蔣 泓 陳荔麗 黎 健 楊肖光 錢 序

1. 復(fù)旦大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院 公共衛(wèi)生安全教育部重點實驗室 上海 200032

2. 廣西壯族自治區(qū)衛(wèi)生廳 廣西南寧 530021

3. 上海市疾病預(yù)防控制中心 上海 200336

1987年，內(nèi)羅畢母親安全研討會議第一次向全世界提出“母親安全”的倡議，推動了全球的“母親安全行動”，把孕產(chǎn)婦死亡放到了國際公共衛(wèi)生問題的前沿。隨后，一系列母親安全行動在全球唱響，1990年，世界兒童首腦會議號召各國采取措施，到2000年孕產(chǎn)婦死亡率在1990年的基礎(chǔ)上下降50%；2000年，聯(lián)合國千年大會上通過了《聯(lián)合國千年宣言》[1]，提出千年發(fā)展目標(biāo)，要求到2015年使孕產(chǎn)婦死亡率(MMR) 在1990年的水平上下降75%，并且專業(yè)助產(chǎn)覆蓋率要達到90%。

自20世紀(jì)80年代以來，中國相繼出臺和修訂了多部與維護婦女權(quán)益相關(guān)的國家級法律法規(guī)，這些法律或條例中有不少都明確倡導(dǎo)住院分娩的政策。為了實現(xiàn)1990年簽署的《兒童生存、保護和發(fā)展世界宣言》及行動計劃中的降低MMR的目標(biāo)，國務(wù)院先后于1992年與1995年頒布了《九十年代中國兒童發(fā)展綱要》[2]與《中國婦女發(fā)展綱要(1995—2000)》[3]，2000年又發(fā)布了第二個十年的《中國婦女發(fā)展綱要(2001—2010)》與《中國兒童發(fā)展綱要(2001—2010)》 (簡稱《兩綱》)，均確立降低MMR的目標(biāo)并推進農(nóng)村住院分娩。同時，在1999年底，國務(wù)院婦兒工委、衛(wèi)生部和財政部在我國中西部地區(qū)農(nóng)村開始實施“降低孕產(chǎn)婦死亡率和消除新生兒破傷風(fēng)項目”(降消項目),力爭降低MMR和新生兒破傷風(fēng)，實現(xiàn)國際承諾。各省/自治區(qū)也紛紛開展母親安全行動，以實現(xiàn)國家《兩綱》目標(biāo)。廣西壯族自治區(qū)從1998年開始制定并實施廣西壯族自治區(qū)的母親安全(農(nóng)村住院分娩)政策(亦稱為廣西母嬰安全項目)，在農(nóng)村地區(qū)大力推行住院分娩，并通過衛(wèi)生系統(tǒng)的一系列實施方案的改革來促進住院分娩服務(wù)的利用和產(chǎn)科服務(wù)質(zhì)量的提高，從而達到降低廣西農(nóng)村地區(qū)孕產(chǎn)婦死亡率的目標(biāo)。[4]

在廣西母親安全政策過程中，由政府部門發(fā)起，公民社會組織主要參與的“母嬰安全擔(dān)架行動”，作為邊遠(yuǎn)山區(qū)建立產(chǎn)科綠色通道的重要內(nèi)容，在政策過程中起了重要作用，是廣西母親安全政策過程的一大特色。本文圍繞“廣西母嬰安全擔(dān)架行動”，從其產(chǎn)生、執(zhí)行過程中分析行動的特點和意義，并探討其間公民社會組織的功能，為其它邊遠(yuǎn)地區(qū)開展母親安全行動，并進一步發(fā)揮公民社會組織的作用提供可借鑒的經(jīng)驗。

1 研究方法

1.1 文獻分析法

采用社會學(xué)中的文獻歸納法，從文獻中獲得廣西母親安全政策中“擔(dān)架行動”的發(fā)展過程。用于分析的文獻包括：國家、廣西有關(guān)的法律文本與政府文件；公開發(fā)表的有關(guān)研究成果；未公開發(fā)表的文獻，如廣西衛(wèi)生廳內(nèi)部有關(guān)母親安全政策的調(diào)研報告中與“擔(dān)架行動”相關(guān)的內(nèi)容；新聞媒體與互聯(lián)網(wǎng)上的有關(guān)“廣西母嬰安全擔(dān)架行動”的報道。

