王丹維

北極航道法律地位研究

王丹維*

北極地區(qū)目前尚存的海洋劃界爭(zhēng)端主要是巴倫支海(挪威vs.俄羅斯)和波弗特海(加拿大vs.美國(guó))。①除此以外,目前最熱議的無(wú)疑是北極航道的法律地位問(wèn)題。隨著全球氣候變暖,北極海冰加速融化,一些科學(xué)家樂(lè)觀預(yù)測(cè),在未來(lái)30年內(nèi)北冰洋將出現(xiàn)夏季無(wú)冰年,使北冰洋“黃金水道”開(kāi)通成為可能。本文嘗試對(duì)北極航道的法律地位進(jìn)行研究,在國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究基礎(chǔ)上,將西北航道分為航線S和航線N,北方海航道分為極地航線、高緯度航線、中央航線和濱海航線,提出不能將北極航道的法律地位單一化,不同航線應(yīng)具有不同的法律地位。

西北航道 北方海航道 法律地位 國(guó)際海峽鏈

一、北極航道路線

(一)西北航道路線

西北航道指的是東起戴維斯海峽和巴芬灣,向西穿過(guò)加拿大北極水域,經(jīng)美國(guó)阿拉斯加北面的波弗特海,穿過(guò)白令海峽與太平洋相接的航道。西北航道實(shí)際上是由多個(gè)海峽連接而成的,其中最著名的是蘭開(kāi)斯特海峽、巴羅海峽、梅爾維爾子爵海峽、麥克盧爾海峽四個(gè)海峽組成的帕里海峽。2009年《北極海運(yùn)評(píng)估報(bào)告》提出了5條路線:

路線1:蘭開(kāi)斯特海峽—巴羅海峽—梅爾維爾子爵海峽—威爾士王子海峽—阿蒙森灣;

路線2:與路線1相同,只不過(guò)將威爾士王子海峽和阿蒙森灣換成麥克盧爾海峽;

路線3 A:蘭開(kāi)斯特海峽—巴羅海峽—皮爾海峽—富蘭克林海峽—拉森海峽—維多利亞海峽—毛德皇后灣—德阿瑟海峽—科瑞內(nèi)西灣—多芬聯(lián)合海峽—阿蒙森灣;

路線3B:是路線3A的一種變化,該路線不是經(jīng)過(guò)威廉王子島西邊的維多利亞海峽,而是穿過(guò)該島東邊進(jìn)入詹姆斯羅斯海峽、雷海峽和辛普森海峽;

路線4:與路線3 A相同,但該路線不是經(jīng)過(guò)薩默塞特島西邊的皮爾海峽,而是穿過(guò)該島東邊進(jìn)入利金特王子灣和拜洛特海峽;

路線5:哈得孫海峽—?？怂购{—?？怂篂场ト鸷湛死{—布西亞灣—拜洛特海峽。

總結(jié)以上5條路線后不難發(fā)現(xiàn),西北航道路線大致可以分為南北兩條,南部路線(本文稱為航線S)由與戴維斯海峽相連的哈得孫海峽入口,經(jīng)加拿大北極水域中多處海灣及海峽,出阿蒙森灣進(jìn)入波弗特海;北部路線(本文稱為航線N)由與巴芬灣相連的蘭開(kāi)斯特海峽入口,取最短路線可經(jīng)巴羅海峽、梅爾維爾子爵海峽和麥克盧爾海峽,進(jìn)入波弗特海。①PAME Working Group,AMSA 2009 Report,2009,p.21.

(二)北方海航道路線

北方海航道共有58個(gè)海峽,其中具有關(guān)鍵意義的喀拉海峽、維利基茨基海峽、德米特里拉普捷夫海峽、朗格海峽、白令海峽等中間均有公海水域,②李志文、高俊濤:《北極通航的航行法律問(wèn)題探析》,載于《法學(xué)雜志》2010年第11期,第63頁(yè)。即自西向東為巴倫支海、喀拉海、拉普捷夫海、東西伯利亞海及楚科奇海分為五段。據(jù)俄羅斯方面的相關(guān)圖表顯示,北方海航道中從巴倫支海東部到白令海峽之間有4條不同的航線,分別是“濱海航線”(長(zhǎng)約3500海里)、“中央航線”(長(zhǎng)約3340海里)、“高緯度航線”(長(zhǎng)約2890海里)和“極地航線”(長(zhǎng)約2700海里)。③郭培清等著:《北極航道的國(guó)際問(wèn)題研究》,北京:海洋出版社2009年版,第25頁(yè)。

