苗光忠

(陜西省水土保持局，陜西 西安 710004)

我國的水土保持監(jiān)督管理工作雖起步晚、時間短，卻發(fā)展很快、成效明顯。但也要看到，與飛速發(fā)展的經(jīng)濟形勢，全面建設小康社會的要求，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)和諧發(fā)展的目標相比，水土保持監(jiān)督管理工作在法規(guī)配套、隊伍建設、技術(shù)服務等方面還存在較大差距。因此，進一步提高水土保持監(jiān)督管理能力就成為當務之急，就成為我們的工作能否取得更大成就的勝負手，我們必須從思想上重視，從理論上突破，在實踐中落實。

1 陜西水土保持監(jiān)督管理工作成效

陜西省的水土保持監(jiān)督管理工作開展了近30年，可分為三個階段，第一個是20世紀80年代的試點探索階段，第二個是90年代的完善法規(guī)、建立執(zhí)法機構(gòu)階段，第三個是21世紀全面發(fā)展階段。特別是進入20世紀90年代后，逐步建立了法律法規(guī)體系，組建了專門的監(jiān)督執(zhí)法隊伍，加強監(jiān)督管理，擴大宣傳，使陜西的水土保持監(jiān)督管理工作邁上了新臺階。

1.1 組建了一支監(jiān)督管理隊伍

多年的實踐證明，管理人員的素質(zhì)和管理機構(gòu)的管理水平是事業(yè)成敗的關鍵。陜西在監(jiān)督工作開展伊始，總結(jié)了以往搞一個項目，就增加一個編制，涌進一批人，背上沉重包袱的教訓，嚴格按照工作性質(zhì)、所需人員的知識結(jié)構(gòu)和政治業(yè)務素質(zhì)，面向社會選人，確保真正建成一個有活力的辦事機構(gòu)。截至目前，全省建立了104個水土保持監(jiān)督機構(gòu)，其中單設機構(gòu)45個;全省擁有專兼職監(jiān)督人員1343人，其中專職人員1062人，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村都配備了專(兼)職水保監(jiān)督管護員，省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級水保監(jiān)督執(zhí)法管護網(wǎng)絡體系已基本健全。從文化層次看，具備大專以上學歷的人員占到60%;從年齡結(jié)構(gòu)看，40歲以下的占到90%;從實際工作能力看，絕大多數(shù)監(jiān)督管理人員具有10年以上水土保持實踐工作經(jīng)驗，熟悉法律法規(guī)，熱愛本職工作，具有相當強的組織、領導、協(xié)調(diào)能力，從而為科學管理、嚴格執(zhí)法奠定了良好的基礎。

1.2 逐步完善了水土保持法規(guī)制度體系

政策研究和制度建設一直是水土保持工作的重中之重。近年來，陜西先后出臺了《陜西省實施＜水土保持法＞辦法》、《陜西省農(nóng)村集體五荒自然資源治理開發(fā)條例》、《陜西省開發(fā)建設神府榆地區(qū)水土保持實施辦法》、《陜西省淤地壩建設管理辦法》、《陜西省水土流失“三區(qū)”劃分公告》、《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補償費征收使用管理辦法》、《陜西省水土流失補償費、防治費計征標準和使用管理規(guī)定》;陜西省水利廳聯(lián)合省國土資源廳發(fā)布了《關于進一步加強土地及礦產(chǎn)資源開發(fā)水土保持工作的通知》、聯(lián)合省環(huán)境保護廳發(fā)布了《關于進一步加強建設項目水土保持方案審批工作的通知》;提請省政府辦公廳發(fā)布了《關于加強開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作的通知》，進一步明確了生產(chǎn)建設單位必須履行的水土保持法律法規(guī)義務，并就水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作提出了具體的要求。這些法律規(guī)章及規(guī)范性文件的出臺，使得水土保持行政執(zhí)法有法可依、有章可循，從而極大地推動了水土保持執(zhí)法監(jiān)督工作進程。