1.2 關(guān)鍵知情人訪談

采用滾雪球法從2007年2月至2008年6月選擇15名廣西母親安全政策的關(guān)鍵知情人，包括廣西的政府官員4名(區(qū)、市、縣的行政領(lǐng)導(dǎo))、衛(wèi)生政策制定者3名(衛(wèi)生廳和衛(wèi)生局的政策制定者)、衛(wèi)生管理者4名(衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)的管理者)、公民社會成員(行業(yè)協(xié)會的專家，婦聯(lián)等組織的工作人員)3名與國際組織項目官員1名，應(yīng)用半結(jié)構(gòu)化訪談提綱進行深入訪談，探索廣西母親安全政策的發(fā)展與實施過程以及政策的主要決定因素對政策過程的影響。所有訪談均在獲得訪談對象同意后展開，定性訪談音頻文件經(jīng)轉(zhuǎn)錄后成為Word文件，并導(dǎo)入Nvivo 7.0 專業(yè)定性分析軟件，由兩位研究人員同時按照框架分析方法的原理進行主題設(shè)定、編碼、分析。

2 研究結(jié)果

2.1 政策背景：應(yīng)對高孕產(chǎn)婦死亡率的母親安全政策

廣西壯族自治區(qū)地處中國南部，山巒連綿，素有“八分山一畝田”之稱，全區(qū)109個縣(市、區(qū))中有國家級和自治區(qū)級貧困縣49個，屬農(nóng)業(yè)省區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)。相對落后的經(jīng)濟水平與不利的地理環(huán)境使廣西的母親安全狀況令人堪憂，孕產(chǎn)婦死亡率始終維持著較高的水平，長期高于全國平均水平。廣西1995年MMR為96/10萬(全國61.9/10萬)；1998年平均孕產(chǎn)婦死亡率為86/10萬(全國56.2/10萬)[5-6]，在農(nóng)村地區(qū)孕產(chǎn)婦死亡形勢最為嚴(yán)峻，農(nóng)村孕產(chǎn)婦死亡高于城市3～5倍，30個貧困縣MMR竟高達232.83/10萬。[4]廣西的農(nóng)村婦女千百年來形成了“生仔在家，生病才住院”，在外面分娩是“傷風(fēng)敗俗”的落后觀念。另外，經(jīng)濟困難，交通不便等亦是導(dǎo)致住院分娩率低、孕產(chǎn)婦死亡率高的原因。1996年，廣西農(nóng)村住院分娩率(包括縣城)僅為18%。因此，解決農(nóng)村地區(qū)的孕產(chǎn)婦死亡問題是廣西實現(xiàn)《兩綱》的關(guān)鍵。針對農(nóng)村地區(qū)高孕產(chǎn)婦死亡率、低住院分娩率的現(xiàn)象，廣西自治區(qū)政府在1998年開始推行以提高農(nóng)村住院分娩為主體的“廣西母嬰安全項目”，以期解決這一歷史性難題。

2.2 政策緣起：“廣西母嬰安全擔(dān)架行動”的產(chǎn)生

為實現(xiàn)降低MMR的目標(biāo)，廣西衛(wèi)生部門在政策層面做出了最大的努力，如在政策過程中分別通過廣泛的社會宣傳動員、轉(zhuǎn)變家庭接生員、提供人性化產(chǎn)科服務(wù)、促進產(chǎn)科服務(wù)質(zhì)量、建立縣級產(chǎn)科急救中心、開辟產(chǎn)科綠色通道、對住院分娩進行政府專項補貼等策略，促進農(nóng)村孕產(chǎn)婦住院分娩，以降低孕產(chǎn)婦死亡率。但政策層面的良好意圖卻遇到了現(xiàn)實的阻力，一個突出問題就是來自山區(qū)地理環(huán)境的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。艱難的地理交通環(huán)境常常使占據(jù)孕產(chǎn)婦死亡三大原因之一的“交通延誤”發(fā)生，家庭分娩過程中一旦發(fā)生難產(chǎn)，到達醫(yī)療保健地點的時間發(fā)生延誤，成功搶救的機率大為降低。

