王崇娟

黑龍江省大慶市杜爾伯特蒙古族自治縣農(nóng)業(yè)局經(jīng)管站

關(guān)于穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度的思考

王崇娟

黑龍江省大慶市杜爾伯特蒙古族自治縣農(nóng)業(yè)局經(jīng)管站

取消農(nóng)業(yè)稅是黨中央惠民政策的一項(xiàng)重大舉措，極大地調(diào)動(dòng)了其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)積極性，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了巨大的動(dòng)力和效應(yīng)，化解了人地分離所帶來(lái)的突出問(wèn)題和矛盾，對(duì)進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度提供了有力的支持和持久的保障，同時(shí)也對(duì)理順農(nóng)村土地關(guān)系提出了更高的要求。

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度；突出問(wèn)題；思考

自上世紀(jì)80年代初期，我國(guó)在農(nóng)村就確立了以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，賦予農(nóng)民充分的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，使農(nóng)戶(hù)真正成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體。取消農(nóng)業(yè)稅是黨中央惠民政策的一項(xiàng)重大舉措，極大地調(diào)動(dòng)了其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)積極性，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了巨大的動(dòng)力和效應(yīng)，化解了人地分離所帶來(lái)的突出問(wèn)題和矛盾，對(duì)進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度提供了有力的支持和持久的保障，同時(shí)也對(duì)理順農(nóng)村土地關(guān)系提出了更高的要求。

一、取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)方面發(fā)生的新變化

（一）農(nóng)民對(duì)土地的態(tài)度發(fā)生了變化。長(zhǎng)期以來(lái)，由于農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地負(fù)擔(dān)過(guò)重，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高，農(nóng)業(yè)效益低下，農(nóng)民在土地上得到的收益寥寥無(wú)幾，甚至出現(xiàn)負(fù)效益。因此有些農(nóng)民不愿意為土地注入更多的科技、資金，造成勞動(dòng)效率低下和土地利用率不高，有些土地甚至被撂荒。但是近年來(lái)中央一系列惠農(nóng)政策出臺(tái)后，廣大農(nóng)民對(duì)土地經(jīng)營(yíng)的態(tài)度發(fā)生了明顯的變化，有些外出打工的農(nóng)民返鄉(xiāng)要地，有些原來(lái)不愿意經(jīng)營(yíng)土地的也要地，有些長(zhǎng)期被撂荒的土地也被重新“撿”了回來(lái)。農(nóng)民也加大了對(duì)土地的投入，重視選用優(yōu)良品種和科學(xué)種田。

（二）減輕了種地農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。稅改前農(nóng)民種地，除生產(chǎn)費(fèi)用開(kāi)支外，還承擔(dān)著大量的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。實(shí)行免征農(nóng)業(yè)稅政策后，農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地已零稅賦。

（三）分配機(jī)制發(fā)生了變化。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，農(nóng)村收益分配的辦法是交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下的都是自己的。減免農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村收益分配機(jī)制發(fā)生了變化。先是稅費(fèi)改革，將給國(guó)家、集體上繳的稅費(fèi)全部納入稅收管理，農(nóng)民種地只需依法納稅；農(nóng)業(yè)稅全部取消后，農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地全部的收入都是自己的。分配機(jī)制的變化使農(nóng)民對(duì)土地經(jīng)營(yíng)更有信心，從而極大地激發(fā)了他們的生產(chǎn)積極性。

二、當(dāng)前農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)體制存在的突出問(wèn)題

（一）人地利益矛盾突出。一是在一輪農(nóng)村土地承包中普遍采用的是“人人有份”的承包方式，二輪土地延包時(shí)“小調(diào)整”工作做得不到位，國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的相繼出臺(tái)，規(guī)定了農(nóng)村土地承包期30年不變，實(shí)行“增人不增地，減人不減地” 的政策，在承包期內(nèi)不得隨意調(diào)整農(nóng)民承包土地，造成當(dāng)時(shí)農(nóng)村多女戶(hù)現(xiàn)在耕地富余，管理困難，而當(dāng)時(shí)多子戶(hù)后來(lái)娶妻生子后，土地緊缺。目前，為追求農(nóng)村土地利益公平，土地較少戶(hù)要求從新調(diào)整承包地，主張實(shí)行“增人增地，減人減地”，而耕地較多戶(hù)，即便耕種和管理不過(guò)來(lái)，寧可粗放經(jīng)營(yíng)，廣種薄收，甚至棄耕拋荒，也不愿將自己難以耕種和管理的承包地交回讓集體另行發(fā)包。兩種不同利益觀點(diǎn)的分歧，嚴(yán)重制約了農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的穩(wěn)定和完善。二是取消農(nóng)業(yè)稅后，許多地方都掀起了一輪“要地?zé)帷?，面?duì)大量要地的農(nóng)戶(hù)，集體基本上沒(méi)有耕地可給。由此引發(fā)的矛盾也日益突出，造成的土地糾紛和上訪(fǎng)案件不斷增加。

（二）土地承包零碎細(xì)化。各地在進(jìn)行農(nóng)村土地承包時(shí)，為了使承包利益均等化，把耕地按優(yōu)、中、劣三等搭配按人口平均分包到戶(hù)，導(dǎo)致耕地較多戶(hù)承包到的耕地過(guò)于零碎分散。承包地的不集中性，增加了農(nóng)業(yè)的投入量和管理成本，制約著農(nóng)業(yè)先進(jìn)技術(shù)的推廣和農(nóng)業(yè)機(jī)械化應(yīng)用，已成為制約當(dāng)前農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的一個(gè)主要瓶頸。

