左 晴

一、引言

進入二十一世紀后，中國社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展令世人矚目，但與此同時社會的風險程度也在大大加劇，各種危機事件、自然災害的頻頻發(fā)生，對發(fā)展中的中國提出了新的挑戰(zhàn)。突發(fā)危機若得不到正確及時的處理更易擴大或加重。從2003年全國抗擊SARS斗爭開始，中國政府真正意義上的應急管理工作正式啟動，社會各界對應急也有了新的認識[1]?！秶鴦赵宏P于全面加強應急管理工作的意見》（國發(fā)〔2006〕24號）明確要求“研究制訂動員和鼓勵志愿者參與應急救援工作的辦法，加強對志愿者隊伍的招募、組織和培訓”。政府《“十一五”期間國家突發(fā)公共事件應急體系建設規(guī)劃》中，要求“依托共青團中央、中國紅十字會、中國青年志愿者協(xié)會、基層社區(qū)以及其它組織，建立形式多樣的應急志愿者隊伍，重點加強青年志愿者隊伍建設，到2010年達到每百萬人中有100名應急志愿者。通過構(gòu)筑社會參與平臺和制定相關鼓勵政策，逐步建立國家支持、項目化管理、社會化運作的應急志愿服務機制，發(fā)揮志愿者隊伍在科普宣教、應急救助和恢復重建等方面的重要作用”。從實際情況看，突發(fā)災害的緊迫性創(chuàng)造出巨大的應急志愿行動的需求空間，中國應急志愿行動雖然才剛剛起步，但在危機應對的實踐中獲得了長足發(fā)展，志愿行動在應急工作中的地位得到充分的肯定，因而及時總結(jié)認識這些行動，已經(jīng)成為中國社會維護公共安全的重要議題。

我國應急志愿者發(fā)展至今，已具備了自己的特點，如多數(shù)應急志愿行動應急而生，缺乏專業(yè)準備；應急志愿行動組織者眾多，缺乏統(tǒng)一部署，造成應急現(xiàn)場組織難度極大；多數(shù)應急志愿行動尚停留在事發(fā)和事后階段，事前預防嚴重不足；震后各級政府和組織紛紛啟動應急志愿行動，但全國范圍的整體布局缺位，民間組織極少介入等[2]。

二、我國應急志愿者面臨的問題

由各種危機催生的應急志愿行動顯現(xiàn)了中國應急志愿行動發(fā)展的潛力，但在實踐中也暴露出一些問題。從長遠發(fā)展看，應急志愿行動需要從危機應對的經(jīng)驗模式過渡到制度化的專業(yè)建設模式，而長期、健康的制度化專業(yè)化發(fā)展還面臨諸多困境。

2.1 應急志愿行動的全國統(tǒng)一機制未能形成

將社會力量高效地對接到政府的應急體制中將是應急志愿行動將來發(fā)展的方向，這是汶川抗震救災帶來的啟示，也是將來必須面對的一個難題。中國志愿服務缺乏統(tǒng)一的權威性法規(guī)，志愿活動不規(guī)范，也缺乏志愿者行為規(guī)則。例如，相當多的民間或個人組織的志愿者缺乏明確目的，有的不去各地救災指揮部報到，甚至有的未經(jīng)征集和工作分配即自行進入災區(qū)，造成物資浪費，工作混亂[3]。在國外應急志愿者發(fā)展比較成熟的地區(qū)比如日本，在災區(qū)救援方面則成熟許多，1995年神戶大地震時，征召到神戶的志愿者達150萬之多，他們到神戶只干兩件事：搭建住房和分發(fā)物資，整個災區(qū)沒有因志愿者到來而產(chǎn)生混亂[4]。為了改變我國應急志愿者缺乏統(tǒng)一部署的現(xiàn)狀，可以利用志愿者組織加強對志愿者的有效管理；但同時，我國志愿者并沒有形成一個統(tǒng)一性的全國組織或協(xié)會，志愿者與志愿組織的登記注冊制度也沒有健全和統(tǒng)一，因而面對政府應急體系，尚未建立有效機制將志愿資源統(tǒng)一對接到應急工作中。統(tǒng)一組織的應急志愿者行動往往更加專業(yè)、更有力量、更有效率和更具持久性[5]。

