鐘春洋 楊黎源

（中共寧波市委黨校，浙江 寧波 315012）

改革開(kāi)放以來(lái)，寧波市地處沿海地區(qū)，經(jīng)濟(jì)先發(fā)優(yōu)勢(shì)十分明顯，2010年按常住人口計(jì)算人均GDP達(dá)到68162元，市區(qū)居民人均可支配收入30166元，農(nóng)村居民人均純收入14261元。從社會(huì)保障覆蓋面來(lái)說(shuō)，2010年底，企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)參保人數(shù)分別為383.5萬(wàn)、281.3萬(wàn)、186.2萬(wàn)、238.1萬(wàn)、201.5萬(wàn)，全市累計(jì)參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)109.5萬(wàn)，其中年滿60周歲按月領(lǐng)取養(yǎng)老金的75.3萬(wàn)人。全市城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)74.4萬(wàn)。城鎮(zhèn)職工和居民醫(yī)療保險(xiǎn)參保率雙雙超過(guò) 91％。①作為寧波產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)主力軍的外來(lái)農(nóng)民工就業(yè)人數(shù)達(dá)到350萬(wàn)人，為寧波經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)繁榮作出了巨大貢獻(xiàn)。為了保障農(nóng)民工的權(quán)利平等，寧波雖然不斷出臺(tái)改善外來(lái)農(nóng)民工的就業(yè)環(huán)境和社會(huì)保障的政策措施，②但是，由于農(nóng)民工的戶籍屬性和職業(yè)的流動(dòng)性、臨時(shí)性，社會(huì)保障的參加率仍然較低，到2010年底，寧波實(shí)際繳費(fèi)的外來(lái)農(nóng)民工僅有72萬(wàn)人，參保率僅為20.6％，③與寧波市民的參保率相比有很大差距。為摸清外來(lái)農(nóng)民工的社會(huì)保障情況，我們?cè)?009年底至2010年初，專門(mén)對(duì)寧波的慈溪、鄞州、江北、寧海、象山的8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）20多個(gè)社區(qū)（村）進(jìn)行了社會(huì)保障現(xiàn)狀調(diào)查，內(nèi)容涉及外來(lái)農(nóng)民工的勞動(dòng)就業(yè)、工資收入、日常生活、社會(huì)保障、社會(huì)關(guān)系等方面，共回收有效問(wèn)卷584份。我們對(duì)調(diào)查結(jié)果作了統(tǒng)計(jì)分析，以期對(duì)改善外來(lái)農(nóng)民工的社會(huì)保障有所幫助。

一、寧波外來(lái)農(nóng)民工的基本情況

所謂外來(lái)農(nóng)民工是指在寧波工作的外市農(nóng)村戶籍的流動(dòng)就業(yè)人口，不包括寧波戶籍的農(nóng)民工。

從來(lái)源地看，寧波外來(lái)農(nóng)民工主要來(lái)自經(jīng)濟(jì)相對(duì)不發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，其中安徽、四川、江西、貴州、河南、湖南的人員分別占到總?cè)藬?shù)的 19.86％、12.50％、11.47％、10.79％、9.42％、7.53％。

從性別看，男性占60.79％，女性占36.99％，情況不明的占2.22％。④

從年齡結(jié)構(gòu)看，20歲以下的占5.65％，21-30歲的占 42.47％，31-40歲的占 36.82％，41歲以上的占12.33％，情況不明的占2.73％。

從婚姻狀況看，已婚的占 64.21％，未婚的占32.19％，情況不明的占3.6％。

從文化水平看，小學(xué)及以下的占9.93％，初中學(xué)歷的占59.42％，高中學(xué)歷的占23.29％，大專學(xué)歷的占4.62％，大學(xué)本科及以上的 1.54％，情況不明的占1.2％。

從在甬工作時(shí)間看，半年及以下的占4.1％，1年的19.67％，2年的占20.90％，3-4年的28.69％，5年及以上的占26.23％，情況不明的占0.41％。

從月工資收入看，500元以下的占1.2％，501-700元的占5.65％，701-1000元的占19.69％，1001-1500元的占38.36％，1501元以上的占34.08％，情況不明的占1.03％。

另外，在寧波外來(lái)農(nóng)民工中具有初級(jí)技能的有77.5萬(wàn)人，占22.18％，具有中高級(jí)技能的有29.5萬(wàn)人，占8.46％，其余的皆為無(wú)基本技能者。外來(lái)農(nóng)民工中從事第二產(chǎn)業(yè)有199.3萬(wàn)人，占57.08％，第三產(chǎn)業(yè)的為114.9萬(wàn)人，占32.9％，第一產(chǎn)業(yè)的為27.5萬(wàn)人，占7.89％。

