張禎，王建軍，陳虹

(中國地震局地殼應(yīng)力研究所，北京100085)

0 引言

我國是地震災(zāi)害頻發(fā)的國家之一，汶川、玉樹地震分別造成69 227人和2 220人死亡，財(cái)產(chǎn)損失巨大[1－2]。地震預(yù)報(bào)更是世界性的難題，絕大多數(shù)地震難以預(yù)報(bào)，這種情況下就凸顯出地震應(yīng)急預(yù)案的重要性，一份好的預(yù)案不僅可以增強(qiáng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害的抵御能力，還能提高災(zāi)害發(fā)生之后的應(yīng)對(duì)能力。

應(yīng)急預(yù)案指面對(duì)突發(fā)事件如自然災(zāi)害、重特大事故、環(huán)境公害及人為破壞的應(yīng)急管理、指揮、救援計(jì)劃等。1980年國家地震局在重點(diǎn)危險(xiǎn)區(qū)開展了地震應(yīng)急預(yù)案的編制工作，1991年完成了《國內(nèi)破壞性地震應(yīng)急反應(yīng)預(yù)案》編制，1996年，國務(wù)院頒布實(shí)施《國家破壞性地震應(yīng)急預(yù)案》，2006年1月8日國務(wù)院發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》出臺(tái)，標(biāo)志著我國應(yīng)急預(yù)案框架體系初步形成，經(jīng)過不斷發(fā)展完善目前形成了包括應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急機(jī)制、應(yīng)急體制、應(yīng)急法制在內(nèi)的“一案三制”系統(tǒng)。然而2008年汶川8.0級(jí)地震、2010年玉樹7.1級(jí)地震的發(fā)生，暴露出應(yīng)急預(yù)案在許多方面存在問題，包括應(yīng)急預(yù)案體系不完善、預(yù)案內(nèi)容過于簡單、應(yīng)急保障不足、缺乏應(yīng)急聯(lián)動(dòng)等等[3－6]。應(yīng)急預(yù)案的可操作性不強(qiáng)直接導(dǎo)致救援現(xiàn)場秩序混亂，資源不能合理分配[7]，救援效率低下，因此分析應(yīng)急預(yù)案存在的缺陷，找出影響救援效率的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)于提高應(yīng)急預(yù)案的質(zhì)量，完善地震應(yīng)急救援體系，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全有著十分重要的意義。

本文通過研究大地震現(xiàn)場救援相關(guān)資料特別是一些經(jīng)驗(yàn)總結(jié)材料，分析我國應(yīng)急預(yù)案在應(yīng)急救援方面存在的缺陷，找出影響救援效率的關(guān)鍵點(diǎn)，并結(jié)合國外發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，提出改進(jìn)建議以促進(jìn)應(yīng)急預(yù)案的發(fā)展和完善。

1 我國地震應(yīng)急預(yù)案現(xiàn)狀

2005年，《國家地震應(yīng)急預(yù)案》頒布后，地震系統(tǒng)各單位扎實(shí)推進(jìn)地震應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)。2006－2007年普查結(jié)果顯示，到2007年底，全國各級(jí)各類地震應(yīng)急預(yù)案達(dá)17 300多件，其中31個(gè)省(區(qū)、市)、96.4%的市(地)、近70%的縣(市)、4 100多個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府編制修訂了應(yīng)急預(yù)案。地震應(yīng)急預(yù)案已基本覆蓋各地、各部門和基層單位，以《國家地震應(yīng)急預(yù)案》為核心，縱向到底、橫向到邊、條塊結(jié)合、結(jié)構(gòu)完整、管理相對(duì)規(guī)范的全國地震應(yīng)急預(yù)案體系基本形成。

自2005年《國家地震應(yīng)急預(yù)案》正式頒布以來，國家和地方各級(jí)地震應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)百余次，在處置各類地震事件中發(fā)揮了重要指導(dǎo)作用。如2005年江西九江－瑞昌5.7級(jí)、2006年印尼日惹6.4級(jí)、2007年云南寧洱6.4級(jí)等地震災(zāi)害事件發(fā)生后，國家和有關(guān)地方政府及部門根據(jù)各級(jí)地震應(yīng)急預(yù)案規(guī)定，迅速啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，有效應(yīng)對(duì)和處置了這些地震事件。