雖然在“廣西母嬰安全項目”實施后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)大力推行住院分娩政策，衛(wèi)生院普遍開展了汽車免費接送孕產(chǎn)婦的行動，但由于許多高山偏遠(yuǎn)地區(qū)沒有道路，車輛無法通行，孕產(chǎn)婦仍不能及時到達衛(wèi)生機構(gòu)住院分娩。當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)的做法是，家庭分娩一旦出現(xiàn)緊急情況，家屬臨時砍竹子做擔(dān)架或卸下門板，把產(chǎn)婦抬至醫(yī)院搶救，但往往由于時間的延誤，危急的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。孕產(chǎn)婦死亡評審發(fā)現(xiàn)，地理環(huán)境艱難的地方，孕產(chǎn)婦死亡問題突出，克服山高路遠(yuǎn)的問題，將孕婦安全地運送至醫(yī)院分娩，是廣西農(nóng)村住院分娩政策目標(biāo)實現(xiàn)的一大關(guān)鍵?；谌罕姷膫鹘y(tǒng)習(xí)慣，當(dāng)?shù)氐男l(wèi)生管理者提議，是否可以準(zhǔn)備一些輕便的擔(dān)架，作為交通工具將偏遠(yuǎn)山區(qū)的孕產(chǎn)婦及時轉(zhuǎn)送至醫(yī)療機構(gòu)。

通過擔(dān)架把孕產(chǎn)婦從高山偏遠(yuǎn)地區(qū)運送到有公路的地方或醫(yī)療機構(gòu)以促進住院分娩的建議，受到了廣西壯族自治區(qū)衛(wèi)生政策制定者的普遍肯定和支持。2001年，自治區(qū)衛(wèi)生廳購置了50副專用擔(dān)架，送給廣西龍勝縣50個高山村，廣西首個“母嬰安全擔(dān)架行動”在龍勝縣開始試點?！皳?dān)架行動”作為產(chǎn)科綠色通道的一部分，幫助在地理交通環(huán)境惡劣的山區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)的孕產(chǎn)婦實現(xiàn)住院分娩。一位當(dāng)?shù)氐恼賳T說：“咱不說產(chǎn)科綠色通道嗎，這擔(dān)架就是綠色通道通向山村的的一個橋梁。放一副擔(dān)架在那個地方備用，哪怕就是在他們寨上的一個衛(wèi)生室或婦女干部家，需要時馬上去拿也總比去臨時砍竹子綁擔(dān)架快得多嘛，可以贏得挽救生命的時間。”(政府官員2)

自從2001年廣西衛(wèi)生廳在龍勝縣開展“母嬰安全擔(dān)架行動”試點后，廣西偏遠(yuǎn)山區(qū)縣鄉(xiāng)都積極嘗試，推動了這項工作的組織實施。2004年9月，廣西自治區(qū)南丹縣團委創(chuàng)建并實施“母嬰平安工程擔(dān)架行動”，縣團委在全縣動員35歲以下的農(nóng)村青年，積極組建青年志愿者擔(dān)架隊。自治區(qū)政府2005年在南丹召開“降消項目現(xiàn)場工作會”，推廣南丹青年志愿者擔(dān)架隊方法，為“擔(dān)架行動”的組織工作開了先河，為推廣“擔(dān)架行動”積累了寶貴的經(jīng)驗?！稄V西日報》、《南國早報》共同聯(lián)合向社會發(fā)起“捐贈一副擔(dān)架，愛心獻給母親”的“母嬰安全擔(dān)架捐贈活動”，行動很快推廣到全廣西。