年齡較輕、接受教育的年限較少，無(wú)專門(mén)的勞動(dòng)技能，因而工資收入較低是寧波外來(lái)農(nóng)民工的總體特征。

二、寧波外來(lái)農(nóng)民工的社會(huì)保障現(xiàn)狀

社會(huì)保障是現(xiàn)代社會(huì)最重要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度之一，直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公平與社會(huì)進(jìn)步，是人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。社會(huì)保障是每個(gè)公民應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利，它體現(xiàn)了公民與國(guó)家之間的相互關(guān)系。社會(huì)保障作為一種社會(huì)的“安全網(wǎng)”和“穩(wěn)定器”，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。但由于戶籍制度和地域管理的原則，作為城市外來(lái)人口的農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)利往往得不到很好保護(hù)。

（一）外來(lái)農(nóng)民工社會(huì)保障參加情況

社會(huì)保障權(quán)作為一項(xiàng)公民的基本權(quán)利，農(nóng)民工應(yīng)該都可以參加，但由于制度設(shè)置和戶籍限制及工作的臨時(shí)性，外來(lái)農(nóng)民工在參加社會(huì)保險(xiǎn)的情況不容樂(lè)觀。外來(lái)農(nóng)民工為寧波的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)繁榮作出了巨大貢獻(xiàn)，他們已是當(dāng)?shù)厣鐣?huì)人群的重要組成部分。為了保障外來(lái)農(nóng)民工的基本權(quán)益，2007年11月，寧波市政府頒布了《寧波市外來(lái)務(wù)工人員社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》，規(guī)定從2008年1月1日起，寧波市外來(lái)務(wù)工人員不用繳費(fèi)就可以享受工傷、大病醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)和生育5大保險(xiǎn)，把全市的外來(lái)人群全部納入社會(huì)保障體系。雖然外來(lái)農(nóng)民工的市民待遇與當(dāng)?shù)鼐用襁€有一定差距，但這畢竟是一種社會(huì)制度創(chuàng)新，有利于社會(huì)公平和正義。外來(lái)農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的比例如下：(見(jiàn)表1）

由于我們的調(diào)查主要是在企業(yè)進(jìn)行，社保的參保率相對(duì)較高，因?yàn)槿械慕y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)還包括個(gè)體工商戶和自雇傭者等。但即使是在企業(yè)工作的農(nóng)民工還有一半多的外來(lái)農(nóng)民工沒(méi)有參加社會(huì)保障，其主要原因有：

表1 外來(lái)農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)情況

第一，社會(huì)制度設(shè)置障礙。雖然國(guó)家逐漸放寬對(duì)人口流動(dòng)的限制，農(nóng)民可以自由進(jìn)城打工，戶籍政策也進(jìn)行了改革，但農(nóng)民在城市生根落戶依然非常困難。農(nóng)民工來(lái)到城市，他們除了能夠得到一些微薄的工資收入之外，一無(wú)所有。城市的生產(chǎn)系統(tǒng)接納了他們，因?yàn)樗麄兲峁┝肆畠r(jià)的勞動(dòng)力，而城市的生活系統(tǒng)卻排斥了他們，因?yàn)闆](méi)有城市戶籍，不能享有當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障待遇。雖然寧波市出臺(tái)了農(nóng)民工不用繳費(fèi)即可享受“五險(xiǎn)合一”的“社保套餐”，由于一部分農(nóng)民工對(duì)此并不完全了解、工作的臨時(shí)性、經(jīng)濟(jì)狀況不允許、轉(zhuǎn)移接續(xù)困難、企業(yè)逃避繳費(fèi)等原因，使農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)參保率長(zhǎng)期得不到較大提高。所以，農(nóng)民工無(wú)法在城市長(zhǎng)期、穩(wěn)定生活，他們像一群流動(dòng)在城市的候鳥(niǎo)，被迫往返遷徙于城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間。

第二，部分外來(lái)農(nóng)民工沒(méi)有參加或不愿意參加社會(huì)保險(xiǎn)。主要是一些地方政府忽視農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益，導(dǎo)致農(nóng)民工對(duì)社會(huì)保障持不信任態(tài)度。有些農(nóng)民工認(rèn)為他們的社會(huì)保障水平不會(huì)較大提高，或者短期內(nèi)不會(huì)得到改善。經(jīng)濟(jì)收入不高也限制了農(nóng)民工參加社會(huì)保障。調(diào)查表明“沒(méi)有經(jīng)濟(jì)能力”的占18.65％，說(shuō)明相當(dāng)一部分職工對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)缺乏支付能力。大多數(shù)農(nóng)民工月平均收入1400元左右，寄錢(qián)回家是首要的選擇，再加上對(duì)自身的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)淡薄，自然難以對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)感興趣了。