2.2 構(gòu)建中國應急志愿者的專業(yè)梯隊尚缺乏統(tǒng)一方案

志愿者作為民間力量整合到社會應急系統(tǒng)中，應逐步形成不同專業(yè)水平的志愿梯隊，以滿足應急工作的社會化和專業(yè)化兩方面的要求。與普通志愿者不同，應急志愿者應更強調(diào)專門性和穩(wěn)定性，擁有不同技能或經(jīng)過培訓的應急志愿者應建立起“應急志愿者庫”，在緊急情況發(fā)生時，必須放下手中工作，立即到崗。應急志愿者中還可再發(fā)展出特殊的專業(yè)應急志愿者，專業(yè)化程度要求更高，能夠在應急工作中發(fā)揮專業(yè)作用，這部分志愿者需要通過相關專業(yè)機構(gòu)的挑選、鑒別、培訓、能力考核合格后才能準入。普通志愿者也將在應急工作中成為重要的人力資源，他們可以在應急志愿者和專業(yè)應急志愿者的指導下行動，從而形成從普通志愿者到應急志愿者再到專業(yè)應急志愿者的多層次應急志愿行動梯隊。

以德國救助體系為例，它擁有120多萬現(xiàn)役志愿消防隊員，擁有50萬義務工作者的5個志愿者組織以及聯(lián)邦技術救援機構(gòu)提供的7.6萬名志愿工作者[6]。各種突發(fā)事件的發(fā)生概率極其不同，因而在應急志愿者培訓的專業(yè)取向方面也需要做出定位。公共衛(wèi)生和火災的發(fā)生概率較高，應該在志愿者培訓隊伍建設中予以足夠的側(cè)重：可以從這兩個方面的應急志愿者培訓入手建設專業(yè)行動梯隊，并注重“一隊多用、一專多能”的培養(yǎng)方向[7]。選出的志愿者，可以根據(jù)不同條件的工作分類，個人進行一至兩個專業(yè)的技能培訓，包括廢墟救人、消防滅火、簡單包扎、帳篷搭建、物資分發(fā)、災民安置、防控疫情等。

2.3 全國志愿者及志愿服務發(fā)展極不均衡，應急志愿行動難以實現(xiàn)“就地”原則

突發(fā)公共事件具有不確定性，人們無法準確預測它會在什么時間、什么地點、以什么樣的規(guī)模發(fā)生，特別是發(fā)生大規(guī)模災害時，往往會出現(xiàn)政府專業(yè)應急人員不夠或難以及時趕到的情況。在這種情況下當?shù)刂驹刚邞摪l(fā)揮較為熟悉所在區(qū)域災害的具體情況的優(yōu)勢，為倉促趕來的專業(yè)應急人員提供信息傳遞、現(xiàn)場引導、人員疏散、救護傷員、維持秩序、宣傳解釋等幫助?！熬偷亍痹瓌t是應急志愿行動必須遵循的原則，但要做到這一點卻受到當前全國志愿者及志愿服務發(fā)展極不均衡狀況的影響。我國志愿者數(shù)量看上去雖不少，但穩(wěn)定的志愿者數(shù)量偏少，而且從志愿者的職業(yè)構(gòu)成上看，我國志愿者中多為青年學生，特別是在校的大中學生，這是穩(wěn)定的志愿者比例較低的原因之一。而我國城市社區(qū)的志愿者中，很大部分由離退休人員構(gòu)成，他們從事應急志愿工作的范圍有一定限制。在地域上志愿服務也面臨結(jié)構(gòu)性失衡。我國東部地區(qū)和城市地區(qū)，開展志愿服務的時間較早，已經(jīng)形成一定的體系，應急志愿者的發(fā)展有較充分的基礎。但廣泛的中西部及農(nóng)村地區(qū)，自然災害頻發(fā)，志愿者精神普及與志愿者體系建立工作卻未到位，應急志愿行動的推行存在很大困難。應急志愿行動必須在全國建立健全一個“橫向到邊、縱向到底”的全方位應急體系，才能大力提高基層應對各類突發(fā)事件的能力。

