劉成玉，蔡定坤

（西方財經(jīng)大學(xué) 中國西部經(jīng)濟研究中心，成都 610074)

30余年的經(jīng)濟高速增長，已經(jīng)使國家具備了強大的經(jīng)濟實力和雄厚的財政基礎(chǔ)，絕大多數(shù)經(jīng)濟產(chǎn)品已經(jīng)過剩，但生態(tài)產(chǎn)品卻供給不足。自葉謙吉先生1987年在全國生態(tài)農(nóng)業(yè)討論會上提出生態(tài)文明概念[1]以來，生態(tài)文明建設(shè)日益受到重視，黨的十七大后更上升到國家戰(zhàn)略高度。但作為公共產(chǎn)品，生態(tài)文明建設(shè)仍然面臨投資渠道狹窄、投入力度不足的問題。發(fā)揮公共財政職能，取經(jīng)濟之長，補生態(tài)之短，是推動增長方式轉(zhuǎn)變，建設(shè)生態(tài)文明的有效舉措。

1 公共財政支持生態(tài)文明建設(shè)：理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實依據(jù)

1.1 公共財政支持生態(tài)文明建設(shè)的理論基礎(chǔ)

1.1.1 生態(tài)文明具有公共產(chǎn)品屬性

簡單地講，生態(tài)文明就是人與（自然）環(huán)境關(guān)系方面積累的物質(zhì)和精神成果。生態(tài)文明由生態(tài)物質(zhì)、生態(tài)技術(shù)與投入、生態(tài)精神三個部分構(gòu)成。生態(tài)環(huán)境的特點決定了生態(tài)文明的特性：第一，多數(shù)生態(tài)文明成果的物理邊界模糊，不易觀測和計量。第二，多數(shù)建設(shè)成果與人類生產(chǎn)、生活息息相關(guān)，其消費不具排他性。第三，生態(tài)文明建設(shè)效益具有外溢性和滯后性。這些特點正是公共產(chǎn)品的典型屬性。

1.1.2 支持公共產(chǎn)品建設(shè)公共財政的存在基礎(chǔ)

公共產(chǎn)品的外部性，使得生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投入主體很難根據(jù)消費量對消費者進(jìn)行收費，生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的消費容易出現(xiàn)“搭便車”，導(dǎo)致投資成本難收回，投入效益難保證。生態(tài)文明建設(shè)的市場失靈必然壓抑社會投資，造成生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品供給不足。在這種情況下，“看得見的手”——政府必須介入，主要調(diào)控手段就是公共財政。與“吃飯財政”、建設(shè)財政不同，公共財政是為滿足社會公共需要，以政府為主體進(jìn)行的分配活動。公共財政產(chǎn)生的體制基礎(chǔ)是市場經(jīng)濟，產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)正是公共產(chǎn)品和市場失靈。

1.2 公共財政支持生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實依據(jù)

1.2.1 現(xiàn)實的生態(tài)短板和環(huán)境問題需要解決

發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化100多年分階段出現(xiàn)的環(huán)境問題，在我國集中在經(jīng)濟發(fā)展的30年內(nèi)出現(xiàn)，近年甚至到了集中暴發(fā)期。據(jù)某國際機構(gòu)計算，2005年全球144個國家和地區(qū)的“環(huán)境可持續(xù)指數(shù)”(ESI)，中國位居第133位,全球倒數(shù)第14位[2]；另據(jù)國內(nèi)專家的研究，中國經(jīng)濟增長的GDP中至少有18%是依靠資源和生態(tài)環(huán)境的“透支”所獲取[3]；國家環(huán)?？偩止烙?，中國的環(huán)境污染帶來的經(jīng)濟損失可能占到國內(nèi)生產(chǎn)總值的10%左右。種種跡象表明，中國已經(jīng)進(jìn)入了最狹窄的環(huán)境通道，拯救環(huán)境，醫(yī)治生態(tài)創(chuàng)傷，公共財政具有義不容辭的責(zé)任。

1.2.2 環(huán)境投入與國家的經(jīng)濟實力和財政基礎(chǔ)不匹配

我國的環(huán)境投入水平長期低下，有資料表明“六五”期間全國環(huán)保投資占GDP的0.5%；“七五”占0.7%；“八五” 占0.8%；“九五”占0.9%，“十五” 占1.2%，2008年雖然達(dá)到了1.49%，但與發(fā)達(dá)國家1.5%-2%的水平相比尚有較大差距[4]。與此同時2009年底我國的GDP和外匯儲備分別達(dá)到了335353億元和23992億美元（全球第一），財政收入高達(dá)68477億元，公共財政有能力加強環(huán)境投入。