各地應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)雖然在橫向上不斷進(jìn)行拓展，在縱向上不斷向前延伸，但各級(jí)各類預(yù)案普遍存若干不足:在編制質(zhì)量和水平不高;預(yù)案應(yīng)對(duì)大震巨災(zāi)的適應(yīng)性不強(qiáng);應(yīng)急預(yù)案實(shí)施還不規(guī)范，實(shí)施主體規(guī)則意識(shí)和責(zé)任意識(shí)還不強(qiáng);應(yīng)急協(xié)同工作機(jī)制還不健全，預(yù)案實(shí)施效能不夠明顯等。預(yù)案還存在一些亟需改進(jìn)的薄弱環(huán)節(jié)。

2 應(yīng)急預(yù)案在應(yīng)急救援方面的問題

應(yīng)急預(yù)案涉及內(nèi)容廣泛，包括應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急救援、應(yīng)急結(jié)束等幾方面內(nèi)容，本文主要對(duì)應(yīng)急救援方面進(jìn)行研究。通過大地震現(xiàn)場救援的調(diào)查研究，我們發(fā)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案中影響應(yīng)急救援效率的一些問題，以及在應(yīng)急救援中需要細(xì)化、明確和規(guī)范的內(nèi)容。

2.1 專業(yè)的救援隊(duì)伍不足

專業(yè)的應(yīng)急救援隊(duì)伍是救援的主力軍，同時(shí)也是救援成功的關(guān)鍵。2001年5月，經(jīng)國務(wù)院、中央軍委批準(zhǔn)，我國第一支專業(yè)化的國家地震災(zāi)害緊急救援隊(duì)正式成立。隨后，省級(jí)地震救援隊(duì)伍相繼建立。截止目前，全國已建立了26支隊(duì)伍，然而我國專業(yè)救援力量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在地震救援專業(yè)人員所占人口比例方面，德國是2.14(專業(yè)救援人數(shù)/萬人)、法國是1.73、丹麥?zhǔn)?.31，而我國只有0.011[8]。汶川地震中總共19支省級(jí)地震災(zāi)害救援隊(duì)約4 000人參加了地震救援，而參加救援的部隊(duì)指戰(zhàn)員、武警部隊(duì)官兵有14.6萬人，民兵預(yù)備役人員和公安民警有7.5萬人，專業(yè)救援人員的不足由此可見一斑。

由于專業(yè)救援隊(duì)伍缺乏，人民軍隊(duì)和武警官兵成為救援的主力，但其專業(yè)性的不足降低了救援效率，在救援現(xiàn)場專業(yè)與非專業(yè)救援力量之間的差距非常明顯。同時(shí)專業(yè)救援隊(duì)伍也暴露出不少的問題，面臨小規(guī)模災(zāi)害時(shí)，尚能基本應(yīng)對(duì)，一旦發(fā)生多災(zāi)種并存的重大災(zāi)害時(shí)，就顯現(xiàn)出應(yīng)急救援功能單一、救援缺乏整體合力、資源配置不夠合理等弊端。救援隊(duì)伍在其數(shù)量和專業(yè)性上的不足，導(dǎo)致面對(duì)范圍巨大的災(zāi)區(qū)，無法快速全面的開展有效救援。

2.2 缺少具體的應(yīng)急響應(yīng)流程

時(shí)間就是生命，一般認(rèn)為，在地震發(fā)生后24 h內(nèi)搶救成活率較高。迄今所收集的資料表明，85%～95%的救活者是在地震后24 h內(nèi)救出的，超過24 h搶救出的存活率就大大下降[9]。因此地震發(fā)生后，需要在最短的時(shí)間內(nèi)集結(jié)救援力量奔赴災(zāi)區(qū)，這就需要將地震信息獲取、應(yīng)急響應(yīng)啟動(dòng)到救援隊(duì)伍集結(jié)出發(fā)的全過程實(shí)現(xiàn)程序化、標(biāo)準(zhǔn)化，以減少人工干預(yù)，最大限度的爭取救援時(shí)間。

