的合規(guī)性、真實(shí)性進(jìn)行檢查，還要對貨幣信貸、金融服務(wù)等業(yè)務(wù)的績效情況進(jìn)行評價，以促進(jìn)基層央行規(guī)范高效履職。
　　（二）開展績效審計(jì)是防范風(fēng)險的需要。對人民銀行制定的各項(xiàng)內(nèi)控制度的可行性、科學(xué)性和有效性進(jìn)行績效審計(jì)，能夠有效地評價確定人民銀行內(nèi)控體系是否健全有效，內(nèi)控制度執(zhí)行和風(fēng)險防范是否到位，機(jī)構(gòu)設(shè)置是否科學(xué)，崗位職責(zé)是否明確，內(nèi)控目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。并能及時發(fā)現(xiàn)因內(nèi)控制度不完善而產(chǎn)生的種種弊端和薄弱環(huán)節(jié)，從而進(jìn)一步針對內(nèi)控制度存在的缺陷提出切實(shí)可行的改進(jìn)建議，幫助被審計(jì)單位加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)，完善內(nèi)部控制系統(tǒng)，盡可能減少因內(nèi)部管理失控、人員違規(guī)操作、違反職業(yè)道德等而產(chǎn)生的人民銀行內(nèi)部風(fēng)險。
　　(三)開展績效審計(jì)是審計(jì)轉(zhuǎn)型的需要。內(nèi)部審計(jì)作為內(nèi)部控制體系的重要組成部分，已經(jīng)滲透到內(nèi)部管理的各方面，其根本目的是提供組織自身的“免疫力”，保證其安全健康。因此，內(nèi)部審計(jì)在業(yè)務(wù)合規(guī)性基礎(chǔ)上，承擔(dān)起推動內(nèi)部控制建設(shè)、強(qiáng)化風(fēng)險管理的重要職責(zé)，傳統(tǒng)的合規(guī)性審計(jì)已無法滿足其要求，只有積極推進(jìn)內(nèi)部審計(jì)轉(zhuǎn)型，探索開展績效審計(jì)，加強(qiáng)對風(fēng)險、效益的重點(diǎn)關(guān)注，才能使內(nèi)審工作更加符合業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。
　　(四)開展績效審計(jì)是審計(jì)監(jiān)督的需要。對基層央行來說，其工作目標(biāo)是既定的，可以運(yùn)用的資源一般來說也是既定的，本單位資源配置的效率如何、履行職責(zé)的效果如何，是當(dāng)前人民銀行各級行黨委重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容，而績效審計(jì)正是在傳統(tǒng)合規(guī)性審計(jì)解決“對不對”的問題基礎(chǔ)上，解決了“好不好”的問題，即達(dá)到既定的目標(biāo)是否做到資源投入更少、既定的資源投入是否做到產(chǎn)出更高、資源投入是否達(dá)到了最好的效果。與此同時，近年來，隨著人民銀行內(nèi)部管理的不斷加強(qiáng)，內(nèi)控制度日趨完善，業(yè)務(wù)操作日趨規(guī)范，違規(guī)現(xiàn)象日趨減少，內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督職能客觀上要求向績效審計(jì)發(fā)展，以充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的高層次監(jiān)督作用。
　　二、制約基層央行績效審計(jì)工作的幾種觀念
　　當(dāng)前，關(guān)于基層央行績效審計(jì)需要改變，畏難情緒較大、重要性認(rèn)識不足、績效與合規(guī)性割裂及必須確定統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)等4種觀念。
　?。ㄒ唬﹥?nèi)審人員畏難情緒較大。一是內(nèi)審人員對績效審計(jì)結(jié)果利用非常關(guān)注，擔(dān)心審計(jì)結(jié)果的利用程度低和受重視不夠，使許多審計(jì)人員的積極性受挫，感受不到強(qiáng)烈的職業(yè)榮譽(yù)感和成就感。二是面臨績效審計(jì)的挑戰(zhàn)，許多審計(jì)人員不但缺乏成功的績效審計(jì)項(xiàng)目學(xué)習(xí)借鑒，而且缺乏績效審計(jì)的實(shí)務(wù)培訓(xùn)和操作指導(dǎo)，對開展績效審計(jì)工作信心不足。
