包路林 王建宙

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)外重大地震災(zāi)害頻繁發(fā)生。僅2010年以來(lái)，全球已發(fā)生28次7級(jí)以上地震，造成重大人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。2011年3月11日，日本本州島附近太平洋海域發(fā)生的9.0級(jí)地震更是以其高震級(jí)和引發(fā)海嘯帶來(lái)的巨大災(zāi)害震驚了世界。汶川特大地震后，我國(guó)地震也明顯增多，分布范圍明顯擴(kuò)大，部分少震弱震地區(qū)相繼發(fā)生中等有感地震，產(chǎn)生了較大的社會(huì)影響。預(yù)計(jì)未來(lái)幾年我國(guó)大陸仍將處于強(qiáng)震活躍階段，有發(fā)生多次6級(jí)以上地震的可能。首都圈地區(qū)是我國(guó)東部地震多發(fā)區(qū)之一，也面臨地震災(zāi)害的潛在危險(xiǎn)。近期的強(qiáng)震活躍形勢(shì)和地震造成的生命和財(cái)產(chǎn)損失，為北京市防震減災(zāi)事業(yè)的發(fā)展帶來(lái)了更多感悟、經(jīng)驗(yàn)和啟示。

一、北京市防震減災(zāi)現(xiàn)狀

北京市地處華北平原地震帶、山西地震帶、張渤地震帶交匯部位，歷史上曾多次發(fā)生5級(jí)以上地震，其中最嚴(yán)重一次為1679年三河-平谷8級(jí)地震，距今332年，造成嚴(yán)重的傷亡和損失。北京市作為處在VIII度高地震烈度區(qū)的特大城市，防震減災(zāi)工作對(duì)保障民眾生命財(cái)產(chǎn)安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展具有重要作用。通過(guò)近幾年的發(fā)展，北京市地震監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)、災(zāi)害預(yù)防和應(yīng)急救援等各項(xiàng)工作取得了較大發(fā)展。在監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)方面，地震監(jiān)控能力達(dá)到ML1.0級(jí)，地震速報(bào)基本能在8分鐘內(nèi)完成。前兆觀測(cè)站點(diǎn)的空間分布密度處在全國(guó)前列。地震宏觀觀測(cè)網(wǎng)共建成監(jiān)測(cè)站點(diǎn)80多個(gè)，分布在全市14個(gè)區(qū)縣；在災(zāi)害預(yù)防方面，成立了市區(qū)兩級(jí)防震抗震領(lǐng)導(dǎo)小組和地震應(yīng)急指揮部，組織開(kāi)展了城市活斷層探測(cè)、地震小區(qū)劃等基礎(chǔ)工作，對(duì)住宅建筑、學(xué)校校舍和橋梁隧道、水庫(kù)堤壩等基礎(chǔ)設(shè)施的抗震性能進(jìn)行了排查評(píng)估；在應(yīng)急救援方面，編制完成了《北京中心城避震及應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)劃綱要》，全市5個(gè)區(qū)縣制訂了地震應(yīng)急避難場(chǎng)所專項(xiàng)規(guī)劃，建成應(yīng)急避難場(chǎng)所33處。

二、國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

國(guó)外城市在防震減災(zāi)方面的經(jīng)驗(yàn)值得北京市借鑒。2010年9月4日，新西蘭南島發(fā)生7.1級(jí)地震，只重傷2人。2011年2月22日，新西蘭第二大城市再次發(fā)生6.3級(jí)地震，死亡人數(shù)超過(guò)200人。前者創(chuàng)造了7級(jí)地震無(wú)人員死亡的奇跡。2011年3月11日，日本本州島附近太平洋海域發(fā)生9.0級(jí)強(qiáng)烈地震，死亡和失蹤人數(shù)近3萬(wàn)人，但在如此罕見(jiàn)的重大地震中建筑物的抗震能力、民眾的防震減災(zāi)意識(shí)、震后社會(huì)的井然秩序成為世界各地防震減災(zāi)工作的榜樣。