第三，農(nóng)民工絕大多數(shù)都是身強(qiáng)力壯的年輕人，具有工作流動(dòng)性大和對(duì)未來(lái)預(yù)期不確定特點(diǎn)，因?yàn)樯绫ＹM(fèi)的繳納時(shí)間與社會(huì)保險(xiǎn)金的支付時(shí)間相隔幾十年，所以導(dǎo)致農(nóng)民工參保積極性往往不高。我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不同年齡和從事不同工作的農(nóng)民工，對(duì)參加社會(huì)保障的要求和態(tài)度各不相同。從事建筑、采掘等高工傷、高事故行業(yè)的農(nóng)民工比較關(guān)切醫(yī)療保險(xiǎn)，年輕的農(nóng)民工較重視失業(yè)保險(xiǎn)，年齡偏大的農(nóng)民工才會(huì)考慮養(yǎng)老保障。農(nóng)民工對(duì)社會(huì)保障存在不同需求，加大工作的操作難度。

第四，農(nóng)民工對(duì)社會(huì)保障的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)。一些農(nóng)民工雖然與企業(yè)簽訂勞動(dòng)合同，但由于工作的臨時(shí)性以及勞動(dòng)力的供求關(guān)系，對(duì)單位有沒(méi)有給予社會(huì)保險(xiǎn)的情況并不十分關(guān)心。有勞動(dòng)合同而沒(méi)有社會(huì)保險(xiǎn)的為20.03％，沒(méi)有簽訂勞動(dòng)合同的占比為21.75％?？梢?jiàn)，用人單位在員工社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的保障方面還存在很多問(wèn)題。我們對(duì)外來(lái)農(nóng)民工沒(méi)有參加社會(huì)保險(xiǎn)的原因調(diào)查也清楚地說(shuō)明了這一點(diǎn)。（見(jiàn)表2）。

表2 外來(lái)農(nóng)民工沒(méi)有參加社會(huì)保險(xiǎn)的原因

對(duì)社會(huì)保障政策不了解，“社會(huì)保險(xiǎn)不劃算，還不如儲(chǔ)蓄”等觀念反映了被調(diào)查者對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)缺乏理性認(rèn)識(shí)。同時(shí)也與我們對(duì)社會(huì)保障的宣傳不到位以及實(shí)踐中存在的一些問(wèn)題有關(guān)。當(dāng)企業(yè)沒(méi)有為員工投保，25.68％的被調(diào)查對(duì)象選擇向當(dāng)?shù)貏趧?dòng)和社會(huì)保障部門(mén)反映，同樣也有27.57％選擇與企業(yè)協(xié)商，15.75％的人在向勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)反映的同時(shí)與企業(yè)協(xié)商，16.61％認(rèn)為無(wú)所謂，有6.16％的人選擇辭職，8.23％不知道怎么做才好。

第五，在社會(huì)保障關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)方面，目前還不能在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、各個(gè)制度之間做到有效對(duì)接。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)等主要社會(huì)保險(xiǎn)制度被分割在2000多個(gè)統(tǒng)籌單位，多為縣市級(jí)統(tǒng)籌內(nèi)運(yùn)行，各統(tǒng)籌單位之間政策不統(tǒng)一，難以互聯(lián)互通，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系無(wú)法轉(zhuǎn)移接續(xù)，許多農(nóng)民工不知道今后這筆錢(qián)會(huì)轉(zhuǎn)到哪里。雖然國(guó)家規(guī)定任何地方都要無(wú)條件接納個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)，但某些地方還是設(shè)置了障礙。目前各省都有個(gè)別城市設(shè)“卡”，不接受從別的城市轉(zhuǎn)進(jìn)來(lái)的無(wú)常住戶口人員的社會(huì)保險(xiǎn)手續(xù)。原因很簡(jiǎn)單：外來(lái)人員在當(dāng)?shù)赝诵莸脑蕉?，?dāng)?shù)刎?cái)政需要支出的養(yǎng)老金也越多。農(nóng)民工參保再退保，成了地方變相增收行為。農(nóng)民工作為一個(gè)流動(dòng)性很強(qiáng)的就業(yè)群體，過(guò)去，由于社保關(guān)系難以隨人流動(dòng)，每當(dāng)離開(kāi)工作地點(diǎn)時(shí)，絕大多數(shù)人選擇了退保。而現(xiàn)行的政策是只退個(gè)人繳費(fèi)部分和部分企業(yè)繳費(fèi)，有一部分繳費(fèi)沉淀在當(dāng)?shù)氐纳绫；鹬?，也就是說(shuō)，人走了，卻帶不走企業(yè)為個(gè)人繳納的全部社保費(fèi)。正因?yàn)榇?，參保繳費(fèi)成了變相存錢(qián)，于是也就造成了很多地方年底出現(xiàn)“愛(ài)現(xiàn)金不愛(ài)社?！钡霓r(nóng)民工退?，F(xiàn)象。

