李曉雷 姜燕 王云鳳

沈陽(yáng)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地與環(huán)境學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110866

礦區(qū)歷史遺留損毀土地復(fù)墾存在問(wèn)題與對(duì)策

李曉雷1姜燕2王云鳳3

沈陽(yáng)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地與環(huán)境學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110866

礦區(qū)歷史遺留損毀土地的復(fù)墾可以實(shí)現(xiàn)廢棄資源的可持續(xù)利用，是實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)土地資源增減掛鉤，改善礦區(qū)環(huán)境的重要渠道。然而長(zhǎng)期以來(lái)，許多廢棄地由于歷史原因，長(zhǎng)期閑置、荒蕪而成了歷史遺留損毀土地。對(duì)歷史遺留損毀土地的形成過(guò)程、復(fù)墾過(guò)程中可能存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，提出了應(yīng)該以《土地復(fù)墾條件》頒布為契機(jī)，認(rèn)真做好歷史遺留損毀土地的復(fù)墾工作，解決好在復(fù)墾過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題，以保證復(fù)墾土地的數(shù)量和質(zhì)量。

歷史遺留；損毀土地；復(fù)墾

引言

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著各地經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐的加快，礦區(qū)企業(yè)損毀土地的數(shù)量持續(xù)增加，導(dǎo)致土地復(fù)墾“舊賬未還，新賬又欠”嚴(yán)重破壞了生態(tài)環(huán)境，加劇了人地矛盾。礦區(qū)歷史遺留損毀土地的復(fù)墾做為補(bǔ)充我國(guó)耕地資源的有效途徑，必將在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行大范圍的開(kāi)展，土地復(fù)墾法規(guī)是復(fù)墾管理工作最有效、最有力的武器，《土地復(fù)墾條例》的出臺(tái)必將歷史遺留損毀土地在條例中首先被提出來(lái)，其中明確規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)組織復(fù)墾。因此復(fù)墾過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行研究，為土地復(fù)墾過(guò)程提供相應(yīng)的解決措施提供科學(xué)依據(jù)。

1 礦區(qū)歷史遺留損毀土地概述

1.1 歷史遺留損毀土地的產(chǎn)生

礦業(yè)用地的所有權(quán)大多數(shù)屬于集體性質(zhì)，如果礦業(yè)企業(yè)需要采礦用地，則主要是通過(guò)政府把集體土地征為國(guó)有土地后，再以出讓方式獲得采礦用地的使用權(quán)。采礦用地是礦業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)用地，礦業(yè)企業(yè)對(duì)采礦用地具有臨時(shí)占用的特點(diǎn)，而且占用時(shí)間短，一般多則幾年，少則幾個(gè)月，礦產(chǎn)資源一經(jīng)開(kāi)采，礦業(yè)企業(yè)就基本用盡了采礦用地使用價(jià)值。礦業(yè)企業(yè)采礦結(jié)束后，企業(yè)雖然繼續(xù)擁有該土地的使用權(quán)，但該土地對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)已經(jīng)失去使用價(jià)值，復(fù)墾土地需要大量的資金保證，在加之長(zhǎng)期缺乏政策上的支持和復(fù)墾意識(shí)，導(dǎo)致采礦后土地復(fù)墾不及時(shí)，長(zhǎng)期閑置、荒蕪，成為歷史遺留性損毀土地[1]。

目前我國(guó)因礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)等生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，挖損、塌陷、壓占等各種人為因素造成破壞廢棄的土地約2億畝，這些土地中有約60%可復(fù)墾為耕地，30%可復(fù)墾為其他農(nóng)用地，而10%可復(fù)墾為建設(shè)用地[2]。積極開(kāi)展歷史遺留損毀土地復(fù)墾對(duì)我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展具有戰(zhàn)略性意義。