2 公共財政撬動生態(tài)文明建設(shè)的主要切入點

公共財政缺位是造成生態(tài)與經(jīng)濟失衡的主要原因。城鄉(xiāng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)“三廢”、建設(shè)項目“三同時”等生態(tài)環(huán)境建設(shè)的傳統(tǒng)領(lǐng)域是公共財政一如既往的支持重點，但就目前的社會經(jīng)濟形勢和生態(tài)文明狀況而言，公共財政應(yīng)該重點關(guān)注以下領(lǐng)域。

2.1 支持全民植樹

2.1.1 我國的森林資源匱乏

中華大地曾經(jīng)林木茂盛,在4000年前的遠(yuǎn)古時代,森林覆蓋率一度高達(dá)60%以上。但長期的森林砍伐，到了戰(zhàn)國末期森林覆蓋率已降為46%,唐代33%,明代之初26%,到鴉片戰(zhàn)爭時期降為17%,新中國成立前夕只有12.5%，目前的森林覆蓋率雖有所回升，但也僅僅18.21%，只有全球平均水平的2/3，人均森林面積和蓄積量分別只有世界平均水平的1/4和1/7，我國的森林短板效應(yīng)日趨突出。

2.1.2 低碳經(jīng)濟凸現(xiàn)森林的經(jīng)濟價值

森林和植被是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)文明建設(shè)成就的主要標(biāo)志，森林的傳統(tǒng)的生態(tài)作用和經(jīng)濟價值婦孺皆知，在全球氣候變暖的當(dāng)今世界，森林吸收二氧化碳的匯聚作用已經(jīng)受到國際社會的高度重視。科學(xué)研究表明：森林每生長1m3蓄積量，平均能吸收1.83t二氧化碳[5]，我國森林植被總的碳儲存量達(dá)78.11億t。造林、再造林等林業(yè)活動已經(jīng)被納入《京都議定書》確立的清潔發(fā)展機制，允許發(fā)達(dá)國家通過向發(fā)展中國家提供資金和技術(shù)，開展造林、再造林碳匯項目，將項目產(chǎn)生的碳匯額度用于抵消其國內(nèi)的減排指標(biāo)，目前世界碳貿(mào)易平均價格達(dá)到了6.5美元/t CO2當(dāng)量，森林潛在的經(jīng)濟價值得到前所未有地凸現(xiàn)。森林碳匯貿(mào)易機制為發(fā)達(dá)國家和地區(qū)打破經(jīng)濟發(fā)展與節(jié)能減排困局開辟了突圍之路，也為欠發(fā)達(dá)國家和地區(qū)扶貧開發(fā)提供了新的思路。根據(jù) 《聯(lián)合國氣候變化框架公約》秘書處統(tǒng)計，2006年全球碳交易額達(dá)250—300億美元，是2005年的2.5倍[6]。 2006年，中國和世界銀行合作開發(fā)的全球第一個林業(yè)碳匯項目在廣西落戶，按協(xié)議廣西環(huán)江縣和倉梧縣將造林4000 hm2，而作為履行減排義務(wù)的補償，西班牙和意大利將向中國支付220萬美元。目前云南、四川、內(nèi)蒙等地區(qū)都相繼開展了森林碳匯貿(mào)易項目。到2006年我國已擁有125個清潔發(fā)展機制項目，涉及到碳減排量6億多t，貿(mào)易金額達(dá)35億美元。因此，財政支持植樹造林不再是“前人栽樹，后人納涼”的虧本生意，也不僅僅是功在當(dāng)代、利在千秋的善舉，而是一項有利可圖的經(jīng)濟開發(fā)。公共財政投入植樹造林是生態(tài)經(jīng)濟雙豐收，經(jīng)濟開發(fā)與公益事業(yè)一舉兩得。

2.1.3 公共財政撬動全民植樹的主要舉措

國外政府支持植樹造林的做法值得我國借鑒。當(dāng)前，財政可以選擇下列切入點支持全民植樹造林：①將退耕還林和天然林保護(hù)地區(qū)的居民納入社會保障體系，實行永久保護(hù)，有效避免返耕和毀林；同時加強培訓(xùn)，提高就業(yè)競爭力，培養(yǎng)可持續(xù)生計能力；②按當(dāng)?shù)亟?jīng)濟林的平均收益水平確定生態(tài)林的財政補償標(biāo)準(zhǔn)，或者按經(jīng)濟林的市場價格贖買民間的經(jīng)濟林，然后轉(zhuǎn)變成國有林、公益林和生態(tài)林。使社會資金能夠從植樹營林中獲取一定的回報，從而撬動社會資金投入林業(yè)建設(shè)；③加大對林區(qū)地方財政的轉(zhuǎn)移支付力度。在主體功能規(guī)劃和調(diào)整中把退耕地區(qū)、林區(qū)劃入限制開發(fā)、甚至禁止開發(fā)區(qū)，中央和省財政給予足夠的補償，同時把生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)作為這些地區(qū)干部政績考核的重點；④建立具有普遍性、常態(tài)化的植樹護(hù)林補貼機制，根據(jù)植樹量、成活率、蓄積量、覆蓋率等指標(biāo)，對任何植樹造林、護(hù)林營林的行為進(jìn)行財政補貼和獎勵，使植樹造林成為既光榮又有利的綠色事業(yè)；⑤財政出資成立專業(yè)植樹護(hù)林隊。不僅限于林區(qū)，在農(nóng)區(qū)、疏林地區(qū)也配備相應(yīng)的護(hù)林力量；⑥以工代賑促進(jìn)林業(yè)發(fā)展，借鑒家電下鄉(xiāng)的方式將日用工業(yè)品作為其植樹造林的補償和獎勵。一方面消納城市過剩的日用工業(yè)品，同時增加了森林和生態(tài)產(chǎn)品的供給。