1.3 查處了一批有影響的大案要案

為了推動執(zhí)法工作的順利開展，省、市、縣三級都有意識地在調(diào)查的基礎上，篩選出一批投資大、破壞大、影響大、阻力大的典型案件，集中力量重點查處。目前，全省累計查處各類水土保持違法案件5764起，其中結(jié)案5198起。特別是自2007年全國水土保持監(jiān)督執(zhí)法專項行動開展以來，全省查處存在較為嚴重違法行為的生產(chǎn)建設項目391個，發(fā)出整改通知書365份，其中省級立項的項目36個、市級29個、縣級300個。從中又選出了8個典型案件作為重點，反復核查違法事實，收集違法證據(jù)，并進行了嚴肅查處。通過對案件進行嚴肅查處和公開曝光，震懾了試圖違犯者，違法案件也呈逐年減少的良好趨勢。

1.4 制定了能源資源開發(fā)水土保持補償辦法

陜西是全國的能源資源大省。近年來，煤炭、石油、天然氣資源的大規(guī)模開發(fā)，在帶動全省經(jīng)濟發(fā)展的同時，也加劇了能源開發(fā)區(qū)的水土流失和生態(tài)環(huán)境的破壞，嚴重制約了陜西特別是陜北地區(qū)經(jīng)濟社會的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。2007年以來，在陜西省委、省人大、省政府的重視支持下，省水保局會同省財政廳、省物價局、省法制辦等有關部門起草了《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補償費征收使用管理辦法》(簡稱《辦法》)。經(jīng)過廣泛征求意見，反復修改，省政府于2008年11月4日以陜政發(fā)［2008］54號文件正式印發(fā)了《辦法》，從2009年1月1日起正式施行?！掇k法》出臺后，省水保局又迅速會同省財政廳、省物價局、省地稅局、中國人民銀行西安分行印發(fā)了《辦法》的實施細則?！掇k法》實施后，陜西每年可向煤炭、石油、天然氣資源開采行業(yè)征收水土流失補償費10億多元。這不但可以加大各級財政對水土保持的投入，而且還可以解決中央水土保持項目配套資金不足的問題。

1.5 涌現(xiàn)出了一批開發(fā)建設項目水土保持示范工程

多年的工作實踐證明，典型就是樣板，就是旗幟。陜西一直把示范推廣作為一項重要工作來抓。經(jīng)過嚴格規(guī)范的監(jiān)督管理，生產(chǎn)建設單位逐步增強了水土保持意識，落實了各項水土保持措施，從而涌現(xiàn)了一批水土保持“三同時”樣板工程，其中榆靖高速公路、寶蘭二線鐵路、大柳塔煤礦、陜西國華錦界電廠等項目受到了水利部的命名表彰。這些示范工程基本做到了修一條公路、鐵路，整治一條水系，形成一條生態(tài)防護帶，真正實現(xiàn)了建設一個項目，保持一方水土，改善一處環(huán)境，造福一方百姓，達到了經(jīng)濟、社會與生態(tài)效益的完美結(jié)合和共贏。為對這些樣板工程和工作突出的建設單位進行深入廣泛的宣傳，在陜西日報開設了專欄，逐一報道，同時借助網(wǎng)絡等媒體進行了形式多樣的宣傳和經(jīng)驗推廣，起到了良好的效果。