1.2 礦區(qū)歷史遺留損毀土地分類及特點(diǎn)分析

礦區(qū)歷史遺留損毀土地在以前的文獻(xiàn)中常稱為廢棄地，而廢棄地一般是按照土地的破壞類型進(jìn)行分類。礦區(qū)歷史遺留損毀土地可分為廢棄物堆積遺留損毀地、塌陷遺留損毀地、采礦場(chǎng)遺留損毀地、尾礦堆積遺留損毀地和建筑遺留損毀地五種類型。對(duì)土地資源的破壞形式,分壓占、塌陷和挖損三類。廢棄物堆積廢棄地、尾礦堆積廢棄地和建筑廢棄地對(duì)土地資源的破壞以壓占為主,井工開(kāi)采造成土地塌陷，對(duì)地上房屋等建筑物造成破壞，露天開(kāi)采對(duì)土地資源的挖損，這些破壞土地引起工礦區(qū)多方面的生態(tài)環(huán)境效應(yīng)的影響，地表景觀破壞，誘發(fā)地質(zhì)災(zāi)害，水文干擾與水質(zhì)污染，大氣污染與微氣候擾動(dòng)，土地資源破壞與占用，土壤退化與污染，水土流失加劇，生物多樣性破壞等[3]。

2 歷史遺留損毀土地復(fù)墾存在的問(wèn)題

2.1 歷史遺留損毀土地基本情況不清

對(duì)于縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)歷史遺留損毀土地基本情況沒(méi)有詳細(xì)的了解。具體包括損毀土地的用地方式，產(chǎn)權(quán)情況，正常的復(fù)墾義務(wù)人，受益人，破壞土地現(xiàn)狀，已破壞土地面積、即將破壞土地面積，對(duì)于損毀土地的復(fù)墾方向、復(fù)墾難度、復(fù)墾效益、復(fù)墾費(fèi)用等問(wèn)題缺乏詳細(xì)的調(diào)查研究和評(píng)價(jià)。

2.2 復(fù)墾所需資金量大，融資渠道單一，資金使用過(guò)程中存在問(wèn)題

從理論上講，技術(shù)問(wèn)題并非阻礙我國(guó)土地復(fù)墾的關(guān)鍵因素，相比之下，資金問(wèn)題才是我國(guó)土地復(fù)墾的瓶頸。對(duì)于歷史遺留損毀土地而言，由于復(fù)墾義務(wù)人已經(jīng)不好確定，《土地復(fù)墾條例》中規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)復(fù)墾，這也基本上決定了復(fù)墾資金的來(lái)源仍然是以國(guó)家投資、地方配套資金、企業(yè)分?jǐn)傎M(fèi)用模式。隨著中央和地方政府分權(quán)式改革，國(guó)家財(cái)政資金所占比重呈下降趨勢(shì)，國(guó)家財(cái)政資金對(duì)土地復(fù)墾的資金支持力度也將減弱，而地方政府需要加大公共投資力度，緊張的地方財(cái)政資金也難以保證直接投向經(jīng)濟(jì)效益不顯著的土地復(fù)墾項(xiàng)目上[4]。

2.3 群眾參與性較低

我國(guó)的土地復(fù)墾工作起步較晚，輿論宣傳相對(duì)也比較落后，加之大部分損毀土地復(fù)墾難度大，大面積的土地復(fù)墾缺乏積極的組織者，群眾參與性較低。公眾參與是具體復(fù)墾項(xiàng)目實(shí)施的重要前提條件，因?yàn)槭玛P(guān)群眾的具體利益，只有復(fù)墾得到了公眾的支持，才能順利的開(kāi)展復(fù)墾工作。

2.4 土地復(fù)墾涉及部門(mén)多，專業(yè)性質(zhì)強(qiáng)

土地復(fù)墾涉及調(diào)查、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、環(huán)境、土壤、園藝、水利、林業(yè)、土木、測(cè)量等十多個(gè)專業(yè)，想要做好復(fù)墾工作，從立項(xiàng)、項(xiàng)目實(shí)施、驗(yàn)收到復(fù)墾土地經(jīng)營(yíng)管理都需要不同的專業(yè)人才。土地復(fù)墾一般由國(guó)土部門(mén)主管，涉及政府管理的環(huán)境、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門(mén)，多部門(mén)如何協(xié)調(diào)進(jìn)行復(fù)墾工作，并沒(méi)有正式的法規(guī)文件做出明確的規(guī)定。