地震響應(yīng)最重要的是響應(yīng)等級(jí)的確定，而我國應(yīng)急預(yù)案特大地震等級(jí)劃分過粗，預(yù)案指出死亡300人以上的地震可定為特大地震，沒有對(duì)上限做出規(guī)定，在實(shí)際地震災(zāi)害應(yīng)對(duì)中，死亡幾百人和死亡上萬人所需要采取的應(yīng)對(duì)措施顯然是不同的。

在確認(rèn)響應(yīng)等級(jí)之后，需要迅速的集結(jié)救援隊(duì)伍趕往災(zāi)區(qū)救災(zāi)。然而在汶川地震發(fā)生后，不同地區(qū)和部門響應(yīng)的速度參差不齊，甚至有些地區(qū)響應(yīng)等級(jí)確定失誤，直接導(dǎo)致派往災(zāi)區(qū)的救災(zāi)力量、資源不足，這些都給救災(zāi)工作帶來影響。因此通過預(yù)案對(duì)響應(yīng)的流程細(xì)化、規(guī)范，減少人為失誤是十分必要的。

2.3 缺少搜索救援的技術(shù)規(guī)范

應(yīng)急救援工作最重要的環(huán)節(jié)就是在現(xiàn)場對(duì)幸存者的搜索營救。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我們的居住環(huán)境不斷改善，但復(fù)雜的建筑物也增加了應(yīng)急救援的難度。各種鋼筋、混凝土結(jié)構(gòu)難于破拆，延長了被困者的埋壓時(shí)間，如何開展科學(xué)搜索救援是一個(gè)亟待解決的問題。

地震現(xiàn)場倒塌建筑物的數(shù)量大、種類多、破壞特點(diǎn)復(fù)雜，其搜救策略涉及搜救分區(qū)、搜救目標(biāo)的分類評(píng)價(jià)與優(yōu)選、具體搜救方案的制定等[10]。我國在地震應(yīng)急救援領(lǐng)域起步較晚，缺少具體的搜救方案、搜救策略，影響救援工作的開展。

地震現(xiàn)場環(huán)境復(fù)雜異常，搜索營救工作困難重重，救援人員缺少相應(yīng)的技術(shù)指導(dǎo)，面對(duì)成片的廢墟往往不知該從何下手。救援人員中專業(yè)隊(duì)員畢竟只占少數(shù)，因此如果制定一套搜索救援技術(shù)規(guī)范，包括各種工具的使用、救援的流程、方案的制定、如何進(jìn)行建筑物的破拆、頂撐等等，必將使救援工作事半功倍。

2.4 缺少醫(yī)療處置的相關(guān)內(nèi)容

地震災(zāi)害現(xiàn)場的醫(yī)療處置是否得當(dāng)，直接關(guān)系著救援行動(dòng)是否成功，然而，通過歷次地震的現(xiàn)場救援，我們發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案在醫(yī)療救援的細(xì)節(jié)上交代不充分，還有待完善。

根據(jù)地震災(zāi)害的特點(diǎn)，國際救援隊(duì)提出三級(jí)救治的觀點(diǎn)，即一級(jí)救治(現(xiàn)場救治)、二級(jí)救治(前方醫(yī)院)、三級(jí)救治(后方醫(yī)院)。由于缺乏專業(yè)的隊(duì)伍、裝備和訓(xùn)練，現(xiàn)場救治成為汶川地震最為薄弱的環(huán)節(jié)，也是我國災(zāi)害救援中最為薄弱的環(huán)節(jié)[11]。首先由于專業(yè)醫(yī)療隊(duì)伍有限，無法為每支救援隊(duì)配備專業(yè)的醫(yī)護(hù)人員，而救援人員大部分缺乏專業(yè)的醫(yī)護(hù)知識(shí)，在救出幸存者之后第一時(shí)間內(nèi)未能給予適當(dāng)?shù)尼t(yī)療護(hù)理，往往導(dǎo)致幸存者傷情加重甚至死亡。其次地震醫(yī)療現(xiàn)場不同于平時(shí)的醫(yī)院，醫(yī)療裝備不齊全，衛(wèi)生條件相對(duì)較差，更重要的是地震導(dǎo)致短時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)大批的傷者，改變了平時(shí)“多對(duì)一”的模式，由于缺乏指導(dǎo)，醫(yī)護(hù)人員往往不知該如何有效的實(shí)施醫(yī)療救護(hù)。