　　(二)對績效審計(jì)的重要性認(rèn)識不足。一方面，目前部分內(nèi)審人員對人民銀行開展績效審計(jì)的認(rèn)識還存在局限性，認(rèn)為目前人民銀行業(yè)務(wù)管理活動的真實(shí)性、合規(guī)性問題尚未完全解決，績效審計(jì)缺乏基礎(chǔ)，沒有統(tǒng)一的審計(jì)模式，理論不完善，實(shí)踐條件不具備，對績效審計(jì)如何開展未能積極主動研究和推廣。另一方面，表現(xiàn)在部分領(lǐng)導(dǎo)干部尚未認(rèn)識到績效審計(jì)的重要性，認(rèn)為績效審計(jì)是針對生產(chǎn)領(lǐng)域而言，對非生產(chǎn)領(lǐng)域的人民銀行來說無需強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，在思想上不重視，對績效審計(jì)不理解、不支持，從而嚴(yán)重制約了績效審計(jì)在人民銀行系統(tǒng)的有效推進(jìn)。
　?。ㄈ⒖冃徲?jì)與合規(guī)性審計(jì)完全割裂。從國內(nèi)外績效審計(jì)實(shí)踐看，審計(jì)實(shí)施有效評價活動都不能離開合規(guī)性審計(jì)這個基礎(chǔ)。否則，不能稱之為審計(jì)，績效審計(jì)將成為“空中樓閣”。這里所講的基礎(chǔ)，不僅僅是資金收支、制度執(zhí)行等的真實(shí)、合法，還應(yīng)包括各種資源使用、配置的真實(shí)、合法，不僅僅包括已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的，還應(yīng)當(dāng)包括預(yù)期實(shí)現(xiàn)的。績效審計(jì)是合規(guī)性審計(jì)的擴(kuò)展和深入。審計(jì)產(chǎn)生的前提是受托管理，受托責(zé)任者對委托人或授權(quán)人交付經(jīng)營的資產(chǎn)，要承擔(dān)經(jīng)營安全、完整和有效的責(zé)任，這是績效審計(jì)所要關(guān)注的內(nèi)容，從而奠定了績效審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的理論基礎(chǔ)。合規(guī)性審計(jì)檢查資產(chǎn)管理的真實(shí)合法，績效審計(jì)則進(jìn)一步檢查資產(chǎn)管理的有效運(yùn)用。事實(shí)上，合規(guī)性審計(jì)一般或多或少都涉及到成本效益、投入產(chǎn)出等問題，那就已經(jīng)帶有績效的內(nèi)容了?？冃徲?jì)的內(nèi)容廣泛，不管審計(jì)目標(biāo)涉及績效的哪一部分內(nèi)容，審計(jì)類型都應(yīng)是績效審計(jì)。所以，最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織指出，“我們不能因?yàn)榭冃徲?jì)的“3E”特征，而否認(rèn)在合規(guī)性審計(jì)和績效審計(jì)之間開展合作的需要，績效審計(jì)完全可能包含傳統(tǒng)的合規(guī)性審計(jì)的內(nèi)容?！?br/>　?。ㄋ模┛冃徲?jì)必須確定統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)。很多人認(rèn)為績效審計(jì)在人民銀行舉步維艱重要原因，是由于目前人民銀行績效審計(jì)還處于探索起步階段，尚未制定績效審計(jì)評價標(biāo)準(zhǔn)，客觀公正、全面評價被審計(jì)對象利用資源的經(jīng)濟(jì)性、管理的效率性和工作的效果性存在一定困難。其實(shí)不然?？冃徲?jì)項(xiàng)目涉及專業(yè)領(lǐng)域眾多，相互間專業(yè)的差異極大，而且人們在不同時間、不同區(qū)域、不同環(huán)境下對資源配置的結(jié)果所寄予的期望值和滿意度也大不相同。所以，要制訂一套能夠普遍適用的績效審計(jì)評價標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)人員指望直接套用現(xiàn)成的績效評價標(biāo)準(zhǔn)，再來實(shí)施績效審計(jì)，既不現(xiàn)實(shí)，也無可能?？v觀世界績效審計(jì)的發(fā)展歷史，我們尚未發(fā)現(xiàn)有哪個國家是先制訂出績效審計(jì)評價標(biāo)準(zhǔn)，再實(shí)施績效審計(jì)項(xiàng)目的。目前在績效審計(jì)已經(jīng)相當(dāng)成熟的美國，也只是從20世紀(jì)90年代中期，才開始推行財(cái)政預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，從內(nèi)容看，只是單項(xiàng)的原則性、框架性的指導(dǎo)文件，而并非具體的評價標(biāo)準(zhǔn)。所以，最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織通過制訂績效審計(jì)指南，而不是制訂績效審計(jì)評價標(biāo)準(zhǔn)，來指導(dǎo)各成員國的績效審計(jì)實(shí)踐。