2.3 政策推廣：“母嬰安全擔(dān)架行動”的組織和實施

中國的政策過程往往體現(xiàn)為“動議—試點—推廣”的漸進模式，廣西”擔(dān)架行動”也體現(xiàn)了這一點。在龍勝縣試點成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2006年5月11日母親節(jié)，廣西自治區(qū)婦兒工委、衛(wèi)生廳很快募集到100副母嬰安全專用擔(dān)架，分別送給了最急需的南丹和巴馬縣，在全區(qū)從政府層面啟動并推廣“母嬰安全擔(dān)架行動”。該行動受到了自治區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視，政府副主席撥出100萬元“主席專項資金”捐助“廣西母嬰安全擔(dān)架”。各級政府領(lǐng)導(dǎo)紛紛以身作則，倡導(dǎo)社會各界為“擔(dān)架行動”添磚加瓦，正如一位政策制定者說：“她一年就150萬主席基金，[卻]再次拿出100萬，我們調(diào)查的邊遠(yuǎn)村莊有5300多個，[就用100萬基金]買完擔(dān)架，送給這些村……”(政策制定者1)

來自高層的倡導(dǎo)得到了社會各界的紛紛響應(yīng)，作為政府部門，婦兒工委的36個成員單位都捐助了擔(dān)架。各地還紛紛組織“擔(dān)架隊”，在各行政村成立擔(dān)架大隊，自然屯成立6～10人的擔(dān)架小隊，由青年志愿者以志愿互助的形式，主動承擔(dān)了轉(zhuǎn)送孕產(chǎn)婦住院分娩的任務(wù)。三江、融水、融安等地區(qū)還發(fā)動了比“擔(dān)架行動”更安全的“轎椅行動”。[7]參照南丹縣的做法，許多邊遠(yuǎn)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立由團委書記、婦聯(lián)主席與衛(wèi)生院醫(yī)護人員組成的擔(dān)架隊指揮中心，負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)、指揮轄區(qū)內(nèi)青年擔(dān)架隊就近參與孕產(chǎn)婦的護送。青年志愿者還協(xié)同衛(wèi)生部門對村屯孕產(chǎn)婦全面摸底調(diào)查并建立聯(lián)系卡，衛(wèi)生部門則對擔(dān)架隊隊員進行相關(guān)醫(yī)務(wù)知識培訓(xùn)，講授擔(dān)架運送中需注意的安全知識，使“擔(dān)架行動”成為廣西產(chǎn)科綠色通道通向山村的一個重要組成部分。

當(dāng)?shù)氐目h衛(wèi)生局和婦幼保健院就“擔(dān)架行動”專門出臺了管理制度，規(guī)定由村干部或衛(wèi)生所管理擔(dān)架。參與“擔(dān)架行動”的每個村都有青年志愿者擔(dān)架隊，擔(dān)架平時放在衛(wèi)生所或村公所里，當(dāng)有孕婦需要使用時，通過電話或其它方式通知擔(dān)架隊，由擔(dān)架隊負(fù)責(zé)孕婦的運送。擔(dān)架隊創(chuàng)建行動口號“假如你有姐妹，你會幫助她嗎”等。雖然“擔(dān)架行動”為自發(fā)的公民社會組織活動，但是在一些地區(qū)的縣政府或婦幼保健院還是會給予擔(dān)架隊隊員一定的勞務(wù)補貼，給予“擔(dān)架行動”一定的支持以保持該行動的持久性。

據(jù)統(tǒng)計，2001年廣西衛(wèi)生廳捐助給龍勝縣的50副擔(dān)架，到2006年12月已經(jīng)安全運送了168名產(chǎn)婦。此外，僅南丹縣內(nèi)，2004、2005、2006及2007年上半年，擔(dān)架隊各護送孕產(chǎn)婦52、86、107、51人(共296人)安全地住院分娩，225個青年志愿者擔(dān)架隊遍及全縣邊遠(yuǎn)山村。[8]志愿者“擔(dān)架行動”不僅挽救了眾多孕產(chǎn)婦的生命，還使村民們逐漸摒棄了農(nóng)村在家分娩的陋習(xí)，為村民今后積極主動地住院分娩奠定了良好的基礎(chǔ)。

至2007年3月，“母嬰安全擔(dān)架行動”已在15個貧困山區(qū)縣實施，它把產(chǎn)科綠色通道延伸到了邊遠(yuǎn)高山地區(qū)，有效解決了高山孕產(chǎn)婦住院分娩的交通難題。

