摘要：現(xiàn)有的研究結(jié)果一般認(rèn)為我國(guó)地方政府債務(wù)的產(chǎn)生是政治、經(jīng)濟(jì)體制，社會(huì)文化價(jià)值觀(guān)等多重因素共同作用的結(jié)果，是經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展中所隱含的諸多問(wèn)題和矛盾的集中反映。但這種研究的邏輯都是從分析地方政府收支矛盾的經(jīng)濟(jì)原因入手，基本不涉及助推這種矛盾的政府間信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。文章運(yùn)用委托代理理論的基本原理，從分析政治領(lǐng)域的委托代理關(guān)系八手，對(duì)地方政府債務(wù)產(chǎn)生的原因進(jìn)行解釋。
　　關(guān)鍵詞：委托人代理人被動(dòng)負(fù)債主動(dòng)負(fù)債放棄收益
　　中圖分類(lèi)號(hào)：F810.5　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1004-4914(2011)05-062-02
　　
　　一、委托代理關(guān)系下地方政府債務(wù)產(chǎn)生機(jī)理
　　
　　在我國(guó)現(xiàn)階段，地方政府轄區(qū)內(nèi)人民對(duì)地方政府的約束很有限，但中央政府對(duì)地方政府有著重要、甚至是剛性的約束。因此，在前文分析的政治領(lǐng)域存在的四種委托代理關(guān)系中，本文重點(diǎn)分析中央政府和地方政府之間的委托代理關(guān)系，分析的假設(shè)是：
　　地方政府職責(zé)由中央政府委托，權(quán)利由中央政府授予，官員由中央政府任命。在委托代理模型下。代理人從行動(dòng)集A中選擇特定行動(dòng)a，為此付出的成本是C(a)，得到的產(chǎn)出是P=w(a，h)，h是當(dāng)時(shí)存在的各種要素，這些要素存在不確定性，并且P是a的單調(diào)增函數(shù)。意思是在要素條件相同的情況下，代理人越努力工作，產(chǎn)出P越大。由于委托人對(duì)于代理人的行為信息并不完全掌握，只能根據(jù)產(chǎn)出P對(duì)代理人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰，獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰的方式包括提拔或降職、給予經(jīng)濟(jì)報(bào)酬等多種，可用函數(shù)表示為F=f(w(a，h)；h)。
　　在中央政府和地方政府委托代理關(guān)系中，中央政府作為委托人為了使其效用目標(biāo)最大化，這里的目標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)和諧等，必然要激勵(lì)代理人采取行動(dòng)實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。激勵(lì)的成本是要付出F=f(w(a，h)；h)，付出成本的具體形式包括給予地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、稅收分成、提拔官員等。地方政府通過(guò)行動(dòng)A得到的收益F，同時(shí)付出C(a)作為完成中央政府目標(biāo)而支付的各項(xiàng)支出。當(dāng)?shù)胤秸冻龅腃(a)>F=f(w(a，h)；h)時(shí)，地方政府債務(wù)就會(huì)產(chǎn)生。
　　
　　二、委托代理關(guān)系下地方政府成本函數(shù)C(a)>收益函數(shù)F=f(w(a，h)；h)的原因
　　
　　地方政府成本函數(shù)C(a)>收益函數(shù)F=f(w(a，h)，h)的原因分為兩類(lèi)：一類(lèi)是被動(dòng)或主動(dòng)負(fù)債增加過(guò)快，另一類(lèi)是收益增加過(guò)慢或讓利過(guò)多。
　　
　　(一)委托代理關(guān)系下地方政府被動(dòng)負(fù)債
　　1、分稅制體制不完善造成地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等。1994年，我國(guó)進(jìn)行了分稅制改革。通過(guò)這次改革，財(cái)權(quán)進(jìn)一步向中央政府集中，地方政府的可支配財(cái)力相對(duì)減少：地方稅種規(guī)模相對(duì)較小，稅源分散且不穩(wěn)定，征收難度大、增長(zhǎng)彈性小(饒友玲，2004)。與這種趨勢(shì)相反的是，政府事權(quán)進(jìn)一步向地方政府集中，地方政府不但要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的責(zé)任，還要負(fù)責(zé)教科文衛(wèi)、農(nóng)業(yè)等事物，支出責(zé)任不斷加大。當(dāng)收入不能滿(mǎn)足支出需要時(shí)，地方政府被迫負(fù)債以維持支出規(guī)模、應(yīng)對(duì)中央政府的考核。這種趨勢(shì)在近10年來(lái)表現(xiàn)的比較明顯。