2.5 復(fù)墾后經(jīng)營(yíng)管理不善

復(fù)墾工作完成后土地使用權(quán)的分配，主權(quán)管理辦法，土地如何經(jīng)營(yíng)和使用，復(fù)墾使用過(guò)程中的監(jiān)管和后期的跟蹤評(píng)價(jià)等問(wèn)題能否得到合理的解決，都會(huì)影響到復(fù)墾的質(zhì)量。

3 解決途徑與對(duì)策

3.1 認(rèn)真貫徹執(zhí)行《土地復(fù)墾條例》，編制切實(shí)可行的土地復(fù)墾規(guī)劃

在新條例出臺(tái)之際，各土地及礦業(yè)有關(guān)管理及宣傳部門(mén)應(yīng)廣泛宣傳條例頒布的積極影響，繼續(xù)實(shí)施“誰(shuí)復(fù)墾，誰(shuí)使用，誰(shuí)受益”的優(yōu)惠鼓勵(lì)政策?？h級(jí)以上人民政府復(fù)墾歷史遺留損毀土地的責(zé)任在條例中更是明確出來(lái)。政府在復(fù)墾過(guò)程中應(yīng)發(fā)揮積極主動(dòng)的作用，編制土地復(fù)墾專項(xiàng)規(guī)劃，與當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)、道路、河流及生態(tài)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一規(guī)劃、綜合治理。在規(guī)劃中要對(duì)破壞土地進(jìn)行調(diào)查和評(píng)價(jià)，在適當(dāng)?shù)那闆r下在土地復(fù)墾中發(fā)掘出當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的新發(fā)展方向，在復(fù)墾過(guò)程中要做到恢復(fù)徹底，避免造成二次污染。歷史遺留損毀土地大多屬于徹底找不到復(fù)墾義務(wù)人的土地，對(duì)在國(guó)有土地上的礦區(qū)破壞土地，可以參考土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的管理模式進(jìn)行復(fù)墾，復(fù)墾完成后由政府土地儲(chǔ)備中心進(jìn)行儲(chǔ)備，然后通過(guò)市場(chǎng)或其他方式進(jìn)行出讓使用，也可廣泛吸引土地或者房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)采用股份制、合資、合作以及招標(biāo)、拍賣等方式動(dòng)員社會(huì)力量參與土地復(fù)墾。

3.2 努力拓寬土地復(fù)墾資金的融資渠道，加大土地復(fù)墾資金投入

我國(guó)的土地復(fù)墾首先要解決資金從何而來(lái)的問(wèn)題。國(guó)外在土地管理中推行的土地儲(chǔ)備制度、土地征用制度、土地銀行制度、土地復(fù)墾保證金、土地資本的運(yùn)營(yíng)、土地稅收、復(fù)墾彩票等都對(duì)我們建立歷史遺留損毀土地復(fù)墾基金有啟示和借鑒作用。我國(guó)的復(fù)墾應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以政府投入為引導(dǎo)，同時(shí)還應(yīng)考慮其他社會(huì)資金融資渠道，包括開(kāi)發(fā)、信貸等專項(xiàng)資金，建立資金保障機(jī)制。當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的可以拿出一部分資金，在不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的前提下，可以投工投勞，共同做好復(fù)墾工作。

3.3 努力培養(yǎng)土地復(fù)墾方面的技術(shù)性人才，成立產(chǎn)業(yè)化的復(fù)墾機(jī)構(gòu)