總結(jié)起來(lái)，國(guó)外在防震減災(zāi)方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)主要體現(xiàn)在地震監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)的技術(shù)和設(shè)備設(shè)施先進(jìn)、建構(gòu)筑物抗震性能較好、城市基礎(chǔ)設(shè)施體系注重配套防震減災(zāi)設(shè)施以及防震減災(zāi)科普宣傳教育工作到位等方面。以日本為例，日本地處環(huán)太平洋地震帶，為地震多發(fā)國(guó)。在地震監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)技術(shù)和設(shè)備設(shè)施方面，日本自19世紀(jì)開(kāi)始地震科學(xué)技術(shù)的研究，已擁有1000個(gè)左右觀測(cè)點(diǎn)的高靈敏度地震儀，建成高密度地震觀測(cè)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)交換；在建構(gòu)筑物抗震方面，日本政府從1996年開(kāi)始，連續(xù)多次修改《建筑基準(zhǔn)法》，把各類建筑的抗震基準(zhǔn)提高到最高水準(zhǔn)，除木結(jié)構(gòu)住宅外，尤其是商務(wù)樓要求要求8級(jí)地震不倒，使用期限能夠超過(guò)100年；在城市基礎(chǔ)設(shè)施體系方面，日本在城市規(guī)劃中十分重視防震減災(zāi)設(shè)施配套建設(shè)，星羅棋布地設(shè)置了應(yīng)急避難場(chǎng)所，并專門(mén)設(shè)置儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)和耐震型儲(chǔ)水槽，排水井在災(zāi)時(shí)可以作為臨時(shí)廁所使用；在防震減災(zāi)科普宣傳教育方面，日本全國(guó)各地經(jīng)常進(jìn)行有市民和消防隊(duì)參加的防災(zāi)訓(xùn)練，電視臺(tái)也播放防災(zāi)知識(shí)節(jié)目。政府首腦還親自參加滅火消災(zāi)訓(xùn)練，對(duì)消防隊(duì)員進(jìn)行防災(zāi)訓(xùn)示；長(zhǎng)期細(xì)致入微的防震減災(zāi)宣傳教育逐漸養(yǎng)成了民眾的防震習(xí)慣，即使9級(jí)規(guī)模的震后，日本民眾和整體社會(huì)依然體現(xiàn)出井然秩序。

三、提高北京市防震減災(zāi)能力的幾點(diǎn)建議

（一）加強(qiáng)建構(gòu)筑物的抗震能力

人類目前還無(wú)法阻止地震等自然災(zāi)害的發(fā)生，最好的防震減災(zāi)工作就是努力構(gòu)建一個(gè)減少地震災(zāi)害損失的社會(huì)。高抗震性能的建構(gòu)筑物是減少地震損失最直接有效的方法，從全球重大地震災(zāi)害調(diào)查中可知，95%以上的人命傷亡都是因?yàn)榻ㄖ锸軗p或倒塌所致。目前，北京市除學(xué)校外約有3000余萬(wàn)平方米城鎮(zhèn)樓房和2000余萬(wàn)平方米平房抗震能力較差或無(wú)抗震設(shè)防。在農(nóng)村，農(nóng)民自建房普遍沒(méi)有采取抗震措施，抗震能力薄弱。各種市政管網(wǎng)、交通、電力、通信等基礎(chǔ)設(shè)施也部分存在抗震情況不明、抗震能力不足的問(wèn)題。一旦發(fā)生較大地震，這些抗震薄弱的地區(qū)就可能成為重災(zāi)區(qū)。因此，建構(gòu)筑物的抗震設(shè)防尤為重要?！笆濉睍r(shí)期，北京市的抗震目標(biāo)為城區(qū)具備抗御Ⅷ度地震的能力，郊區(qū)基本具備抗御Ⅷ度地震的能力。遭遇Ⅷ度左右地震時(shí)，建筑物倒塌比例很低，社會(huì)基本保持穩(wěn)定。

建構(gòu)筑物的抗震設(shè)防應(yīng)從設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、施工質(zhì)量與管理、使用維護(hù)、定期檢查等多方面來(lái)保障。任何一方面不能落實(shí)則無(wú)法滿足抗震設(shè)防的要求。首先，應(yīng)完善抗震設(shè)防的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，包括公共建筑、各類建設(shè)工程以及民居的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，并建立建設(shè)工程地震安全性評(píng)價(jià)的強(qiáng)制機(jī)制。其次，制定抗震排查鑒定與加固改造計(jì)劃，全面啟動(dòng)抗震加固工作，對(duì)抗震設(shè)防能力較差的建設(shè)工程和民居進(jìn)行加固、改造和拆除。對(duì)于新建工程，應(yīng)從設(shè)計(jì)到竣工全面落實(shí)抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，確保達(dá)到要求。

