劉 博

我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一。災害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、造成損失重。洪澇、干旱、臺風、風暴、雷電、地震、沙塵暴、地質災害等在我國都有發(fā)生。70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、地質和海洋等自然災害嚴重的地區(qū)。近15年來，我國平均每年因各類自然災害造成約3億人（次）受災，倒塌房屋約300萬間，緊急轉移安置人口約800萬人，直接經濟損失近2000億元。近年來，我國破壞性地震頻發(fā)，地質災害不斷，業(yè)已成為社會關注和研究的重點領域，所以，加強地震應急聯(lián)動機制建設，全面調動社會資源參與地震應急救援尤為重要。

一、地震應急聯(lián)動機制的現(xiàn)狀

地震應急聯(lián)動機制是指政府將所有資源納入到一個統(tǒng)一指揮的調度系統(tǒng)內，協(xié)調指揮各相關部門，向社會公眾提供緊急救助服務的聯(lián)合行動。地震應急聯(lián)動機制的運作程序包括收集匯總地震信息、會商、提出對策、建議啟動應急程序、對地震現(xiàn)場監(jiān)測和評估、善后處理和恢復重建。

以往，地震發(fā)生后，應急工作都是單災種應急管理，聯(lián)動效率低。但是地震災害具有損失大、受災范圍廣以及涉及次生災害多等特點，僅依靠本地區(qū)、本系統(tǒng)、單專業(yè)的力量是無法應對的，所以，近幾年，在各級政府的大力支持下，相繼建立了地震應急聯(lián)動機制，實行跨行政區(qū)域、多部門、軍地聯(lián)動的機制。

在實踐中，我國對地震應急救援聯(lián)動機制進行了有益的嘗試。比如2005年11月26日的江西九江-瑞昌地震，就調動了安徽、湖北、福建等省的部隊、部門、區(qū)域優(yōu)勢力量趕赴現(xiàn)場開展應急工作；2006年7月4日的河北文安地震，中國地震局及其直屬單位、河北、北京和天津地震部門在地震現(xiàn)場聯(lián)合開展應急工作。實踐證明，較大的地震或具有重大社會政治影響的地震事件，開展地震應急聯(lián)動十分必要，這是今后地震應急工作發(fā)展的必然趨勢。

當前，地震應急聯(lián)動機制建設伴隨著全國突發(fā)公共事件應急機制建設得到了進一步發(fā)展。特別是汶川地震之后，我國對地震應急聯(lián)動機制建設作了很多理論和實踐探索。

如何在新形勢下建設好地震應急聯(lián)動機制，增強社會抗御地震災害的能力是擺在各級政府面前一項重要工作。目前，我國的地震應急聯(lián)動機制大致分為區(qū)域聯(lián)動、部門聯(lián)動、軍地聯(lián)動三類形式。

區(qū)域聯(lián)動機制情況。2006年9月，中國地震局印發(fā)了《全國地震應急區(qū)域協(xié)作聯(lián)動工作方案（試行）》，將全國分成六個區(qū)域，在地震系統(tǒng)建設了地震應急聯(lián)動機制。自地震應急區(qū)域協(xié)作聯(lián)動工作開展以來，各聯(lián)動區(qū)本著以區(qū)域為主、資源共享、優(yōu)勢互補的原則，整合了區(qū)域內的隊伍、裝備、車輛等各種應急資源，加強日常和震后的相互協(xié)作與聯(lián)動，形成了區(qū)域的應急合力。各區(qū)域協(xié)作聯(lián)動工作體制、機制日漸成熟，建設逐步完善，運行趨向平穩(wěn)。汶川地震后，各區(qū)域應急協(xié)作聯(lián)動工作發(fā)展步伐加快，逐步與日常應急工作相銜接，工作內容正在向多方位、多層次、多領域延伸和拓展，同時也得到了地方政府的重視和認可。各地震應急協(xié)作聯(lián)動區(qū)結合自身特點進行了規(guī)模不同、內容各異、形式各樣的地震應急演練。這些演練的開展為各區(qū)域磨合機制、檢驗隊伍提供了平臺，為提高地震應急工作效率打下了堅實的基礎。汶川8.0級地震、西藏當雄6.6級地震、四川攀枝花6.1級地震等，西南和西北區(qū)域及時啟動應急協(xié)作聯(lián)動機制，派出人員支援受災省份開展工作，檢驗了應急聯(lián)動機制運行情況。

山東省地震局根據(jù)本省情況，下發(fā)了《山東省地震應急區(qū)域協(xié)作聯(lián)動工作實施方案》，將全省劃分為魯東、魯中和魯西三個地震協(xié)作聯(lián)動區(qū)。定期召開協(xié)作聯(lián)動區(qū)會議，分析震情形勢，交流工作經驗，完善應急措施，增強聯(lián)動機制意識。同時，山東省還與河南、江蘇等省建立了區(qū)域應急聯(lián)動工作機制，進一步提高了地震應急反應能力。

部門聯(lián)動機制情況。為加強部門之間應急聯(lián)動，中國地震局與國家測繪局、國家安全監(jiān)管總局、中國氣象局等單位建立了聯(lián)動協(xié)調工作機制，及時將基礎地理信息、企業(yè)安全生產和災區(qū)氣象等相關信息與中國地震局進行互聯(lián)互通，建立了穩(wěn)定的信息溝通渠道，對判斷地震災情準確性、采取應急聯(lián)動方案提供了基礎數(shù)據(jù)。在地方政府支持下，部分省局與各相關部門也相繼建立了相應的聯(lián)席會議制度，各部門根據(jù)本單位工作性質制訂了地震應急方案，與地震系統(tǒng)及相關部門建立了應急聯(lián)動機制，綜合協(xié)調救援隊伍建設和緊急救援行動。青海省地震局還與省鐵路、民航系統(tǒng)建立協(xié)作機制，設立了震后的快速應急綠色通道。廣東省地震局與省委宣傳部建立了震后災情信息快速發(fā)布的地震應急宣傳工作機制。