2.2 公共財政創(chuàng)造環(huán)境就業(yè)

我國目前的就業(yè)形勢本來就十分嚴(yán)峻。金融危機更使中國的就業(yè)形勢雪上加霜。2009年全國約2000萬外出農(nóng)民工返鄉(xiāng)，610萬應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生、近100萬往屆未就業(yè)大學(xué)生正等待工作崗位。預(yù)計到2020年，中國15—64歲適齡勞動力將高達(dá)9.4億[7]。

就業(yè)問題不僅影響經(jīng)濟發(fā)展，更危及社會穩(wěn)定。而與此同時我國的財政又相對充盈，2009年最后一個月全國還在突擊花銷剩下的2萬億財政資金。在這種情況下，為什么不花錢創(chuàng)造環(huán)境崗位？這樣既提供了就業(yè)機會，又提供了生態(tài)產(chǎn)品，彌補了生態(tài)短腿，還優(yōu)化了財政資金的使用結(jié)構(gòu)，還原了公共財政的應(yīng)有職能。

建議財政花錢雇傭農(nóng)民工、城市下崗失業(yè)人員、高校畢業(yè)生和精力尚可的退休人員植樹護(hù)林；像聘請交通協(xié)管員那樣，雇傭公民監(jiān)督環(huán)境衛(wèi)生，對隨地吐痰、隨地扔垃圾、在公共場合抽煙，違反交通規(guī)則，以及偷食保護(hù)性野生動植物者取證監(jiān)督，罰款處置；雇傭他們?nèi)グl(fā)現(xiàn)企業(yè)和居民偷排污染和亂扔垃圾的行為，建立公眾有獎舉報環(huán)境違法行為的機制，加重處罰力度，并將環(huán)境罰款的一定比例獎勵舉報者。這樣能以較小的代價，強制扭轉(zhuǎn)國民的諸多劣習(xí)，加速生態(tài)文明和社會現(xiàn)代化進(jìn)程。

2.3 支持農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)

2.3.1 城鄉(xiāng)環(huán)境差距拉大，城鄉(xiāng)環(huán)保統(tǒng)籌勢在必行

20世紀(jì)90年代以來，國家加強了重點流域、重點區(qū)域的環(huán)境綜合整治，城市環(huán)境面貌明顯改觀，但農(nóng)村生態(tài)環(huán)境并沒有得到根本性改善。農(nóng)村環(huán)境問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先是農(nóng)業(yè)面源污染。我國是世界上化肥、農(nóng)藥使用量最大的國家，年施用量分別達(dá)4700萬t和130多萬t，而利用率僅為30%左右，70%通過地表徑流和地下水污染農(nóng)業(yè)環(huán)境；畜牧業(yè)產(chǎn)生的畜禽糞便每年達(dá)27億t，而且80%的規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場沒有污染治理設(shè)施；農(nóng)村每年產(chǎn)生生活垃圾約2.8億t，生活污水約90多億t，人糞尿年產(chǎn)生量為2.6億t，幾乎不經(jīng)處理隨意排放。其次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染。目前全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染源達(dá)100多萬個，污染排放占整個工業(yè)污染的比重已由20世紀(jì)80年代的11%增加到現(xiàn)在的45%，廢水、廢氣和固體廢棄物排放量分別占全國總量的21%、23.9%和37.4%，一些主要污染物的排放量已接近或超過工業(yè)企業(yè)污染物排放量的一半以上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)單位產(chǎn)值的廢水排放量為城市的2.55倍，廢水中主要污染物的排放濃度是城市工業(yè)的2—3倍，工業(yè)廢氣的凈化處理率僅為城市的2/5[8]。第三是城市污染企業(yè)和污染項目向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，全國每年因工業(yè)廢水而污染的耕地面積達(dá)133.3萬hm2，占耕地總面積的15%左右，每年因污染減少的糧食超過了100億kg，直接經(jīng)濟損失125億元[9]。