2.4 政策支撐：公民社會組織在“廣西母嬰安全擔(dān)架行動”中的作用

“擔(dān)架行動”的實施除了必要的資金與物資支持外，更需要大量的青壯年人力來完成，而對于這些人力需求僅靠衛(wèi)生部門顯然無法實現(xiàn)，面對這種情況，聯(lián)系政府與社會的公民社會組織起到了關(guān)鍵作用。在廣西母親安全政策背景下，作為公民社會組織，各區(qū)縣的婦聯(lián)、共青團和民兵積極組成“青年志愿者擔(dān)架隊”、“民兵擔(dān)架隊”，新聞媒體、社會個人也積極響應(yīng)，他們或加入“擔(dān)架行動”的捐贈，或進行社會宣傳與報道，成為行動的主要實施者，在政府的支持下，將“擔(dān)架行動”在全區(qū)開展得如火如荼。

在“擔(dān)架行動”的最初時期，作為廣西農(nóng)村地區(qū)的一種傳統(tǒng)觀念，村民們普遍認(rèn)為“生孩子[讓]男人去[幫忙]，或者讓孕產(chǎn)婦上車坐船都是不吉利的事”(政府官員2)，因而一些村民不敢抬擔(dān)架，往往出現(xiàn)醫(yī)院人員不得不抬起擔(dān)架的尷尬場面，此時，共青團建立了“青年志愿者擔(dān)架隊”，在運送孕產(chǎn)婦的同時，改變了當(dāng)?shù)匾恍┠星嗄甑膫鹘y(tǒng)觀念，也形成了良好的社會氛圍。

其它的公民社會組織如自治區(qū)紅十字會也受到“擔(dān)架行動”的感染，主動捐贈擔(dān)架上的被子和夜間照明用的馬燈等，為擔(dān)架運送孕婦創(chuàng)造更便利的條件。許多社會個人也積極參與到“擔(dān)架行動”中，一位公民社會組織成員回憶道：“當(dāng)時有個做生意的大化縣的人，一下子買了50副[擔(dān)架]。完了他也要印‘母嬰安全’幾個字。賣擔(dān)架給我們的大姐她自己也捐，她還跟著送擔(dān)架去鄉(xiāng)下……”(公民社會組織成員2)

新聞媒體在社會倡導(dǎo)和宣傳動員方面也起了重要作用，中央和地方媒體報道并向社會倡導(dǎo)“廣西母嬰安全擔(dān)架行動”，《南國早報》組織開展了“捐助一副擔(dān)架，愛心獻給母嬰”的募捐活動并進行系列報道?！稄V西日報》和廣西新聞網(wǎng)也參與行動，廣西新聞網(wǎng)專門建立網(wǎng)站，用照片、錄像、文字系列報道活動。

“有關(guān)廣西母嬰安全工程的新聞報道多不勝數(shù)，2005年6月1日，《廣西日報》以‘孕產(chǎn)不再命懸一線’為題整版報道了廣西母嬰安全工作，2006年6月，衛(wèi)生部新聞辦公室和《人民日報》、《中國日報》、《健康報》、《光明日報》、《中國婦女報》、中央電視臺、新華社等中央新聞媒體專程到廣西對‘母嬰安全擔(dān)架行動’進行采訪報道?！?衛(wèi)生管理者2)

2.5 政策效果：“廣西母嬰安全擔(dān)架行動”的社會效應(yīng)

廣西母親安全政策取得了令人矚目的成績，廣西農(nóng)村住院分娩率從1996年的18%提高到2009年的98.17%，孕產(chǎn)婦死亡率從1998年的86/10萬降低到2009年的22.79/10萬[9]，低于全國平均水平(31.9/10萬)[10]，領(lǐng)先于西部省區(qū)和其他少數(shù)民族自治區(qū)。作為母嬰安全工程的一部分，“擔(dān)架行動”功不可沒。