2.4 應急志愿行動的保障支持制度缺乏，影響應急志愿行動的實際執(zhí)行

應急志愿者平時并不需要財政供養(yǎng)，只要加以資源整合、培訓演練就可以成為一支成本不高、平戰(zhàn)結(jié)合的輔助性應急力量。但這并非完全不需要政府和社會的保障支持。從政府投入看，國外的應急志愿服務中，有一部分的資金來源是由政府通過應急救援體系的分支機構(gòu)提供給志愿者，多以救援裝備的形式出現(xiàn)[8]。政府更重要的作用在于建章建制。例如，澳大利亞的志愿消防員享受政府給予的火災傷害保險，如果參加火災撲救，原單位的工資不得扣發(fā)，如果因滅火救援負傷，工資照發(fā)，醫(yī)療費則由保險公司支付[9]。應急志愿行動的物質(zhì)保障和制度保障需要隨制度化建設的進行而及時推進。

另外，我國的應急志愿行動原有體系還存在反應遲緩等問題。過去五年政府圍繞著“一案三制”為核心而建立起來的應急管理體系在汶川抗震救災這場巨災的應對行動中發(fā)揮了重要作用，然而也暴露出不足，主要表現(xiàn)在當災害從自然災害次生出其他災害類型的巨災系統(tǒng)時，原有體系缺乏“預見性”，反應遲緩[10]。

三、我國應急志愿者行動的啟示

針對我國應急志愿行動的特點和困境，根據(jù)我國的社會發(fā)育特點，制定出與我國應急機制相協(xié)調(diào)的應急志愿服務體系，使其在今后的災難救援中發(fā)揮應有的作用。

3.1 建立全民動員的應急服務意識，營造應急志愿服務氛圍

倡導志愿主義和志愿精神，只有在全民對應急服務有了一定的共識后，才能充分動員民眾加入到應急志愿服務的行列中來，也才能從根本目標上減少和消除突發(fā)緊急事件所產(chǎn)生的危險和破壞。個人與社區(qū)自救是危機管理過程中的關鍵因素，特別是在危機發(fā)生后至外部救援到達前的這段時間內(nèi)，自我救助特別重要。因此要重視對公民的防災、救災、自護、自救培訓教育，通過利用各種宣傳渠道，建立防災教育基地、應急救援學校等，實施公共教育，確保公民在遇到危險時具備保護生命和財產(chǎn)所必需的常識和能力，自愿參與到應急救援之中。我們需要促使全社會高度關注、共同參與，是有效應對突發(fā)公共危機的根本保證。另一方面，要營造應急志愿服務氛圍，汶川特大地震發(fā)生以后，最早奔赴災區(qū)救助的是成都的出租車司機和部分成都市民，而最值得一提的是被認為處于志愿行動邊緣地位的農(nóng)民或農(nóng)民工志愿者——來自甘肅慶陽的5位農(nóng)民組成一支救災志愿者隊伍[11]，寧夏彭陽籍26名務工人員同樣也組成隊伍奔赴災區(qū)[12]，他們的志愿精神標志著我國全民志愿的初始。因此，首先應在體制上推出具體的措施，以利于志愿服務的推進和開展，輔以全民動員項目的實施，并借助媒體宣傳動員。