如何對(duì)救出的幸存者實(shí)施正確的初步醫(yī)療，怎樣在短時(shí)間內(nèi)對(duì)大量傷員按輕重分級(jí)，確保有序高效的醫(yī)療救治，這些都需要應(yīng)急預(yù)案加以規(guī)范。

2.5 信息傳送的格式內(nèi)容需要規(guī)范

信息是一切決策的基礎(chǔ)，及時(shí)準(zhǔn)確的災(zāi)情信息對(duì)抗震救災(zāi)活動(dòng)的開展有著至關(guān)重要的作用。地震往往波及范圍比較大，而且往往造成通信系統(tǒng)的癱瘓，地震到底造成多少人員傷亡、多少建筑物倒塌、哪里受災(zāi)比較嚴(yán)重，這些災(zāi)情信息對(duì)應(yīng)急救援決策非常重要。

由于應(yīng)急預(yù)案在信息傳送這方面缺乏相應(yīng)的規(guī)定，許多救援力量到達(dá)災(zāi)區(qū)后就直接進(jìn)入現(xiàn)場開展?fàn)I救行動(dòng)，未能及時(shí)與當(dāng)?shù)刂笓]部門進(jìn)行有效的溝通，使得這些營救力量不了解當(dāng)?shù)鼐葹?zāi)需求，各自為戰(zhàn)，導(dǎo)致營救力量未能及時(shí)發(fā)揮出應(yīng)有效果;同時(shí)救援指揮部不能得到現(xiàn)場最新的災(zāi)情信息，無法及時(shí)合理的分配救援力量，造成有的地方搜救力量過剩，而有的地方搜救力量不足，嚴(yán)重影響了搜救效率。

因此信息的傳送必須加以規(guī)范，針對(duì)災(zāi)情信息的重要性不同，需要對(duì)信息進(jìn)行合理的分類，另外必須規(guī)定統(tǒng)一的信息標(biāo)準(zhǔn)、報(bào)表的格式，以及信息傳送的對(duì)象、流程等等，建立起覆蓋整個(gè)災(zāi)區(qū)的信息網(wǎng)，確保信息的及時(shí)性、準(zhǔn)確性。

3 發(fā)達(dá)國家的應(yīng)急預(yù)案情況

一些發(fā)達(dá)國家應(yīng)急體系起步較早，應(yīng)急預(yù)案發(fā)展比較完善，他們的成功經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

美國自然災(zāi)害比較嚴(yán)重，這促進(jìn)了其災(zāi)害應(yīng)急管理體系的發(fā)展。美國政府比較注重通過立法來加強(qiáng)應(yīng)急管理機(jī)制，先后制訂了上百部專門針對(duì)自然災(zāi)害和其他緊急事件的法律法規(guī)。1950年制定的《災(zāi)害救助和緊急援助法》，是美國第一個(gè)與應(yīng)對(duì)突發(fā)事件有關(guān)的法律。1976年美國國會(huì)通過的《全國緊急狀態(tài)法》，是影響最大的應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的法律。目前美國以應(yīng)急預(yù)案為依據(jù)的應(yīng)急管理體系已日趨完善，整個(gè)國家的防災(zāi)救災(zāi)工作井然有序。

英國建立突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制也有很長的歷史，比較重視應(yīng)急管理文件體系建設(shè)，以其中2004年的《民事緊急狀態(tài)法》為最高法律規(guī)范，形成了包括總體預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案以及單機(jī)構(gòu)、多機(jī)構(gòu)和多層級(jí)預(yù)案的應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)。