“極地航線”距離北極點(diǎn)最近,受到北極冰蓋的阻擋,目前通航十分困難;“高緯度航線”沿法蘭士約瑟夫群島、北地群島、泰梅爾半島、新西伯利亞群島及弗蘭格爾島北側(cè),基本位于北冰洋海域,同樣因?yàn)楸w阻擋,只有個(gè)別航段可以通航;“濱海航線”即是沿海岸而行的航線,某些航段與“中央航線”重疊;最為復(fù)雜的是“中央航線”,該航道路線詳述為:(1)由巴倫支海,經(jīng)瓦伊加奇島南端的尤戈?duì)査够碃柡{,或經(jīng)瓦伊加奇島與新地島之間的喀拉海峽,進(jìn)入喀拉海;(2)過(guò)北極研究所群島、基洛夫群島,經(jīng)布爾什維克島(北地群島最南端的島嶼)與切柳斯金角之間的維利基茨基海峽,或經(jīng)布爾什維克島與十月革命島(北地群島島嶼之一)之間的修米斯基海峽,進(jìn)入拉普捷夫海;(3)經(jīng)新西伯利亞群島與俄羅斯內(nèi)陸之間的德米特里拉普捷夫海峽或桑尼科夫海峽,進(jìn)入東西伯利亞海;(4)經(jīng)弗蘭格爾島與俄羅斯內(nèi)陸之間的朗格海峽進(jìn)入楚科奇海,再經(jīng)白令海峽進(jìn)入白令海。①PAME Working Group,AMSA 2009 Report,2009,p.23.

二、北極航道法律地位的爭(zhēng)議分析

(一)航道沿岸國(guó)對(duì)北極航道法律地位的界定

1.加拿大對(duì)西北航道法律地位的界定

(1)界定過(guò)程

自1880年英國(guó)將北極群島的主權(quán)移交給加拿大之后,加拿大便開(kāi)始了對(duì)包括西北航道在內(nèi)的北極領(lǐng)土主權(quán)的主張。雖然隨著時(shí)勢(shì)的變化,這一主張內(nèi)容稍有不同,但總的都是認(rèn)定西北航道屬于加拿大的內(nèi)水或領(lǐng)海,或由內(nèi)水和領(lǐng)海構(gòu)成的國(guó)內(nèi)管轄水域。這一過(guò)程大致可分為三個(gè)階段:②郭培清等著:《北極航道的國(guó)際問(wèn)題研究》,北京:海洋出版社2009年版,第108～140頁(yè)。第一階段為1880年英加移交主權(quán)后至1970年前后,加拿大以扇形原則為法律基礎(chǔ)認(rèn)定其對(duì)北極群島地區(qū)的主權(quán);第二階段為1970年后至1985年劃定直線基線前,以擴(kuò)大領(lǐng)海范圍至12海里及提出歷史性權(quán)利的理由,取得對(duì)西北航道的控制權(quán);第三階段為1985年之后,出臺(tái)《領(lǐng)海與地理坐標(biāo)法》(即普遍所稱的《加拿大直線基線法》),③郭培清等著:《北極航道的國(guó)際問(wèn)題研究》,北京:海洋出版社2009年版,第76頁(yè)。利用直線基線將西北航道劃入本國(guó)管轄范圍。

加拿大對(duì)西北航道管轄權(quán)的主張來(lái)源于其對(duì)北極水域主權(quán)的主張。北極群島南起北美大陸北緣,北至埃爾斯米爾島,是加拿大北冰洋沿岸眾多島嶼組成的島嶼群。這些島嶼及其間各部分水域便被稱為加拿大北極水域。從地圖上看,西北航道從東向西穿越了整個(gè)水域。加拿大于1907年最早提出扇形原則,聲稱位于兩條國(guó)界線(經(jīng)度線)之間直到北極點(diǎn)的一切土地應(yīng)屬于鄰接這些土地的國(guó)家,以此作為加拿大對(duì)北極地區(qū)島嶼主張領(lǐng)土主權(quán)的依據(jù)。至于對(duì)海域的主權(quán),雖然加拿大明確指出并不在海洋區(qū)域內(nèi)主張扇形原則,但事實(shí)上卻是換了一種途徑來(lái)擴(kuò)大對(duì)北極海域的管轄權(quán):先以“歷史性權(quán)利”為理由主張其海岸之外的水域?yàn)槠鋬?nèi)水,之后以直線基線的方式鞏固這一主張。在國(guó)際法上,較“歷史性權(quán)利”而言,采用直線基線法獲得對(duì)某海域主權(quán)的做法對(duì)主張國(guó)來(lái)說(shuō)更為有利。因?yàn)閷?duì)歷史性所有權(quán)的舉證通常帶有爭(zhēng)議性,“歷史”的起算點(diǎn)及標(biāo)準(zhǔn)也帶有模糊性,而直線基線作為《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中明文規(guī)定的劃界方式,更具有合法性和確定性。況且《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中也規(guī)定“有關(guān)地區(qū)所特有的并經(jīng)長(zhǎng)期慣例清楚地證明其為實(shí)在而重要的經(jīng)濟(jì)利益”,①UNCLOS,Art 2(5).即歷史性因素,可作為采用直線基線劃界的考量之一。

(2)界定依據(jù)