　　
　　三、推進(jìn)基層央行績效審計(jì)工作思考
　　(一)提高認(rèn)識，轉(zhuǎn)變觀念，明確績效審計(jì)的內(nèi)容和目標(biāo)。一方面，要廣泛宣傳績效審計(jì)，使干部職工轉(zhuǎn)變觀念，切實(shí)從思想上意識到開展績效審計(jì)的必要性和重要性，充分認(rèn)識到人民銀行作為使用公共資源、提供公共產(chǎn)品的部門，其服務(wù)和權(quán)利行使結(jié)果的好壞，直接影響到我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，理應(yīng)對其履職情況以及資源使用效果開展績效審計(jì)。另一方面，要明確績效審計(jì)的內(nèi)容和目標(biāo)。人民銀行績效審計(jì)核心內(nèi)容是履行職能過程中資源利用的經(jīng)濟(jì)性、行政管理的效率性和行政活動的效果性，開展中應(yīng)當(dāng)立足“履職全面性、合規(guī)性”，注重履職過程，強(qiáng)化履職效果。立足“履職全面性、合規(guī)性”，一是看審計(jì)對象該做的是否都做了，即是否按照上級行或本行黨委的工作部署及本部門、本崗位的職責(zé)要求全面履職；二是看履行職責(zé)是否合法、合規(guī)。履職全面性、合規(guī)性是績效審計(jì)的基礎(chǔ)，對于缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和具體規(guī)定的宏觀管理等方面的工作，可將審計(jì)依據(jù)拓寬為上級行的工作部署、講話要求、崗位職責(zé)、考核辦法等。注重“履職過程”，即履職過程中是否能夠結(jié)合實(shí)際創(chuàng)新工作、積極有為，其主要特點(diǎn)是體現(xiàn)履職規(guī)范、高效、創(chuàng)新，履職過程是取得良好效果的保障。強(qiáng)化“履職效果”，是指履職效果如何，即所履職取得的管理效果、政策效應(yīng)、社會效益及其他影響等是否達(dá)到了預(yù)期效果，這是衡量被審計(jì)對象工作biG9PhFRzXMea+MeIi9qXTurrnjVGN4vSP8PmGlSt8c=績效最重要的標(biāo)志。
　　(二)加快推進(jìn)和完善人民銀行績效審計(jì)的制度建設(shè)，規(guī)范績效審計(jì)行為。制定符合人民銀行內(nèi)部管理體制和業(yè)務(wù)特點(diǎn)的績效審計(jì)制度，是全面推進(jìn)績效審計(jì)的根本保證。人民銀行各級內(nèi)審部門要積極探討建立績效審計(jì)準(zhǔn)則和相關(guān)的配套制度，制定科學(xué)系統(tǒng)的績效審計(jì)操作規(guī)程，在制度和規(guī)程中對績效審計(jì)的概念、對象、目標(biāo)、范圍、程序以及對內(nèi)審人員的執(zhí)業(yè)規(guī)范和道德準(zhǔn)則等作出明確的規(guī)定，以規(guī)范指導(dǎo)績效審計(jì)工作的開展。
　　(三)深入探索績效審計(jì)的技術(shù)手段與方法。審計(jì)技術(shù)和方法是內(nèi)審人員達(dá)到審計(jì)目的的一種手段和工具。由于目前人民銀行內(nèi)部審計(jì)所采用的方法和技術(shù)比較單一，僅憑現(xiàn)有的審計(jì)技術(shù)和方法要全面評價被審計(jì)單位的管理績效還比較難。因此，績效審計(jì)要突破傳統(tǒng)審計(jì)所采用的技術(shù)和方法的限制，在審計(jì)技術(shù)和方法上要不斷創(chuàng)新，充分利用計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)，提高績效審計(jì)的效率和效果。
　　(四)不斷加強(qiáng)績效審計(jì)的理論研究，為績效審計(jì)實(shí)踐提供有力的理論指導(dǎo)。目前，人民銀行績效審計(jì)在實(shí)務(wù)操作中缺乏理論指導(dǎo)，有價值、相對成熟的理論研究成果和經(jīng)驗(yàn)相當(dāng)缺乏。人民銀行各級內(nèi)審部門要樹立績效審計(jì)觀念，借鑒國內(nèi)外績效審計(jì)的有益經(jīng)驗(yàn)和做法，在績效審計(jì)的目標(biāo)、原則、范圍、程序等方面不斷深化績效審計(jì)理論研究，為人民銀行開展績效審計(jì)提供理論指導(dǎo)。
　　〔責(zé)任編輯：張志臣〕