在監(jiān)督管理逐步深入、力度逐步加大的情況下，水土保持監(jiān)督管理產(chǎn)生了兩大效應。一是全社會的水土保持意識和法治觀念進一步增強，主要表現(xiàn)在五個轉(zhuǎn)變:一些地方領導由為違法單位違法行為講人情、開綠燈的地方保護轉(zhuǎn)變?yōu)橹С謭?zhí)法、參與執(zhí)法和協(xié)助管理部門解決執(zhí)法中的疑難問題;生產(chǎn)建設單位由抵制執(zhí)法轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃勇男蟹闪x務和吸收水土保持技術(shù)人員做好水土保持工作，有的單位還設立了水?？?建設單位由不露面、不編方案轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃勇?lián)系水保部門進行技術(shù)指導和編制方案;由把搞好水土保持方案作為上項目的敲門磚轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲龍猿炙帘３帧叭瑫r”制度;水土保持措施由低標準低質(zhì)量的應付轉(zhuǎn)變到高標準高質(zhì)量的建設。二是人為水土流失惡化的局面得到有效遏制。為了預防和減少開發(fā)建設活動造成的人為水土流失，促使建設單位或個人依法自覺防治水土流失，各級監(jiān)督機構(gòu)把開發(fā)建設項目水土保持“三同時”制度的落實作為工作的重中之重來抓。通過狠抓方案審批關、強化監(jiān)督檢查關、嚴把水土保持設施竣工驗收關，促使生產(chǎn)建設單位防治人為水土流失的自覺性不斷增強。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至目前陜西重點開發(fā)建設項目水?？偼顿Y達32.7億元，其中已完成投資22億元;完成水土保持工程3721處，防治面積達3900km2，累計減少土壤流失2.8億t，攔渣率和治理率均達到了90%以上。

2 陜西水土保持監(jiān)督管理工作存在的問題

陜西水土保持監(jiān)督管理工作成效顯著是不可爭辯的事實，但在法律法規(guī)、規(guī)范執(zhí)法、監(jiān)督管理隊伍建設和技術(shù)服務等方面還存在不少問題，雖然是前進中局部的、個別的現(xiàn)象和問題，但若不及時糾正，則必將制約到監(jiān)督管理工作持續(xù)健康快速向前發(fā)展，必將有損水土保持監(jiān)督管理行業(yè)的形象和聲譽。

2.1 水土保持監(jiān)督管理人員整體素質(zhì)不高

目前，按照監(jiān)督任務的需要，一些地方監(jiān)督管理機構(gòu)和人員的配置還沒有完全到位，監(jiān)督管理人員的綜合素質(zhì)還不高，法律知識和水土保持業(yè)務水平有待提高。個別地方存在行政人員多、業(yè)務人員少、知識結(jié)構(gòu)不合理，內(nèi)部管理混亂，有事沒人干、有人不會干的問題;一些地方和部門執(zhí)法檢查不規(guī)范，存在著多頭重復執(zhí)法、不均衡執(zhí)法、亂作為或不作為的問題，有的執(zhí)法人員執(zhí)法動機和目的不純，方式方法單一，工作態(tài)度粗暴，存在“以言代法、以收代法”現(xiàn)象;一些單位審批驗收等管理工作不規(guī)范，該管的不管，該簡化程序和內(nèi)容的不簡化，照套照搬大中型建設項目管理模式，教條煩瑣，不切實際;有些市縣還存在水土保持方案越級審批、水土保持設施越級驗收現(xiàn)象;個別執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，存在“吃、拿、卡、要”，達不到個人私欲就為難企業(yè)的現(xiàn)象。這些雖然是個別現(xiàn)象，但嚴重違背了水土保持法的宗旨，影響了行政執(zhí)法的權(quán)威性，損害了行業(yè)形象。