首先，“廣西母嬰安全擔(dān)架行動”的初衷得到了實現(xiàn)，“擔(dān)架行動”在一些緊急情況下為挽救婦女生命發(fā)揮了重要作用，一位衛(wèi)生管理者說：“……緊急情況下，太解決問題了。[在]特殊的情況[下]，[例如]03年我們這里下大雪，開到山里面的車子出不來了，我們另外的救護車進不去，就是只有通過擔(dān)架來把難產(chǎn)的孕產(chǎn)婦送下來。再換乘救護車，獲得及時搶救的時間，才能母子平安！”(衛(wèi)生管理者3)

其次，“廣西母嬰安全擔(dān)架行動”受到了群眾的廣泛支持和歡迎。對于”擔(dān)架行動”，村民們從“從恐懼害怕到認(rèn)可，母嬰安全擔(dān)架成為了廣西綠水青山之間一道反映社會文明進步的亮麗風(fēng)景線?！?公民社會組織2)一些受縛于傳統(tǒng)的觀念也得到了解禁，許多一直居住在高山上的黑衣壯、白褲瑤、苗族等少數(shù)民族的孕婦紛紛沖破傳統(tǒng)習(xí)俗，自覺借助“擔(dān)架”走下山來住院分娩，傳統(tǒng)觀念發(fā)生了徹底的變化。一位政策制定者說：“老百姓叫它‘救命擔(dān)架’、‘幸福擔(dān)架’、‘生命的橋’。很樸素、很形象。她們說：‘以前是有錢的人坐轎子，生病人坐擔(dān)架?，F(xiàn)在孕產(chǎn)婦坐的是母嬰安全擔(dān)架，不是一般的擔(dān)架…’，我到村醫(yī)家就看到他們用布包住擔(dān)架，怕有灰塵污染它，他們很愛護這一特殊含意的擔(dān)架。而且村民之間互相傳遞這付擔(dān)架?！?(政策制定者1)

此外，“擔(dān)架行動”成功地倡導(dǎo)、促進了整個社會對廣西母親安全政策的理解和支持，使社會各種組織和個人參與到政策過程中，“母親安全”的理念逐漸成為社會共識，從精神和政策層面都為孕產(chǎn)婦提供了重要的支持。一位政策制定者說： “擔(dān)架行動是我們廣西整個母嬰安全工程里的一個特殊環(huán)節(jié)，雖然不是最重要的環(huán)節(jié)，但是這個民族精神可嘉，村子里有著副擔(dān)架，我姐妹的命就有得救……擔(dān)架行動深入人心，起到意想不到實惠群眾、深入民心、促進社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的效果?！?政策制定者1)

2007年，“廣西母嬰安全擔(dān)架行動”獲得了“宋慶齡樟樹獎”[11]，項目先進經(jīng)驗已推廣到全國。雖然，自2004年以來，廣西逐步實施了“國家降消項目”農(nóng)村住院分娩補助政策，廣西的母親安全項目和“擔(dān)架行動”更有了經(jīng)濟上有力的支持，昔日阻礙農(nóng)村婦女住院分娩的“舊觀念，經(jīng)濟困難，交通不便”都伴著國家的農(nóng)村婦幼衛(wèi)生重大項目和衛(wèi)生政策有了重大改善，擔(dān)架行動的實施在山村會逐漸減少，但它形成的母嬰安全社會共識和凝聚力將是永不可替代的。

3 討論

“廣西母嬰安全擔(dān)架行動”是在特定的地理、經(jīng)濟、交通條件下產(chǎn)生的，是更廣義的母親安全政策得以有效實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這一政策過程中有許多方面值得思考與借鑒。

首先，“廣西母嬰安全擔(dān)架行動”是基于全社會對母親安全的共識。母親安全關(guān)系著家庭的幸福，國際社會普遍將母親安全視為公民的一項基本權(quán)力，母親安全不僅僅是一個醫(yī)療衛(wèi)生問題，更是一個政治與公共政策問題?！皳?dān)架行動”的產(chǎn)生和實施是與政府部門對母親安全行動的高度重視分不開的，體現(xiàn)了政府的理念、承諾與責(zé)任，及政策過程中對婦女生命權(quán)、健康權(quán)的重視程度的不斷強化。廣西母親安全政策是我國先進執(zhí)政理念的體現(xiàn)，“廣西母嬰安全擔(dān)架行動”更進一步地將此理念滲透到每一個村落，不論遠(yuǎn)近，不論貧富，努力確保每一位孕婦能落實政策。而全社會的統(tǒng)一認(rèn)識則是政策得以有效貫徹的保障。