可見，農(nóng)村環(huán)境問題越來越突出，城鄉(xiāng)環(huán)境的差距越來越大，城鄉(xiāng)環(huán)境的二元結(jié)構(gòu)特征正在強化。

2.3.2 公共財政應(yīng)該向農(nóng)村環(huán)境建設(shè)傾斜

首先在城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境投資比例的安排上糾正重城市、重工業(yè)的偏好；其次，在生態(tài)產(chǎn)品和環(huán)境資源的城鄉(xiāng)流動中加強生態(tài)補償和財政轉(zhuǎn)移支付，實現(xiàn)環(huán)境公平（城市居民的主要追求）和經(jīng)濟公平（農(nóng)村居民的主要追求）的有機統(tǒng)一。第三、抓住當(dāng)前城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治的契機，加大農(nóng)村環(huán)境投入，著力解決農(nóng)村旱廁、生活垃圾處置、飲水等環(huán)境與民生問題。

2.4 支持生態(tài)環(huán)境意識培養(yǎng)

生態(tài)環(huán)境意識是生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在動力和邏輯起點，公共財政支持生態(tài)環(huán)境意識培養(yǎng)，抓住了生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵。主要切入點包括：支持生態(tài)環(huán)境教育，包括學(xué)前教育、學(xué)歷教育、成人教育、黨校教育與干部培訓(xùn)；支持生態(tài)環(huán)境宣傳，如開展“世界環(huán)境日”、“地球日”等專題宣傳活動，積極開展環(huán)境科普和綠色學(xué)校、綠色社區(qū)、綠色家庭創(chuàng)建活動；支持環(huán)境文化塑造。通過稅收等手段促進(jìn)消費理念、飲食文化、民族飾品文化的革新與改造；通過現(xiàn)代科技改造傳統(tǒng)中醫(yī)藥，減少對野生動植物資源的破壞；支持環(huán)境信用體系建設(shè)，將生態(tài)環(huán)境損害行為納入信用記錄，建立環(huán)境黑名單。

3 公共財政支持生態(tài)文明建設(shè)的配套政策

①保障生態(tài)環(huán)境投入。從發(fā)達(dá)國家歷史經(jīng)驗來看，污染治理投資占GDP的比重一般在1.5%～2%左右，如德國（1995）占2%，日本（1990后）在1.5%～2%之間，美國（1998）占1.6%，而我國不足1.5%。因此，必須建立環(huán)保財政資金穩(wěn)定增長機制，可以借鑒農(nóng)業(yè)財政支出的做法，通過《環(huán)保法》確定一定時期內(nèi)環(huán)保財政資金占財政支出的比例以及增長幅度，使其占GDP的比例在2%～3%的范圍內(nèi)。各級人大、紀(jì)檢、監(jiān)察部門應(yīng)該加強環(huán)境投入監(jiān)督，對完不成法定投入義務(wù)的政府部門主要官員問責(zé)；通過補貼、稅費減免等財政杠桿作用，引導(dǎo)社會資金投入生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

②加強中央和地方在生態(tài)文明建設(shè)上的分工與合作，加大環(huán)保的財政橫向和縱向轉(zhuǎn)移支付力度。生態(tài)文明建設(shè)中央是主導(dǎo)，需要地方配合。因此首先要明確中央和地方在環(huán)境保護(hù)上的事權(quán)劃分和投入責(zé)任，中央和地方可以按稅收比例分擔(dān)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投入責(zé)任。

③建立和完善生態(tài)補償與轉(zhuǎn)移支付體系。建立全國統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境補償體系，對環(huán)境正外部性的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，如自然保護(hù)區(qū)、世界自然與文化遺產(chǎn)地中央財政進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移支付。

④加強稅收杠桿的引導(dǎo)與促進(jìn)。借鑒國外生態(tài)文明建設(shè)的成功經(jīng)驗，適時開征生態(tài)稅，對資源性產(chǎn)品征收資源稅（如水資源稅）；對不可再生資源征收生態(tài)稅（如煤炭消費稅），建立替代資源開發(fā)基金；對一次性用品課以重稅；對可能造成污染的產(chǎn)品征收污染稅；對過度包裝的物品也應(yīng)加重稅收；對環(huán)境友好型生產(chǎn)消費行為進(jìn)行稅收優(yōu)惠；征收物業(yè)稅、遺產(chǎn)稅、資本利得稅等。

⑤加大對環(huán)保財政資金的監(jiān)督力度，提高環(huán)保資金的使用效率。建議在中央和地方財政支出預(yù)算科目中增設(shè)生態(tài)財政支出預(yù)算科目，以規(guī)范專項資金的使用。同時，加大對環(huán)保財政資金的檢查力度，定期進(jìn)行檢查，對大規(guī)模項目進(jìn)行跟蹤反饋，及時監(jiān)督環(huán)保財政資金的劃撥、使用等情況。

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