我國(guó)土地復(fù)墾基本上以行政推動(dòng)為主，當(dāng)今大部分的工作由國(guó)土管理部門(mén)的土地整理復(fù)墾中心來(lái)主持，成立專業(yè)化的土地復(fù)墾機(jī)構(gòu)，提高企業(yè)參與土地開(kāi)發(fā)整理的積極性，一方面可以拓寬資金融資渠道，另一方面還可以培養(yǎng)專業(yè)施工隊(duì)伍，促進(jìn)土地復(fù)墾事業(yè)的健康發(fā)展。形成以行政、學(xué)術(shù)科研、工程設(shè)計(jì)施工等多制度化的綜合應(yīng)用模式，進(jìn)行我國(guó)的土地復(fù)墾，營(yíng)造動(dòng)態(tài)、開(kāi)放、良好局面。

3.4進(jìn)一步明確土地復(fù)墾獎(jiǎng)懲機(jī)制

土地復(fù)墾投資數(shù)額巨大，回收期限長(zhǎng)，雖然我國(guó)的復(fù)墾條例明確了“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”的原則，但是對(duì)于政府投資的復(fù)墾項(xiàng)目，受益群體應(yīng)該明確，對(duì)于群眾自發(fā)或者社會(huì)投資的復(fù)墾項(xiàng)目，政府應(yīng)當(dāng)在技術(shù)措施和政策上給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠。

3.5 重視宣傳，增強(qiáng)全社會(huì)復(fù)墾土地的意識(shí)

探索公眾參與復(fù)墾的形式和途徑，強(qiáng)化公眾參與力度，多種手段促進(jìn)全社會(huì)參與土地復(fù)墾。美國(guó)伊利諾伊州的土地復(fù)墾工作非常重視公眾參與這一環(huán)節(jié)，該州發(fā)布了《農(nóng)田復(fù)墾公民指南》，告訴公民如何參與這項(xiàng)工作。在我國(guó)也應(yīng)該讓公眾參與到土地復(fù)墾工作中來(lái)，并將公眾如何參與，何時(shí)參與，參與后都可以做什么工作告知公眾，盡可能讓公眾全程參與和監(jiān)督土地復(fù)墾工作。

3.6 認(rèn)真做好復(fù)墾后的經(jīng)營(yíng)管理工作

復(fù)墾工作完成，將復(fù)墾土地的使用者的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明晰化，以便以后的工作中責(zé)任明確，對(duì)復(fù)墾土地經(jīng)營(yíng)應(yīng)以保持和培肥地力為主，采取有效管理和改良措施進(jìn)行維護(hù)，促使復(fù)墾土地的生產(chǎn)力和新生態(tài)平衡盡早達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

4 結(jié)論

歷史遺留損毀土地復(fù)墾是一項(xiàng)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略措施和長(zhǎng)期行為。我國(guó)的土地管理工作非常重視土地復(fù)墾工作，在《土地復(fù)墾規(guī)定》頒布22多年后進(jìn)行修訂并編制《土地復(fù)墾條例》，在新條例出臺(tái)之際，必須進(jìn)行廣泛宣傳，各級(jí)政府都應(yīng)高度重視，在政策上給予傾斜，資金上給予保障，技術(shù)上加強(qiáng)研究，復(fù)墾的經(jīng)營(yíng)管理工作必須得到優(yōu)化，我國(guó)的礦山土地復(fù)墾歷史欠賬一定可以得到補(bǔ)償，走出一條適合我國(guó)國(guó)情的土地復(fù)墾道路。

[1]駱云中,許堅(jiān)與,謝德體,我國(guó)現(xiàn)行礦業(yè)用地制度存在的問(wèn)題及其對(duì)策[J].資源科學(xué),2004(3):第116-122 頁(yè)

[2]中國(guó)土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心,低碳發(fā)展與土地復(fù)墾政策法律研究報(bào)告[R],2010.11

[3]鐘爽,礦山廢棄地生態(tài)恢復(fù)理論體系及其評(píng)價(jià)方法研究[D].遼寧工程技術(shù)大學(xué), 2005

[4]錢一武,聶華,我國(guó)礦區(qū)林業(yè)復(fù)墾融資狀況研究.中國(guó)流通經(jīng)濟(jì)[J],2009(5):第63-65頁(yè)

10.3969/j.issn.1001-8972.2011.23.030