其次，“擔(dān)架行動”的發(fā)起、實施、推廣是基于地方特色的政策過程體現(xiàn)?；趶V西的地理條件，政策方案在充分考慮了可行性的基礎(chǔ)上，制訂特色方案，使母親安全政策切實起效，達到使更多人受益的政策目的。將地方特色與政策問題聯(lián)系起來，制訂具地方特色的政策方案，兩者的結(jié)合是解決政策問題的關(guān)鍵途徑。

第三，“擔(dān)架行動”的實施體現(xiàn)了一種適合我國國情的政策模式，政府倡導(dǎo)、多方合作、循序漸進的特點。它由政府部門倡導(dǎo)發(fā)起，由包括共青團、婦聯(lián)在內(nèi)的公民社會組織積極響應(yīng)實施，并得到了政府部門、社會各界和個人的支持?！皳?dān)架行動”通過規(guī)范的管理制度，有效的組織，促使高山偏遠(yuǎn)地區(qū)的孕產(chǎn)婦能夠被安全轉(zhuǎn)運至衛(wèi)生機構(gòu)，在一定程度上促進了政策目標(biāo)的實現(xiàn)。行動的產(chǎn)生建立在對政策問題充分認(rèn)識的基礎(chǔ)上，從試點逐步推開的模式也有利于行動方案的調(diào)整、改進和在不同地區(qū)的推廣。

最后，“擔(dān)架行動”體現(xiàn)了一種社會力量高度參與的特征，這對于政策的有效實施是必不可少的?！皬V西母嬰安全擔(dān)架行動”過程中，一些特殊的公民社會組織如共青團和婦聯(lián)在實施過程中起了主要作用。在共青團的帶領(lǐng)下，青年志愿者擔(dān)架隊勇于沖破傳統(tǒng)思想的束縛，帶動了高山偏遠(yuǎn)地區(qū)的廣大青年加入“擔(dān)架行動”，使孕產(chǎn)婦轉(zhuǎn)運的綠色通道延伸到了偏僻的高山和村落。與共青團相似，婦聯(lián)作為另一個“第三部門”的典型，在“廣西母嬰安全擔(dān)架行動”實施過程中積極宣傳動員婦女參與，并與共青團一起組建、管理青年志愿者擔(dān)架隊，進行廣泛的社會倡導(dǎo)。新聞媒體、社會個人的積極參與更進一步擴大了“擔(dān)架行動”的社會影響，促進了住院分娩政策的有效實施和可持續(xù)發(fā)展。

但從“廣西母嬰安全擔(dān)架行動”的案例中，我們也應(yīng)該看到，隨著我國政府職能向著“小政府、大社會” 模式的逐漸轉(zhuǎn)變[12]，共青團和婦聯(lián)等第三部門應(yīng)逐漸注意避免依靠行政命令被動地參與政策過程；共青團組織應(yīng)注意以組織為本向以青年為本的工作理念轉(zhuǎn)變[13]；應(yīng)進一步鼓勵所有的公民社會組織發(fā)揮主觀能動性，不僅參加政策的實施過程，更應(yīng)積極參與政策的制定過程，發(fā)揮其應(yīng)有的更強大的社會作用。

“廣西母嬰安全擔(dān)架行動”是基于全社會對母親安全共識的地方特色政策 ，其形成和發(fā)展的過程是與廣西各級政府對孕產(chǎn)婦死亡問題的重視與承諾密不可分的，政策方案體現(xiàn)了地方特色與政策問題的良好結(jié)合。在行動實施過程中共青團、婦聯(lián)等公民社會組織擔(dān)當(dāng)了重要的實施者，倡導(dǎo)并吸引了更多的社會成員參與，體現(xiàn)了全社會高度參與的過程，提示了公民社會組織在中國政策過程中的重要性日趨明顯，并且預(yù)示了社會組織在政策過程中更大的參與能力與空間，為一種合作式的政策過程模式提供了經(jīng)驗參照。

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