日本自然災(zāi)害頻繁，其中地震災(zāi)害尤為嚴(yán)重。近年來日本在地震災(zāi)害應(yīng)對(duì)上取得的成功離不開其完善的應(yīng)急預(yù)案體系。從1946年的《災(zāi)害救助法》到《災(zāi)害對(duì)策基本法》以及后來的《地震法》、《大規(guī)模地震對(duì)策特別措置法》等等，都是日本應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害的根本保障。目前，日本制定應(yīng)急法律法規(guī)220多部，形成了一套科學(xué)嚴(yán)密的應(yīng)急預(yù)案體系。

通過對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)這些國家在很多地方都有共同點(diǎn)，例如對(duì)應(yīng)急預(yù)案都比較重視，制定了大量的法律法規(guī)來保障和完善應(yīng)急體系;應(yīng)急預(yù)案本身內(nèi)容普遍比較詳細(xì)，有很強(qiáng)的可操作性;此外還建立了系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)工作程序體系，這些都是值得我們借鑒和學(xué)習(xí)的。

4 對(duì)完善地震應(yīng)急預(yù)案的幾點(diǎn)建議

4.1 豐富應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容

衡量一份預(yù)案的好壞最重要的因素就是其是否具有可操作性，而我國應(yīng)急預(yù)案總體上屬于原則性描述，內(nèi)容過于簡單，可操作性差。為了使地震現(xiàn)場應(yīng)急救援高效有序的開展，需要將應(yīng)急預(yù)案與具體的操作流程結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)從應(yīng)急管理、應(yīng)急指揮到具體的技術(shù)操作的細(xì)致化、規(guī)范化。例如，通過應(yīng)急預(yù)案對(duì)省級(jí)救援隊(duì)規(guī)模、裝備等進(jìn)行規(guī)定，推進(jìn)救援隊(duì)伍建設(shè)，緩解救援隊(duì)伍不足的壓力;規(guī)范應(yīng)急響應(yīng)流程，做到應(yīng)急響應(yīng)有章可循;制定搜索營救和醫(yī)療救援的技術(shù)規(guī)范，提高應(yīng)急救援的科學(xué)性;建立信息傳遞制度，規(guī)范信息傳遞內(nèi)容和格式，保障信息傳遞的通暢及時(shí)。

4.2 完善應(yīng)急預(yù)案的修訂

在我國應(yīng)急預(yù)案的更新修訂沒有得到足夠的重視，《國家地震應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定我國應(yīng)急預(yù)案的更新期限為5年，而根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，預(yù)案至少應(yīng)該1年修訂一次。另外當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生之后，往往會(huì)發(fā)現(xiàn)新的問題，這時(shí)應(yīng)該及時(shí)的對(duì)預(yù)案進(jìn)行修訂，這樣才能使應(yīng)急預(yù)案更有效的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。

4.3 制定應(yīng)急救援標(biāo)準(zhǔn)工作程序

標(biāo)準(zhǔn)工作程序起源于企業(yè)管理，是企業(yè)為提高管理效率，避免資源浪費(fèi)，減少人為錯(cuò)誤，基于以往工作經(jīng)驗(yàn)不斷優(yōu)化和完善所提出的一整套覆蓋管理理念、管理手段及專業(yè)技術(shù)操作程序的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理文件。美國、英國等發(fā)達(dá)國家將這一理念應(yīng)用于應(yīng)急救援事業(yè)，建立了一整套應(yīng)急救援標(biāo)準(zhǔn)工作程序，包含了應(yīng)急救援的各個(gè)主要環(huán)節(jié)，在應(yīng)急救援中取得了很好的效果。這一成功經(jīng)驗(yàn)我們可以加以借鑒，將標(biāo)準(zhǔn)工作程序與應(yīng)急預(yù)案相結(jié)合，提高應(yīng)急預(yù)案的實(shí)用性、可操作性。

5 結(jié)語

應(yīng)急預(yù)案是國家應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害最重要的保證，我國災(zāi)害應(yīng)急事業(yè)起步較晚，各方面發(fā)展還不夠完善。近年來自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，一方面提醒我們應(yīng)加快應(yīng)急事業(yè)的發(fā)展，另一方面也給我們提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。我們應(yīng)該認(rèn)真總結(jié)，并借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，積極探索一條適合我們自己的應(yīng)急事業(yè)發(fā)展之路。

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