（二）外來(lái)農(nóng)民工對(duì)各類社會(huì)保險(xiǎn)的關(guān)注度

由于制度、企業(yè)及外來(lái)農(nóng)民工的原因，有相當(dāng)多的人沒(méi)有參加社會(huì)保險(xiǎn)，或者只參加了部分項(xiàng)目的保險(xiǎn)。在社會(huì)保險(xiǎn)的諸多保險(xiǎn)種中，被調(diào)查對(duì)象關(guān)心“醫(yī)療保險(xiǎn)”的占55.31％，為第一，接下去分別是“養(yǎng)老保險(xiǎn)”的占48.46％，“工傷保險(xiǎn)”的占48.29％，“失業(yè)保險(xiǎn)”的占38.36％，關(guān)注“生育保險(xiǎn)”的最低，占比13.93％。這一排序說(shuō)明身體健康對(duì)保證農(nóng)民工的日常工作和生活最重要和迫切，農(nóng)民工最重要的資本是體力資本，沒(méi)有強(qiáng)壯的身體農(nóng)民工是無(wú)法繼續(xù)在城市生活的。（見(jiàn)表4）

表4 外來(lái)農(nóng)民工對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的關(guān)注度

（三）現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)比例的合理性

現(xiàn)行的社保繳費(fèi)是根據(jù)工資收入確定繳費(fèi)比例的，根據(jù)所繳費(fèi)用的多少確定其待遇享受。因而，確定合理的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)鼓勵(lì)農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)，保障基本生活具有重要意義。我們的調(diào)查表明，有60.2％的人認(rèn)為個(gè)人社保繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基本合理，有16.3％的人認(rèn)為部分不合理，有13.5％認(rèn)為繳費(fèi)過(guò)高，這說(shuō)明現(xiàn)行社會(huì)保障繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)外來(lái)農(nóng)民工基本可接受，同時(shí)也需要對(duì)低收入的外來(lái)農(nóng)民工進(jìn)行適當(dāng)照顧。對(duì)現(xiàn)行企業(yè)社保養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有56.50％的外來(lái)農(nóng)民工認(rèn)為比較適當(dāng)，也有29.97％的人認(rèn)為過(guò)低，不能滿足員工的社保需要，也有13.53％的人認(rèn)為現(xiàn)行企業(yè)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有點(diǎn)高，導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重。對(duì)外來(lái)農(nóng)民工的醫(yī)療保險(xiǎn)的調(diào)查結(jié)果反映的數(shù)據(jù)也基本差不多，認(rèn)為現(xiàn)行醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)能滿足和基本滿足需要占60.79％，還可以適當(dāng)提高的占18.00％，不能滿足需要的占21.21％。同時(shí)，對(duì)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)能否滿足今后基本需要調(diào)查中，農(nóng)民工認(rèn)為不能滿足需要的人數(shù)要多近一倍，說(shuō)明隨著通貨膨脹，有相當(dāng)部分人對(duì)今后的生活有所擔(dān)憂。

（四）社會(huì)保障關(guān)系的轉(zhuǎn)移和接續(xù)

農(nóng)民工勞動(dòng)就業(yè)的臨時(shí)性和流動(dòng)性特征，使他們對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)接和地區(qū)間的轉(zhuǎn)移十分關(guān)注，大多數(shù)外來(lái)農(nóng)民工表示了接續(xù)社會(huì)保險(xiǎn)的意愿，說(shuō)明出臺(tái)全國(guó)可轉(zhuǎn)移接續(xù)的社保制度規(guī)定對(duì)提高農(nóng)民工的社會(huì)保障參保積極性具有重要作用。（見(jiàn)表5）

尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，絕大多數(shù)外來(lái)農(nóng)民工認(rèn)為實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的轉(zhuǎn)移問(wèn)題非常重要。（見(jiàn)表6）

表5 外來(lái)農(nóng)民工接續(xù)社會(huì)保險(xiǎn)意愿

表6 外來(lái)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的轉(zhuǎn)移的重要性

地區(qū)間社會(huì)保險(xiǎn)不能轉(zhuǎn)移的原因是多方面的，其中企業(yè)不愿為農(nóng)民工辦接續(xù)手續(xù)和在辦理過(guò)程中手續(xù)比較麻煩是重要原因。關(guān)于影響外來(lái)農(nóng)民工接續(xù)原社會(huì)保險(xiǎn)的因素(多項(xiàng)選擇題)排第一位的原因是社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的接續(xù)和轉(zhuǎn)移很麻煩，第二位原因是經(jīng)濟(jì)能力有限所以不去轉(zhuǎn)接，第三位原因是一些地方和企業(yè)不愿意為農(nóng)民工接續(xù)，也有少部分的人由于對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)政策不放心而放棄接續(xù)。

這些情況表明：外來(lái)農(nóng)民工對(duì)建立全國(guó)統(tǒng)一的地區(qū)間能轉(zhuǎn)移的社會(huì)保障體系十分渴望。因此，為了保護(hù)農(nóng)民工的基本權(quán)益，我們需要加快城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障制度構(gòu)建步伐。