日本政府最為重視的是加強(qiáng)學(xué)校和醫(yī)院的抗震性能，因?yàn)閷W(xué)校是地震發(fā)生后人們避難的場(chǎng)所，醫(yī)院則是救助傷員的場(chǎng)所，如果這些防震救災(zāi)據(jù)點(diǎn)的安全得不到保障，那么就無(wú)從開(kāi)展迅速有效的救災(zāi)工作。北京市可借鑒這一做法，并加以推廣，不僅對(duì)學(xué)校、醫(yī)院的抗震設(shè)防采用最高標(biāo)準(zhǔn)，也應(yīng)對(duì)近期大規(guī)模開(kāi)展的軌道交通，以及機(jī)場(chǎng)、電廠、油庫(kù)、燃?xì)鈴S站等公共設(shè)施和重要場(chǎng)所采用高標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)防措施。

由于農(nóng)居抗震設(shè)防一直處于極低的水平，有必要盡快開(kāi)展典型農(nóng)宅加固試驗(yàn)研究，選擇部分農(nóng)宅進(jìn)行改造加固試點(diǎn)工作，探索政府對(duì)加固改造工作的支持扶持機(jī)制。在普查和試點(diǎn)基礎(chǔ)上，可制定分步實(shí)施細(xì)則，結(jié)合農(nóng)宅節(jié)能改造，采用政府支持、農(nóng)民自愿的原則，逐步推進(jìn)全市農(nóng)宅的加固改造工作。

（二）推進(jìn)應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)

北京市避難場(chǎng)所數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)雖在全國(guó)領(lǐng)先，但總量和資源配置仍存在缺口。目前，北京市已通過(guò)改造公園等設(shè)施建成應(yīng)急避難場(chǎng)所33處，總面積約500萬(wàn)平方米，可容納約200余萬(wàn)人。但這些避難場(chǎng)所僅能容納約10%的常住人口。未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間，北京市需要進(jìn)一步加大應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)，在增加數(shù)量的同時(shí)注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理分布。應(yīng)急避難場(chǎng)所建議仍應(yīng)以公園、校園、醫(yī)院等設(shè)施的改造為主，例如北京市近年來(lái)在中心城區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、郊區(qū)新建了多個(gè)城市休閑森林公園、40余個(gè)郊野公園和11個(gè)新城濱河森林公園，這些公園如果均能改造為應(yīng)急避難場(chǎng)所，總規(guī)模將相當(dāng)可觀。（見(jiàn)圖1、圖2）

地震應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)需要考慮以下幾點(diǎn)：一是保證可達(dá)性，盡可能將避難場(chǎng)所建在居住區(qū)、辦公區(qū)、商業(yè)區(qū)等人群集中的區(qū)域周?chē)?；二是保證安全性，應(yīng)盡量遠(yuǎn)離高大建筑物，易燃、易爆化學(xué)物品、核放射物品存放處，或地下斷層及易發(fā)生洪水、滑坡、塌方、泥石流等區(qū)域；三是保證一定面積的平坦用地，以利于搭建臨時(shí)性簡(jiǎn)易建筑及帳篷等設(shè)施。

圖1 北京城區(qū)應(yīng)急避難場(chǎng)所分布圖

圖2 日本東京城區(qū)應(yīng)急避難場(chǎng)所分布圖

此外，應(yīng)急避難場(chǎng)所不是單純的空地，需要配套相應(yīng)的設(shè)施（見(jiàn)圖3），包括供水、排水、電力、物資等各方面。日本東京市就按2公里內(nèi)必有一個(gè)供水點(diǎn)進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，現(xiàn)在供水點(diǎn)已基本覆蓋整個(gè)行政區(qū)域，為應(yīng)急避難場(chǎng)所用水以及消防用水提供了良好的基礎(chǔ)保障。在北京市應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)中應(yīng)主要考慮配備以下設(shè)施：應(yīng)急篷宿區(qū)設(shè)施、醫(yī)療救護(hù)與衛(wèi)生防疫設(shè)施、應(yīng)急供水設(shè)施(水管、貯水池、自備水井等)、應(yīng)急供電設(shè)施、應(yīng)急排污系統(tǒng)、應(yīng)急廁所、應(yīng)急垃圾儲(chǔ)運(yùn)設(shè)施、應(yīng)急通道、應(yīng)急標(biāo)志、應(yīng)急消防設(shè)施、應(yīng)急物資儲(chǔ)備 (食品、救災(zāi)用品、油料等類) 設(shè)施、應(yīng)急通信設(shè)施、應(yīng)急指揮管理設(shè)施等。對(duì)于部分有條件的大型場(chǎng)所，還可以適當(dāng)配備應(yīng)急直升機(jī)停機(jī)坪。