根據(jù)工作情況，山東省地震局和山東省人防辦（民防局）聯(lián)合下發(fā)了《山東省地震局關于充分利用人防資源提高地震應急救援能力的通知》。利用人防戰(zhàn)備資源，大力推進防空防災一體化。加強部門聯(lián)動，密切協(xié)作，共享資源。實現(xiàn)工作互補，建立運轉靈活的應急聯(lián)動工作機制。

軍地聯(lián)動機制情況。中國地震局、各省局地震系統(tǒng)以不同形式與總參、武警部隊和公安部消防部隊組建了地震災害緊急救援隊，規(guī)模從60人到150人不等；同時，軍地之間建立了聯(lián)席會議制度，各救援隊與本省地震部門建立了聯(lián)動工作機制，制定了應急預案，建立了震情災情信息通報制度，各省地震系統(tǒng)與當?shù)夭筷犗嗬^舉行了各種地震應急軍地聯(lián)合演練，加強了軍地之間應急機制的密切協(xié)作。

2006年，山東省地震局與濟南軍區(qū)、省軍區(qū)、省武警總隊、省公安消防總隊等多家單位在濟南市聯(lián)合舉行了“軍地聯(lián)合地震應急救援演練”；2007年10月，武警山東省總隊和山東省地震局聯(lián)合印發(fā)了《武警山東省總隊省地震局地震應急救援協(xié)作聯(lián)動方案》，建立了震情災情信息通報制度，明確了信息通報的主要內容、信息通報時限，規(guī)定了地震應急救援協(xié)作聯(lián)動措施。形成了軍地地震應急聯(lián)動機制。

二、地震應急聯(lián)動機制目前存在的問題

建立地震應急協(xié)作聯(lián)動區(qū)是高效處置地震事件的重要保障，是減少地震災害損失、實現(xiàn)社會穩(wěn)定的必然要求。幾年來，在各級政府的領導下，在開展地震應急聯(lián)動機制建設過程中，區(qū)域聯(lián)動、部門聯(lián)動、軍地聯(lián)動等在地震應急聯(lián)動機制的框架下應對并妥善處置了不少地震災害事件，雖然取得了一些成績，但仍然存在較多問題，特別是部門之間、軍地之間的協(xié)作聯(lián)動工作問題尤為突出。主要表現(xiàn)在：一是各部門、單位對開展地震應急聯(lián)動工作的認識不到位，思想重視程度不夠，地震應急聯(lián)動意識比較淡薄，協(xié)調配合困難，應急反應遲緩，缺乏聯(lián)動的主動性和自覺性；二是各部門、單位之間地震應急聯(lián)動制度不落實，聯(lián)動方案不健全，聯(lián)動責任不明確。加之，平時開展地震應急救援培訓及救援演練等各種訓練少，現(xiàn)場處置能力差，實戰(zhàn)經驗不足，這些都制約著地震應急聯(lián)動工作的成效。

以上問題在山東省地震應急救援聯(lián)動機制建設中也同樣存在。有些部門、單位對演練工作浮于表面，流于形式。信息不暢，各自為戰(zhàn)；隸屬不同，協(xié)調困難；部門利益，得過且過；反應遲緩，被動應付；這些問題在演練中都有所表現(xiàn)，對演練工作敷衍了事，忙于應付，沒有真正到達演練的實際效果和目的。

三、加強地震應急聯(lián)動機制建設的建議及措施

（一）建立規(guī)章制度，完善聯(lián)動措施，使地震應急聯(lián)動機制真正聯(lián)“動”起來

2007年11月1日起《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》實施后，各地要通過配套法規(guī)和地方條例來進一步明確應急聯(lián)動各部門責、權、利的關系，加強各相關部門的協(xié)調與合作。研究制訂突發(fā)事件應對法的配套制度，修訂完善現(xiàn)行相關法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章。聯(lián)動工作的組織構架、運作規(guī)則、處置程序、應急平臺建設的技術標準及應急聯(lián)動主體責任等都要用制度和法規(guī)來加以規(guī)范。同時，對聯(lián)動的相關制度進行疏理，通過補充修改提高制度的可操作性，明確地震系統(tǒng)和聯(lián)動單位的職責，確定聯(lián)系方式和聯(lián)絡人員，定期召開聯(lián)席會、通氣會、培訓會等，互通信息，交換意見，分析不足，提出對策，促進地震應急聯(lián)動工作實現(xiàn)良性循環(huán)。

（二）深入廣泛開展應急救援聯(lián)動演練，努力提高公眾應對地震災害的能力。

應急救援聯(lián)動機制建設是一個復雜的系統(tǒng)工程，應急救援演練是應對地震來臨時提高應急救援、開展自救互救最直接、最有效方法。首先要從大局意識、責任意識的高度提高對應急救援演練重要性的認識。經常開展地震應急救援演練，不僅能檢驗各單位、各部門的應急準備機制、應急響應機制、應急協(xié)同聯(lián)動機制，還可以檢驗公共服務系統(tǒng)的信息共享機制及應急服務機制，提高各單位、各部門應對地震災害的能力，扎實推進應急救援工作順利發(fā)展。