（五）外來(lái)農(nóng)民工最需要得到的社會(huì)保障項(xiàng)目

由于現(xiàn)行的社會(huì)保障制度的分類設(shè)置，農(nóng)民工能否進(jìn)入合適的社保體系取決于地方政府的偏好，一些地方政府出于穩(wěn)定勞動(dòng)力資源等原因，可能會(huì)設(shè)置適當(dāng)?shù)恼撸试S農(nóng)民工進(jìn)入當(dāng)?shù)氐纳绫ｓw系；也有部分政府利用農(nóng)民工參保能增加當(dāng)?shù)氐纳绫；?由于現(xiàn)行社保轉(zhuǎn)移規(guī)定缺陷，農(nóng)民工轉(zhuǎn)移或退保時(shí)不能全額支付)，對(duì)外來(lái)農(nóng)民工參保是歡迎的。無(wú)論出自何種原因，2007年以來(lái)，寧波市政府出臺(tái)多項(xiàng)措施，對(duì)一些長(zhǎng)期在寧波工作，并有一定特長(zhǎng)的外來(lái)農(nóng)民工實(shí)行居住證制度，逐步將他們納入當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)保障體系，享受本地居民的同等待遇。這對(duì)外來(lái)農(nóng)民工的權(quán)利平等和社會(huì)公平具有重要意義。為了使農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目更有針對(duì)性，我們對(duì)農(nóng)民工最需要得到的項(xiàng)目進(jìn)行了調(diào)查。（見(jiàn)表7）

表7 外來(lái)農(nóng)民工最需要得到的社會(huì)保障項(xiàng)目

從表7的情況看，能夠得到“勞動(dòng)就業(yè)保障”是農(nóng)民工的第一位選擇，這對(duì)外來(lái)農(nóng)民繼續(xù)城市生活具有特別重要的意義。勞動(dòng)就業(yè)保障、包括勞動(dòng)崗位獲得、勞動(dòng)環(huán)境、勞動(dòng)強(qiáng)度改善、工資收入提高、勞動(dòng)技能培訓(xùn)等內(nèi)容。我們?cè)趯?shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有些地方和企業(yè)對(duì)此做得并不太好。一是對(duì)外來(lái)農(nóng)民工的就業(yè)信息獲得渠道比較狹窄，主要靠老鄉(xiāng)朋友介紹，大多還是盲目的、自流的、碰運(yùn)氣的，缺少正規(guī)的就業(yè)網(wǎng)絡(luò)指導(dǎo)，外來(lái)農(nóng)民工的找工作難，找合適工作更難的情況還沒(méi)有根本改觀。二是有些企業(yè)為了獲取額外利潤(rùn)，對(duì)應(yīng)該交給的社會(huì)保障“三金”故意少交，不交、瞞報(bào)，侵害了外來(lái)農(nóng)民工的合法利益。

三、農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)缺失的原因分析

進(jìn)城農(nóng)民工雖然在城市從事非農(nóng)職業(yè)，但由于其農(nóng)民的戶籍身份特征沒(méi)有改變，而以戶籍制度為依托的城市社會(huì)保障體系，長(zhǎng)期將農(nóng)民工排斥在外，使農(nóng)民工得不到應(yīng)有的城市社會(huì)保障待遇。雖然一些地方進(jìn)行了改革，但就改革的力度和深度來(lái)說(shuō)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

(一)農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)缺失的主要表現(xiàn)

第一，農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)參保率低，發(fā)生事故后得不到完全保障。第二，進(jìn)城農(nóng)民工遠(yuǎn)離戶籍所在地，基本脫離了原有的農(nóng)村醫(yī)療保障體系，而在城市卻不能納入當(dāng)?shù)蒯t(yī)療保障體系，成為流離在醫(yī)療社會(huì)保障體系之外的特殊人群，無(wú)法享受或持續(xù)享受工傷、基本醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)。第三，農(nóng)民工的失業(yè)保障有名無(wú)實(shí)，農(nóng)民工失業(yè)后地方政府基本不管，只能回農(nóng)村或者在城市待業(yè)，或靠親朋好友的接濟(jì)生活。第四，農(nóng)民工的養(yǎng)老保障制度缺陷明顯。中國(guó)農(nóng)民的養(yǎng)老保障主要依靠土地，同樣是農(nóng)民身份的城市農(nóng)民工由于制度設(shè)置無(wú)法享受城市的養(yǎng)老保險(xiǎn)，農(nóng)民工即使參加城鎮(zhèn)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，大多是有始無(wú)終，每年都有大量農(nóng)民工辦理退保手續(xù)。