（三）推廣防震減災(zāi)宣傳教育

普及全民防震減災(zāi)知識(shí)對(duì)于防震減災(zāi)工作十分重要，防震救災(zāi)最關(guān)鍵的還是全民個(gè)人的努力以及地區(qū)內(nèi)民眾的互救互助，因?yàn)樵诘卣鸢l(fā)生之后，由于受災(zāi)地區(qū)的通信系統(tǒng)和交通運(yùn)輸中斷，中央政府往往很難了解災(zāi)區(qū)的實(shí)際情況，外部救援人員一般都需要花費(fèi)一定的時(shí)間才能夠趕赴災(zāi)區(qū)，第一時(shí)間內(nèi)災(zāi)民互救互助尤為重要。在房屋抗震性能較好的基礎(chǔ)上，如果居民在平時(shí)能夠了解相關(guān)知識(shí)，參加過(guò)有效的防災(zāi)演習(xí)和避難訓(xùn)練，儲(chǔ)備了數(shù)日的應(yīng)急食品和藥品，并能夠在地震發(fā)生之后相互展開(kāi)救助，在第一時(shí)間挖掘出被埋在廢墟中的鄰居或是對(duì)傷員進(jìn)行急救，那么地震就不會(huì)造成大規(guī)模的人員傷亡。

圖3 北京城區(qū)應(yīng)急避難場(chǎng)所和應(yīng)急指揮中心

日本在防震減災(zāi)方面的突出成績(jī)和平時(shí)非常注重防震減災(zāi)宣傳息息相關(guān)。由于通過(guò)多種途徑和方式的宣傳手段，日本民眾的防震減災(zāi)意識(shí)和技能不斷提升，因此地震發(fā)生時(shí)自然就減輕了眾多的傷亡。隨著近年來(lái)地震災(zāi)害的頻發(fā)，我國(guó)也日益重視防震減災(zāi)的宣傳工作，要求民眾防震減災(zāi)的基本知識(shí)進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)農(nóng)村，并納入國(guó)民素質(zhì)教育、納入中小學(xué)教學(xué)、納入領(lǐng)導(dǎo)和公務(wù)員培訓(xùn)之中。當(dāng)前，北京市雖然能在“7.28”唐山地震紀(jì) 念 日、“5.12”汶川特大地震紀(jì)念日等時(shí)機(jī)開(kāi)展一些防震減災(zāi)宣傳教育活動(dòng)，但距離全民了解、全民參與、全民互動(dòng)還相差甚遠(yuǎn)，居民整體的防震減災(zāi)意識(shí)和能力還很薄弱。因此，未來(lái)我國(guó)各級(jí)政府及相關(guān)工作部門(mén)，需用大量利用媒體、學(xué)校授課、展覽演習(xí)等方式系統(tǒng)推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育和科普工作，使居民能夠有方便的途徑廣泛地了解相關(guān)知識(shí)，參與實(shí)踐演習(xí)，從而提升防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)和自救互就技能。

（四）多部門(mén)推進(jìn)防震減災(zāi)工作

地震災(zāi)害的自身特性決定了防震減災(zāi)工作從災(zāi)害預(yù)防到災(zāi)后重建都需要多個(gè)單位的參與。當(dāng)前，北京市防震減災(zāi)的相關(guān)工作主要是由市地震局來(lái)負(fù)責(zé)，然而設(shè)施建設(shè)、建筑抗震、宣傳教育等很多工作無(wú)法靠一家政府部門(mén)的力量完成，需要各部門(mén)積極參與進(jìn)來(lái)。例如，地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)需要國(guó)土資源、公安等部門(mén)的支持；建設(shè)工程抗震設(shè)防的監(jiān)管需要建設(shè)和其他產(chǎn)業(yè)部門(mén)的支持；防震減災(zāi)相關(guān)法規(guī)的修訂以及防震減災(zāi)知識(shí)普及和探索需要政法、宣傳、教育等部門(mén)的支持等。除了政府部門(mén)的支持之外，社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)各界人士也應(yīng)積極參與到防震減災(zāi)工作中來(lái)，形成全社會(huì)共同抵御地震災(zāi)害的局面。

圖4 北京某處公共安全宣傳教育基地