2.2 生產(chǎn)建設項目水土保持技術(shù)服務滯后

監(jiān)督是前提，為不熟悉水土保持業(yè)務的生產(chǎn)建設單位搞好技術(shù)服務是關鍵，達到有效防治人為水土流失才是真正的目的。在實際工作中，圖省事、怕麻煩，重監(jiān)督、輕服務的現(xiàn)象較為突出。在方案編制工作中，有的為攬到方案，壓低價格，惡性競爭。為降低編制成本，編制單位不深入現(xiàn)場，不調(diào)查研究，閉門造車，粗制濫造，致使方案脫離實際，缺乏可操作性。有的甚至為討好生產(chǎn)建設單位，按其授意，隨意減少擾動面積，降低補償標準。而一些生產(chǎn)建設單位把編制方案作為立項審批的敲門磚，一旦獲得了立項審批，便束之高閣，不予落實。在監(jiān)理、監(jiān)測工作中，有的工作人員極不負責，不深入現(xiàn)場，不按標準驗收，隨意捏造一個不符合實際的驗收報告，應付驗收。在技術(shù)評估中，有的內(nèi)業(yè)資料驗查不細致，外業(yè)現(xiàn)場勘驗不詳盡，就主觀地編造一個脫離實際的達標報告，失去了評估的意義，降低了水保行業(yè)的威信。

2.3 水土保持法制觀念不強

一些地方和單位對水土流失造成的嚴重危害及潛在威脅沒有足夠的認識，有的急功近利，為搞政績工程、形象工程，不惜以犧牲生態(tài)環(huán)境和水土資源為代價來換取眼前的、局部的經(jīng)濟效益;有的雖然也認為水土保持預防監(jiān)督工作很重要，但因為該項工作一無投資，二無設備，工作積極性不高;一些建設單位特別是市縣立項的生產(chǎn)建設項目的建設單位的水土保持法制觀念相對淡薄，在生產(chǎn)建設過程中，濫采亂挖，隨意棄置廢土廢渣等。這些歸根到底都是水保意識、法制觀念不強的具體表現(xiàn)。由于受地方袒護，行政干擾較多，加之監(jiān)管不力，導致人為水土流失屢禁不止，邊治理、邊破壞的狀況一直沒有得到根本扭轉(zhuǎn)。

3 幾點建議

3.1 加大宣傳力度，進一步提高全民水土保持意識和法制觀念

水土保持監(jiān)督管理工作與其他工作一樣，多年的實踐一再證明，認識決定意識，意識決定作為，作為決定成效。由于水土保持監(jiān)督管理工作起步晚，一切都在摸著石頭過河，廣大干部群眾及生產(chǎn)建設單位對其法律法規(guī)等還不太熟悉，因此必須要把宣傳教育工作作為永恒的主題，要利用報紙、雜志、廣播、電視、網(wǎng)絡等新聞媒體，采取多種形式，對大案要案、先進典型等活生生的事例進行宣傳。要把集中宣傳與經(jīng)常性的不間斷的宣傳結(jié)合起來，做到廣播上有聲音，電視上有圖像，報刊上有文章，現(xiàn)實中有樣板，從而樹立起“生態(tài)文明大家建、建好生態(tài)為子孫”的理念，形成一個全社會都關心水保、重視水保、參與水保，最大限度地遏制新的人為水土流失，經(jīng)濟、生態(tài)共贏的新局面。

3.2 集中精力，加快水土保持配套法規(guī)制度建設

完善的法規(guī)制度是保障工作順利開展的前提和條件。修訂后的水土保持法已經(jīng)正式頒布實施，我們要抓緊修訂陜西省的水土保持法實施辦法和有關規(guī)章制度，爭取用1～2年時間完成現(xiàn)有地方法規(guī)和有關規(guī)定的配套工作，以適應形勢發(fā)展的需要。要在原來制定的各項管理辦法、規(guī)范性文件的基礎上，進一步建立和健全涵蓋水土保持方案審批、監(jiān)督檢查、設施驗收、監(jiān)督執(zhí)法隊伍管理、廉政建設等全方位的管理制度體系，保障水土保持監(jiān)督管理各項工作都能有章可循。