同時(shí)，社會(huì)保障制度的“碎片化”，加大了各類社會(huì)保障制度之間進(jìn)行有效銜接的難度?！皩幉Ｊ健鞭r(nóng)民工社保套餐制度雖然對(duì)提高農(nóng)民工的社保參保率，享受一定的社會(huì)保障待遇作了有益探索，但突出的問(wèn)題是按對(duì)象設(shè)立制度，進(jìn)一步加劇了社會(huì)保障制度體系條塊分割，而且多套制度分別運(yùn)行，各項(xiàng)制度之間難以有效對(duì)接，阻礙了勞動(dòng)力自由流動(dòng)的發(fā)展趨勢(shì)。而在實(shí)際的執(zhí)行中，農(nóng)民工并不是完全不要繳費(fèi)，一些企業(yè)暗中規(guī)定，農(nóng)民工如果要參加社保套餐，需要個(gè)人出資一半，否則不予參保。而且制度的“碎片化”現(xiàn)象并沒(méi)有消除，以社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，按保障對(duì)象分，目前養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)象有：機(jī)關(guān)公務(wù)員和事業(yè)單位職工保險(xiǎn)，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，以及城鎮(zhèn)低保和農(nóng)村“五?！保@些分割的社會(huì)保險(xiǎn)制度體系相互轉(zhuǎn)換和銜接比較困難，又專為外來(lái)農(nóng)民工單獨(dú)設(shè)立社保套餐制度，將農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)制度獨(dú)立于以上制度，顯然加大了社保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體化的難度。

（二）發(fā)展與保障關(guān)系的兩難選擇使社保制度改革進(jìn)程緩慢

擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，政府面臨兩難選擇。如果政府較少干預(yù)，聽(tīng)任企業(yè)隨意招用小時(shí)工、臨時(shí)工、勞務(wù)工，且不繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，勢(shì)必會(huì)損害這部分人的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。一些企業(yè)逃避了理應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)義務(wù)，也會(huì)造成企業(yè)間不平等的競(jìng)爭(zhēng)。如果政府干預(yù)過(guò)多，嚴(yán)格執(zhí)行所有在職勞動(dòng)者都必須繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，雖然有利于維護(hù)勞工利益和社會(huì)穩(wěn)定，卻可能使低層次勞動(dòng)力無(wú)法順利就業(yè)。如果一定要求這些勞動(dòng)密集型的低層次企業(yè)為所有職工同樣繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，部分企業(yè)則難以生存，進(jìn)而影響就業(yè)面。目前寧波市五種主要保險(xiǎn)，企業(yè)負(fù)擔(dān)部分的繳費(fèi)比率已經(jīng)達(dá)到工資總額的34.5％，即占人工成本的三分之一，對(duì)于尚依賴廉價(jià)勞動(dòng)力作為競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的勞動(dòng)密集型企業(yè)而言確實(shí)壓力相當(dāng)大，客觀上存在著為追求利潤(rùn)而逃避社保的問(wèn)題。如果勞動(dòng)密集型企業(yè)的生產(chǎn)成本很高，產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力會(huì)降低，企業(yè)就很難生存，資本就會(huì)迅速向勞動(dòng)力價(jià)格低的地區(qū)轉(zhuǎn)移（全國(guó)各地的工資水平差距較大，而且社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率也不相同），使當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)機(jī)會(huì)減少，就業(yè)壓力增大。最后從政府角度看，由于“高進(jìn)高出”的設(shè)計(jì)，基金缺乏增值手段，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看存在巨大缺口。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，據(jù)有關(guān)部門(mén)測(cè)算，政府將負(fù)擔(dān)一個(gè)參保人員一生總養(yǎng)老費(fèi)用的70％。

（三）外來(lái)農(nóng)民工的主觀認(rèn)識(shí)誤區(qū)和工資收入較低影響了參保率

2002年，寧波市率先建立“工資擔(dān)保金制度”，出臺(tái)《寧波市三類企業(yè)人工工資支付保障辦法》。2007年，頒布《關(guān)于進(jìn)一步完善外來(lái)農(nóng)民工工資支付保障制度的通知》。2008年，要求外來(lái)農(nóng)民工正常勞動(dòng)報(bào)酬不得低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)，用人單位不得以實(shí)行計(jì)件工資或提高勞動(dòng)定額來(lái)變相壓低外來(lái)農(nóng)民工工資水平。并對(duì)廣大外來(lái)務(wù)工者開(kāi)通“追薪綠色通道”，對(duì)職能部門(mén)實(shí)行工資清欠工作目標(biāo)考核制度，對(duì)企業(yè)構(gòu)建工資支付監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。

2009年寧波市區(qū)居民人均月消費(fèi)性支出 1517元，農(nóng)村居民月人均生活消費(fèi)支出816元。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)綜合計(jì)算，2009年外來(lái)農(nóng)民工的月平均收入為1388元，大多數(shù)工作辛苦一年只能約節(jié)余2000－5000元，大部分工資收入都用于消費(fèi)，其中，平均居住費(fèi)用255元，占總支出的22.57％，平均食品支出600元。占總支出的53.1％，遠(yuǎn)高于寧波農(nóng)村居民的恩格爾系數(shù)40.09％。除此之外，穿著、通訊、孩子培養(yǎng)和看病是主要支出項(xiàng)目。所以2009年調(diào)查統(tǒng)計(jì)中有30.74％的人認(rèn)為收入不夠化費(fèi)，有的需要經(jīng)常借錢(qián)。可見(jiàn)，寧波外來(lái)農(nóng)民工的生活質(zhì)量并沒(méi)有與生活成本同步提高。就主觀方面而言，大多數(shù)外來(lái)農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工主要是為了獲取可支配的貨幣收入；他們對(duì)于參加社會(huì)保險(xiǎn)的意義缺乏全面的認(rèn)識(shí)，由于受到傳統(tǒng)農(nóng)村保障觀念的影響，還沒(méi)有形成對(duì)城市社會(huì)保障體系的認(rèn)同。