　　表一中的數(shù)據(jù)清楚的表明：近10年來(lái)，地方政府財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政收入的比重呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，而地方政府財(cái)政支出占國(guó)家財(cái)政支出的比重卻呈現(xiàn)快速上升的趨勢(shì)。這是地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等在財(cái)政收支領(lǐng)域的直接證據(jù)。
　　2000—2010年國(guó)家財(cái)政收支結(jié)構(gòu)及地方財(cái)政占中央財(cái)政比例
　　
　　2、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中被動(dòng)負(fù)債的出現(xiàn)進(jìn)一步加劇了地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等。在財(cái)權(quán)和事權(quán)本來(lái)就不平衡的情況下，由于體制轉(zhuǎn)軌、政策變動(dòng)及歷史原因等，導(dǎo)致地方政府背上了各種被動(dòng)負(fù)債。比如。國(guó)有企業(yè)改革虧損、工人再就業(yè)、糧食虧損、養(yǎng)老金缺口等問(wèn)題，地方政府承擔(dān)了很大的支出責(zé)任。
　　3、行政成本過(guò)高導(dǎo)致地方政府被動(dòng)負(fù)債。政府行政成本是政府向社會(huì)提供一定的公共服務(wù)所需要的行政投人或耗費(fèi)的資源，是政府行使其職能必須付出的代價(jià)。從狹義的角度看，政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行需要消耗資源，比如建筑物、辦公設(shè)施、人員工資等，這一部分行政成本本身不會(huì)帶來(lái)直接的經(jīng)濟(jì)效益，卻是必需的。從廣義的角度看，政府行政成本還包括政府行政決策所付出的代價(jià)。我國(guó)的行政成本總體較高，主要體現(xiàn)在五個(gè)方面：一是公務(wù)成本商，公款旅行、公款吃喝、車(chē)輪腐敗等現(xiàn)象較嚴(yán)重；二是運(yùn)行成本高，走后門(mén)、拉關(guān)系、假公濟(jì)私現(xiàn)象比較普遍；三是基礎(chǔ)成本高，機(jī)構(gòu)眾多、人員臃腫；四是裝備成本高，追求辦公場(chǎng)所、辦公用品高檔化；五是無(wú)形成本高。決策失誤比較常見(jiàn)，效率低下影響干群關(guān)系，產(chǎn)生行政成本積累。在既定的收入下，當(dāng)?shù)胤秸男姓杀久媾R支出壓力時(shí)，地方政府被迫負(fù)債以維持國(guó)家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)。
　　
　　(二)委托代理關(guān)系下地方政府主動(dòng)負(fù)債
　　1、經(jīng)濟(jì)危機(jī)的出現(xiàn)迫使地方政府主動(dòng)負(fù)債。在我國(guó)特殊的國(guó)情下，下級(jí)政府干部升遷之路掌握在上級(jí)政府手里，而上級(jí)政府又不掌握下級(jí)政府的全部行為信息，在這種信息不對(duì)稱(chēng)的情況下，上級(jí)政府只能通過(guò)設(shè)定一定的目標(biāo)去考核下級(jí)政府干部，在我國(guó)這個(gè)目標(biāo)最主要的是GDP的增長(zhǎng)。因此，金融危機(jī)的出現(xiàn)本應(yīng)是地方政府共同面對(duì)的難題，但在我國(guó)由于特殊國(guó)情(人口壓力大，經(jīng)濟(jì)“保入”直接關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定和就業(yè)民生)，即使出現(xiàn)了危機(jī)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也要以較快速度增長(zhǎng)。而當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)，地方政府的生產(chǎn)可能性曲線(xiàn)由于資本減少而面臨向坐標(biāo)原點(diǎn)移動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。為了避免這種風(fēng)險(xiǎn)變成現(xiàn)實(shí)，地方政府在其他生產(chǎn)要素?zé)o法增加的情況下，只能通過(guò)舉債擴(kuò)充資本、增加投資，維持生產(chǎn)及其增長(zhǎng)趨勢(shì)。