3.2 充分認識應急志愿服務的作用，把應急志愿服務納入應急救援體系

應急志愿服務是我國相對較新的志愿服務領域，所以社會對其認知還不充分，突發(fā)應急事件的危險性和緊急性，也會影響志愿者在此領域發(fā)揮作用。應急事件中如果沒有志愿者的參與，那是難以想象的[13]。所以應急志愿服務的提供與應急救援體系的銜接十分重要，需要在具體運作的過程中依據(jù)一定的規(guī)范建立相應的機制。

3.3 建立協(xié)調(diào)一致、有序高效的應急志愿者指揮系統(tǒng)

這是有效應對突發(fā)公共危機的重要基礎和進行救援資源協(xié)調(diào)的保障。從卡特里娜颶風事件的應急救援管理中，我們看到了多層面的、多主體、多系統(tǒng)在協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)上所帶來的損耗和對時間與資源的浪費，應急救援中，集中指揮系統(tǒng)的建立十分必要。由于歷史和傳統(tǒng)的原因，紅十字會與該指揮系統(tǒng)的配合由來已久，戰(zhàn)地急救給了紅十字會以專業(yè)應急救援身份，紅十字會從對最基層的民眾的動員到救援工作的實施，都發(fā)揮著其特有的作用。這些，給我們的啟示是我們的志愿者應急救援系統(tǒng)也需要有一個能夠從上到下的一個組織系統(tǒng)與整個應急救援系統(tǒng)相配合，由于目前中國的紅十字會還不能起到像美國紅十字會那樣的作用，那么，與美國紅十字會的職能相類似的組織在中國有民政系統(tǒng)和共青團系統(tǒng)，而這兩個系統(tǒng)中又以共青團系統(tǒng)更相似于紅十字會在美國的地位和所發(fā)揮的作用。

3.4 制定有關法律法規(guī)，對民眾參與應急服務提出明確的要求和規(guī)定

根據(jù)美國的經(jīng)驗，每位居民都有義務參加應急志愿服務，要求每個居民對于自己的家鄉(xiāng)和所居住的城市承擔應急的個人責任，參加培訓，掌握應急技巧，在遇到緊急狀態(tài)下迅速做出反應，參與應急救援工作和維護社區(qū)安全?！氨Ｗo我們的安全與自由，需要大家一道努力，每一個美國人都有一個危急的角色需要扮演。”[14]我們在借鑒別國的經(jīng)驗中，應注重保護好志愿者的志愿精神，但作為突發(fā)事件，每個人都身處其中，只靠個人的自覺自愿還不夠，需要有某種程度上的強制推動，以便在突發(fā)事件發(fā)生時，有更多的人參與救援，最大程度上減少事故造成的損失。

3.5 制定出參與應急志愿服務的專業(yè)標準

這個標準是多層面、全方位的，在各個專業(yè)上制定一套符合應急救援體系運作的志愿者參與專業(yè)標準，用作志愿者能力考核和準入條件[15]。同時，重視專業(yè)培訓和資格認證，以上述標準，由專業(yè)部門監(jiān)管和培訓，嚴格考核標準。

3.6 建立國家應急志愿服務支持基金

根據(jù)美國的經(jīng)驗，美國國家應急志愿服務支持基金（The National Emergency Volunteer Support Fund）對個人開放申請，申請得到批準者可得到至少5萬美元的資助，如果效果好，有需要可以提供更多的資金支持。這一基金主要支持的是應急一線的志愿救援者，為他們提供技術訓練等支持。由于美國的專業(yè)救援人員很少，主要是靠志愿人員參與救援，這一基金的建立為一些重大事故緊急救援配備和儲存了人力資源。我們國家在消防等緊急救援領域也存在基礎薄弱和人力匱乏問題，與此同時，目前國家應急體系中的專職專業(yè)人員的培養(yǎng)投入因客觀條件的限制是有其局限的，如果借助國家志愿者支持基金的支持，大量志愿者資源在應急服務中的引入將成為可行。

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