四、完善外來(lái)農(nóng)民工社會(huì)保障制度建設(shè)的路徑選擇

加強(qiáng)輿論宣傳力度，力爭(zhēng)使社會(huì)保障法律、法規(guī)和相關(guān)政策做到家喻戶曉。只有加深社會(huì)成員對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)功能的正確認(rèn)識(shí)，才能使他們從內(nèi)心自愿參加社會(huì)保險(xiǎn)。一是增強(qiáng)用人單位的參保意識(shí)，提高參保自覺(jué)性、積極性、主動(dòng)性，減少企業(yè)不繳、漏繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的現(xiàn)象。二是深化職工對(duì)社會(huì)保障的認(rèn)識(shí)，使他們充分認(rèn)識(shí)到參保的重要性和優(yōu)越性，減少部分外來(lái)農(nóng)民工因工資偏低和生活困難只顧眼前利益，不愿參保的現(xiàn)象，不斷擴(kuò)大社會(huì)保障的參保面、受益面。三是增強(qiáng)各類參保對(duì)象的社會(huì)保障意識(shí)，使廣大群眾真正了解、認(rèn)可社會(huì)保障制度，增強(qiáng)“凡是參保的，都是受益的”的意識(shí)，著力提高參保的積極性。

（一）全面推行工傷保險(xiǎn)制度，建立職業(yè)病危害預(yù)評(píng)價(jià)機(jī)制

工傷是外來(lái)農(nóng)民工面臨的第一大風(fēng)險(xiǎn)，特別是那些在重體力勞動(dòng)、危險(xiǎn)工作環(huán)境的外來(lái)農(nóng)民工，必須為他們建立工傷保險(xiǎn)。根據(jù)我國(guó) 2004年頒布的《工傷保險(xiǎn)條例規(guī)定》，要求各類企業(yè)支付農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)費(fèi)用。工傷保險(xiǎn)應(yīng)作為最基本的社會(huì)保障項(xiàng)目，政府在農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)中要依法強(qiáng)制推行。要切實(shí)貫徹落實(shí)農(nóng)民工先行參加工傷保險(xiǎn)政策，按照《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)維護(hù)外來(lái)務(wù)工人員職業(yè)安全健康權(quán)益的意見(jiàn)》的要求，所有用人單位必須及時(shí)為農(nóng)民工辦理工傷保險(xiǎn)參保手續(xù)，并按時(shí)足額繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)；對(duì)用人單位要求為農(nóng)民工先行參加工傷保險(xiǎn)的，各地社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)予辦理。

為預(yù)防、控制和消除職業(yè)危害、防治職業(yè)病，保護(hù)勞動(dòng)者健康，杭州市已將職業(yè)病危害預(yù)評(píng)價(jià)和衛(wèi)生審核納入到建設(shè)項(xiàng)目的審批程序。建議借鑒杭州市的做法，抓緊開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目的職業(yè)衛(wèi)生預(yù)防性審查工作，將職業(yè)病危害預(yù)評(píng)價(jià)和衛(wèi)生審核列入建設(shè)項(xiàng)目的審批程序。

（二）建立適應(yīng)外來(lái)農(nóng)民工特征的靈活多樣的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一種最基本的制度安排是對(duì)人在老年時(shí)的生活能夠得到保障，但由于農(nóng)民工大多數(shù)是青年人，加上認(rèn)識(shí)欠缺，對(duì)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性不高。從農(nóng)民工年齡結(jié)構(gòu)看，50歲以上的外來(lái)農(nóng)民工不到其總?cè)藬?shù)的1.5％，40歲以上（包括50歲）的也只有12％左右，80％以上的外來(lái)農(nóng)民工是40歲以下的青壯年。2030年前后我國(guó)將完全進(jìn)入人口老齡化時(shí)代，老年撫養(yǎng)比將達(dá)到25％以上，目前16—45歲年齡組的人將會(huì)于2025—2050年期間陸續(xù)進(jìn)入老年，即當(dāng)前農(nóng)民工將是老齡化高峰期的一個(gè)重要組成部分。隨著大批農(nóng)村人口的城市化和土地保障能力的弱化，以及家庭的養(yǎng)老功能衰退，因此，必須加強(qiáng)當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，提高覆蓋面和保障水平。根據(jù)外來(lái)農(nóng)民工在寧波的穩(wěn)定性（包括工作年限、居住時(shí)間長(zhǎng)短等）、實(shí)際年齡、個(gè)人意愿、與土地的關(guān)系等多種因素，根據(jù)不同的情況，綜合考慮做好他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)既要參照國(guó)家和省市的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，又要靈活多樣，讓盡可能多的農(nóng)民工參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，以抵御將來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）建立多層次的外來(lái)農(nóng)民工的醫(yī)療保險(xiǎn)制度