（三）農(nóng)村耕地向減少趨勢(shì)蔓延。由于農(nóng)村土地耕種效益比較低，土地違法成本不高，導(dǎo)致農(nóng)村土地被隨意征占用，加之農(nóng)民對(duì)耕地保護(hù)意識(shí)淡薄，擅自改變耕地的用途，隨意在承包地上建房、取土，導(dǎo)致農(nóng)村耕地流失嚴(yán)重。

（四）農(nóng)業(yè)投入不足。近年來(lái)，隨著大量的農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工經(jīng)商，留在農(nóng)村的主要為老人、婦女、兒童，有些家庭由于缺乏人力，干脆拋荒，致使對(duì)土地的勞動(dòng)力投入不足；雖然國(guó)家對(duì)農(nóng)民種糧給予了補(bǔ)貼，但一些地方因財(cái)力有限，對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入比較少，對(duì)一些農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的重大項(xiàng)目投入力度不夠，尤其是對(duì)水利等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度嚴(yán)重不足，使原有的一些壩塘、管道、灌溉溝渠等設(shè)施老化，毀損嚴(yán)重；一些水毀農(nóng)田、河道得不到及時(shí)修復(fù)，降低了農(nóng)民抵御自然災(zāi)害的能力。

（五）土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。從調(diào)查的情況看，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)法律意識(shí)淡薄，自我保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)。農(nóng)戶(hù)間的土地流轉(zhuǎn)幾乎是自發(fā)流轉(zhuǎn)，私下交易，都沒(méi)經(jīng)過(guò)發(fā)包方同意。在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，往往沒(méi)有簽訂書(shū)面協(xié)議，只是通過(guò)口頭約定，同時(shí)也未辦理登記備案手續(xù)，雙方權(quán)利義務(wù)不明確，致使流轉(zhuǎn)行為不受法律保護(hù)。

三、對(duì)完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度的幾點(diǎn)思考

（一）進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包管理制度，強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理權(quán)。認(rèn)真落實(shí)土地承包期的延長(zhǎng)政策，抓緊解決土地承包中的遺留問(wèn)題，確保承包土地面積、承包合同、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)到戶(hù)，穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)的承包權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織必須加強(qiáng)農(nóng)村土地的管理，監(jiān)督承包方依照合同約定的用途合理利用和保護(hù)土地，不能強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，更不能隨意出讓、買(mǎi)賣(mài)土地。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還要承擔(dān)土地承包生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，幫助農(nóng)戶(hù)發(fā)展生產(chǎn)。認(rèn)真貫徹落實(shí)《農(nóng)村土地承包法》，在長(zhǎng)期堅(jiān)持土地承包經(jīng)營(yíng)制度的前提下，鼓勵(lì)土地合理流轉(zhuǎn)，適度擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模。

（二）切實(shí)保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

1、依法保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?！掇r(nóng)村土地承包法》賦予了農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，以法律的形式對(duì)土地的承包期限、承包方的義務(wù)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)爭(zhēng)議的解決以及法律責(zé)任等問(wèn)題做出了明確的規(guī)定。認(rèn)真貫徹和深刻領(lǐng)會(huì)《農(nóng)村土地承包法》的實(shí)質(zhì)，讓廣大農(nóng)民群眾真正了解和熟悉農(nóng)村土地承包政策，依法保護(hù)自己的合法權(quán)益。

2、換發(fā)、變更土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》是農(nóng)戶(hù)享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律憑證，要根據(jù)目前農(nóng)村土地的變化情況，及時(shí)換發(fā)、變更，對(duì)農(nóng)民經(jīng)營(yíng)的土地、承包的費(fèi)用進(jìn)行核實(shí)，使證書(shū)與實(shí)際內(nèi)容相符，這也是保障農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效方法。

3、完善農(nóng)村土地糾紛的調(diào)處機(jī)制，保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地糾紛是目前農(nóng)村土地承包管理工作中純?cè)诘闹饕獑?wèn)題，在糾紛的處理中，要以法律和政策為依據(jù)，以維護(hù)廣大人民群眾的利益為核心，對(duì)農(nóng)民反映的問(wèn)題要及時(shí)調(diào)處，化解矛盾，消除對(duì)立情緒，充分發(fā)揮協(xié)商、調(diào)解、仲裁等多種方式，加大糾紛調(diào)處力度。

（三）建立健全農(nóng)民的保障機(jī)制

1、加強(qiáng)耕地保護(hù)。耕地是農(nóng)民最大的保障，加強(qiáng)耕地保護(hù)，控制征地規(guī)模，減少非農(nóng)業(yè)性生產(chǎn)占地。

2、妥善安置失地農(nóng)民。失地農(nóng)民的安置應(yīng)保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，改變單一的、一次性的貨幣補(bǔ)償辦法，探索建立留地安置、入股安置、土地?fù)Q社保安置等辦法，也可以建立統(tǒng)一的失地農(nóng)民安置基金，實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用。

3、建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障機(jī)制。應(yīng)盡快把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障機(jī)制，建立失地農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，解決失地農(nóng)民的后顧之憂(yōu)。

10.3969/j.issn.1001-8972.2011.07.045