3.3 狠抓隊伍建設，加強執(zhí)法裝備建設

水土保持預防監(jiān)督工作是一項專業(yè)性、技術(shù)性、政策性、綜合性很強的工作，沒有一支精通業(yè)務、熟悉法律、敢于碰硬的監(jiān)督執(zhí)法隊伍，執(zhí)法監(jiān)督工作很難有起色。因此，必須始終堅持“以人為本”理念，以建立訓練有素、業(yè)務精通、紀律嚴明、作風過硬的執(zhí)法隊伍為目標，選拔高素質(zhì)人員充實和加強監(jiān)督執(zhí)法隊伍，定期培訓，考核上崗，提升執(zhí)法人員綜合素質(zhì)，全面提高執(zhí)法監(jiān)督管理能力。要深入開展行風建設，建立并公開限期辦案和規(guī)范辦事程序等內(nèi)部制約機制，規(guī)范監(jiān)督執(zhí)法人員的行政行為，勇于接受社會、群眾監(jiān)督;強化水土保持管理人員的服務意識和責任意識，確保有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督，防止和杜絕監(jiān)督執(zhí)法人員以權(quán)謀私、違法辦案的現(xiàn)象;切實維護水土保持執(zhí)法監(jiān)督人員的社會形象;加強監(jiān)督管理機構(gòu)建設力度，依法落實獨立的水土保持監(jiān)督管理機構(gòu)，明確水土保持監(jiān)督管理職責，強化水土保持監(jiān)督管理職能;落實水土保持預防監(jiān)督專項經(jīng)費，加強執(zhí)法裝備建設，確保水土保持監(jiān)督管理工作健康發(fā)展。

3.4 開展創(chuàng)優(yōu)評差活動，以提高水保技術(shù)服務水平和生產(chǎn)建設項目水土流失防治水平

當前，編制出的生產(chǎn)建設項目水土保持方案良莠不齊，生產(chǎn)建設單位開發(fā)整治標準高低不一。今后應加強這方面的管理，逐步建立創(chuàng)優(yōu)評差管理制度，對被評為優(yōu)秀的方案編制單位予以表彰獎勵;對全年有兩個以上方案未通過評審和年度未開展方案編制工作的方案編制單位予以警告，限期整改;對借用、轉(zhuǎn)贈編制資質(zhì)的方案編制單位給予取消資質(zhì)的處理;對水土保持“三同時”制度執(zhí)行好的生產(chǎn)建設項目和企業(yè)給予命名表彰獎勵;對“三同時”制度執(zhí)行不好的或者只做方案不搞治理的生產(chǎn)建設單位給予通報批評，并且依法嚴肅查處。通過創(chuàng)優(yōu)評差活動，調(diào)動起方案編制單位及生產(chǎn)建設單位的積極性，呈現(xiàn)一個講質(zhì)量、求效益、出典型的新局面。

3.5 加快信息化建設進程，提升水土保持監(jiān)督管理水平

信息化是現(xiàn)代化管理的一個重要手段和標志，是加強監(jiān)督管理能力建設的重要內(nèi)容。當前，從總體上講水土保持監(jiān)督管理信息化建設還非常滯后，今后一定要把信息化建設作為監(jiān)督管理能力建設的重點和突破口來抓。目前，“陜西水土保持預防監(jiān)督網(wǎng)”及配套數(shù)據(jù)庫已基本建立，能夠?qū)ιa(chǎn)建設項目的詳細情況分類匯總、查詢和管理，實現(xiàn)對全省水土保持預防監(jiān)督信息資源的全面共享，但各市、縣水土保持網(wǎng)絡和數(shù)據(jù)庫建設仍顯滯后，急需加大工作力度。一是要積極建設本級水土保持監(jiān)督管理網(wǎng)站，建立一個工作平臺，實現(xiàn)資料共享，提高工作效率和管理水平;二是要積極利用網(wǎng)絡方便、快捷的優(yōu)勢，建立起一個高效的宣傳陣地，拓寬宣傳途徑，要圖文并茂，以便達到更好的宣傳效果;三是要利用好網(wǎng)絡能夠及時溝通交流的功能，增加水土保持從業(yè)人員之間的相互交流，從而推動水土保持事業(yè)不斷向前發(fā)展。