寧波市外來(lái)農(nóng)民工的來(lái)源地域不同、層次不一，對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生的需求也存在較大差別。應(yīng)考慮對(duì)不同需求的人員實(shí)施分階段、分類別逐步解決。對(duì)于在寧波有固定住所和工作單位，且收入比較穩(wěn)定，希望在城市中定居下來(lái)的外來(lái)農(nóng)民工，應(yīng)實(shí)行與城鎮(zhèn)職工相同的社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的醫(yī)療保險(xiǎn)制度，納入寧波市城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)體系，以保證他們與城鎮(zhèn)職工享受平等的醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)利。對(duì)于那些流動(dòng)性大，工作變換頻繁，可能繼續(xù)在城市務(wù)工也有可能回到農(nóng)村，應(yīng)考慮到醫(yī)療保險(xiǎn)制度的銜接問(wèn)題?？梢韵冉⒋蟛〗y(tǒng)籌醫(yī)療保險(xiǎn)，或?qū)ＴO(shè)流動(dòng)人口醫(yī)療保險(xiǎn)基金。對(duì)于那些市民化最低，在農(nóng)閑時(shí)來(lái)到城市務(wù)工，在農(nóng)忙時(shí)又回到農(nóng)村，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的流動(dòng)人口，進(jìn)城務(wù)工只是他們的一種短期行為，這些人的大部分生產(chǎn)活動(dòng)在農(nóng)村，應(yīng)當(dāng)參加農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)體系。對(duì)于收入低或自愿選擇的，也可以讓他們以靈活就業(yè)的方式選擇低繳費(fèi)低待遇辦法，同時(shí)也為他們回鄉(xiāng)參加當(dāng)?shù)剞r(nóng)村合作醫(yī)療提供方便。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)大、工作條件差、易導(dǎo)致疾病的企業(yè)，單位分?jǐn)偟睦U費(fèi)比例應(yīng)該高一點(diǎn)，個(gè)人可適當(dāng)少繳一些費(fèi)用。

（四）建立多種形式的外來(lái)農(nóng)民工最低生活保障制度

由于失業(yè)、疾病等原因，農(nóng)民工可能一時(shí)失去生活來(lái)源，在現(xiàn)行制度設(shè)置和人口大量流動(dòng)的情況下，流入地政府很少會(huì)關(guān)注外來(lái)農(nóng)民工的最低生活保障問(wèn)題，農(nóng)民工失業(yè)后大多數(shù)是回到農(nóng)村老家。這種情況是不利于保持勞動(dòng)力穩(wěn)定的，因而對(duì)與建立與企業(yè)簽訂勞動(dòng)合同關(guān)系的外來(lái)農(nóng)民工需要實(shí)行最低生活保障制度，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，逐步提高最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，確保外來(lái)農(nóng)民工的生活得到基本保障。同時(shí)，要完善最低生活保障金標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，建立健全物價(jià)上漲與提高低收入農(nóng)民工補(bǔ)貼和保障標(biāo)準(zhǔn)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)最低生活保障制度接軌。外來(lái)農(nóng)民工社會(huì)救助應(yīng)該加強(qiáng)低保與再就業(yè)的聯(lián)動(dòng)，而不是單純的經(jīng)濟(jì)上的救助，這樣才能保證經(jīng)濟(jì)一旦得到恢復(fù)時(shí)就有充足的勞動(dòng)力資源。

注釋：

①寧波市統(tǒng)計(jì)局：《2010年寧波市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，《寧波日?qǐng)?bào)》2011年1月28日。

②2007年11月，寧波市政府頒布了《寧波市外來(lái)務(wù)工人員社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》，規(guī)定從2008年1月1日起，寧波市外來(lái)務(wù)工人員不用繳費(fèi)就可以享受工傷、大病醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)和生育5大保險(xiǎn)。

③參見(jiàn)《寧波市加強(qiáng)外來(lái)務(wù)工人員服務(wù)管理“十二五”規(guī)劃》(專家論證稿)，2011年1月12日。

④由于調(diào)查的地點(diǎn)和企業(yè)不同，性別比例有較大的差異，根據(jù)前幾年我們的調(diào)查，男性略多于女性。根據(jù)寧波市外口辦統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，全市外來(lái)勞動(dòng)力中男性為191萬(wàn)人，占54.69％，女性為158.2萬(wàn)人，占45.31％。

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