　　2、扭曲的政績(jī)觀(guān)驅(qū)使地方政府主動(dòng)負(fù)債。地方政府與中央政府的目標(biāo)并不完全吻合。地方政府官員關(guān)心的是如何使自己得以升遷、撈取政治資本，而在把GDP的增長(zhǎng)作為考核官員核心指標(biāo)的情況下，地方政府官員以GDP發(fā)展論英雄，這種扭曲的政績(jī)觀(guān)使地方政府追求發(fā)展的愿望非常迫切，往往為了發(fā)展會(huì)主動(dòng)追求負(fù)債。比如，利用國(guó)外貸款，設(shè)立融資平臺(tái)等。
　　3、對(duì)財(cái)政機(jī)會(huì)主義缺乏有效約束助長(zhǎng)了地方政府主動(dòng)負(fù)債。世界銀行高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Hana Polack-ova Brixi(1998)把財(cái)政機(jī)會(huì)主義定義為“過(guò)度積累或有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的偏好”，認(rèn)為當(dāng)政府在短期內(nèi)面臨財(cái)政赤字和政治壓力的環(huán)境時(shí)，政策制定者往往更偏好一些預(yù)算外的政策。這些預(yù)算外政策在收付實(shí)現(xiàn)制的預(yù)算模式下并不需要即時(shí)的財(cái)政支付和預(yù)算內(nèi)列支。在實(shí)踐中，政府的預(yù)算外政策通常是采用國(guó)家擔(dān)保、直接貸款等或有負(fù)債的形式。由于我國(guó)預(yù)算管理與編制水平還有待提高，財(cái)政信息透明度還有待改進(jìn)，所以財(cái)政實(shí)踐中對(duì)財(cái)政機(jī)會(huì)主義缺乏有效約束，地方政府為追求自己的效用目標(biāo)而主動(dòng)負(fù)債的事情屢見(jiàn)不鮮。
　　4、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中地區(qū)間的不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)迫使地方政府主動(dòng)負(fù)債。我國(guó)仍處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，地方政府作為相對(duì)獨(dú)立的行政主體，既面臨發(fā)展及競(jìng)爭(zhēng)壓力，又擁有強(qiáng)烈的發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)、謀取區(qū)域利益的動(dòng)機(jī)。但是，由于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展政策、各地發(fā)展的稟賦并不相同，因此，各地的發(fā)展水平與速度必然出現(xiàn)差異。
　　
　　(三)委托代理關(guān)系下地方政府主動(dòng)放棄收益
　　1、地方政府與中央政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付的博弈能力不對(duì)等。轉(zhuǎn)移支付作為地方政府重要的補(bǔ)充財(cái)源，在影響地方政府的行為選擇中具有重要作用。然而，由于地方政府對(duì)其支出具有信息優(yōu)勢(shì)，總想獲得更多的轉(zhuǎn)移支付，中央政府作為委托人，總想以最少的轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)代理人完成特定目標(biāo)，因此，兩者就轉(zhuǎn)移支付存在博弈。但是，由于地方政府官員的“烏紗帽”掌握在中央(上級(jí))政府手中，因此，地方政府與中央政府就轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行博弈時(shí)能力不對(duì)等，這導(dǎo)致地方政府得不到期望的轉(zhuǎn)移支付，甚至主動(dòng)放棄轉(zhuǎn)移支付。
　　2、招商引資過(guò)程中的讓利。驅(qū)動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增躍的動(dòng)力目前還主要依靠投資，因此，地方政府對(duì)招商引資都非常重視，各地對(duì)優(yōu)質(zhì)資本不斷進(jìn)行爭(zhēng)奪，迫使處境較為不利的地方政府讓利，比如減免稅、提供廉價(jià)土地，發(fā)放直接補(bǔ)貼等。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
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