①扇形原則

加拿大以扇形原則主張對(duì)西北航道的控制權(quán)依據(jù)來(lái)源于1907年由議員帕埃利約提出的陸地扇形原則。當(dāng)時(shí),加拿大內(nèi)閣已出版了兩份地圖:第一份是1904年《加拿大北方和相鄰的部分格陵蘭和阿拉斯加探險(xiǎn)圖》,第二份是1906年《加拿大第一領(lǐng)土分區(qū)地圖集》,兩者均把西經(jīng)141°和西經(jīng)60°作為邊界線。前者將邊界線延至北極點(diǎn),后者則最大限度地囊括了其所有北方島嶼。②Leonid Timtchenko,The Russian Arctic Sectoral Concept:Past and Present,Arctic,Vol. 50,No.1,1997,p.29.但是,帕埃利約本人當(dāng)時(shí)無(wú)意將該理論應(yīng)用于水域,加拿大政府對(duì)該理論也未有明確的表態(tài)。直到1970年《北極水域污染防治法》中對(duì)“北極水域”按子午線劃分范圍的規(guī)定才首次在官方文件中出現(xiàn)了扇形原則的影子。而當(dāng)時(shí)的加拿大總理特魯多在答復(fù)美國(guó)就《北極水域污染防治法》的抗議中也明確表示,北極群島間的水域?qū)儆诩幽么?。③郭培清等?《北極航道的國(guó)際問(wèn)題研究》,北京:海洋出版社2009年版,第112頁(yè)。

②歷史性權(quán)利

加拿大首次官方正式主張北極水域是其歷史性內(nèi)水是在1973年由法律事務(wù)部聲明:“加拿大同時(shí)主張,基于歷史原因,加拿大北極水域?yàn)楸緡?guó)內(nèi)水,盡管類似聲明此前未在任何條約或立法中做出?！雹蹹onat Pharand,The Arctic Waters and the Northwest Passage:A Final Revisit,Ocean Development&International Law,Vol.38,2007,p.11.2002年,外事及國(guó)際貿(mào)易部官員亦發(fā)表如下觀點(diǎn):“基于歷史性權(quán)利,且任何通行權(quán)未在此被承認(rèn),加拿大對(duì)包括西北航道在內(nèi)的這些水域享有完整的主權(quán)。經(jīng)從遠(yuǎn)古以來(lái)便在這些海域上覆冰層居住的因紐特人的長(zhǎng)期使用及占領(lǐng),加拿大的這一主權(quán)地位更甚加強(qiáng)?！雹軭ugh Kindred,Phillip Saunders,Jutta Brunnee,Robert Currie,Ted McDorman,Armand L.C.Demestral,Karin T.Mickelson,Rene Provost,L.C.Reif,Stephen Toope and Sharon Williams,International Law Chiefly as Interpreted and Ap plied in Canada,7th,Toronto:Montgomery Publication,2006,p.461.此外,加拿大2003年簽署加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》之時(shí)曾附聲明,排除在公約第15條、第74條和第83條項(xiàng)下涉及海洋定界及歷史性海灣、歷史性權(quán)利爭(zhēng)端的裁決。⑥D(zhuǎn)eclarations and Statements:Canada,at http://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/convention_declarations.htm#Canada,25 February 2011.

加拿大是否需要對(duì)其主張承擔(dān)舉證責(zé)任的關(guān)鍵在于該主張是以權(quán)利的歷史性鞏固(如“直線基線理論”)為基礎(chǔ),還是以歷史性權(quán)利為基礎(chǔ)。①劉惠榮、劉秀:《北極群島水域法律地位的歷史性分析》,載于《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2010年第2期,第4頁(yè)。因此,加拿大需要承擔(dān)舉證責(zé)任。依法蘭德判定歷史性水域的六要素標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看,②Donat Pharand,Canada’s Arctic Waters in International Law,Cambridge:Cambridge U-niversity Press,2009,pp.97～106.轉(zhuǎn)引自劉惠榮、劉秀:《北極群島水域法律地位的歷史性分析》,載于《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2010年第2期,第3頁(yè)。加拿大提出的理由有以下幾方面:

A.國(guó)家對(duì)水域行使排他性權(quán)利及法律上有效的保護(hù)

加拿大針對(duì)北極海域的法規(guī)涉及污染防治、環(huán)境保護(hù)、航運(yùn)安全等方面,其中的核心法規(guī)有:1997年《海洋法》,確定12海里領(lǐng)海、24海里毗連區(qū)、200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及外大陸架制度;1970年《北極水域污染防治法》,該法修訂后其適用范圍已延伸至200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū);③Directorate-General for Maritime Affairs and Fisheries,European Commission,Sum mary Report of Legal Aspects of Arctic Shipping,2010,p.14.1985年《加拿大航運(yùn)法》,該法修訂后適用范圍延伸至100海里以外的航?；顒?dòng),詳細(xì)規(guī)定了船舶制造標(biāo)準(zhǔn)、航海操作程序及沿海國(guó)登臨檢查、指定航行路線等執(zhí)法權(quán)。④郭培清等著:《北極航道的國(guó)際問(wèn)題研究》,北京:海洋出版社2009年版,第176～177頁(yè)。

B.長(zhǎng)時(shí)間地使用和通行

在1880年轉(zhuǎn)移北極群島主權(quán)之前的300多年里,英國(guó)探險(xiǎn)者和捕鯨者就發(fā)現(xiàn)并“訪問(wèn)”了所有加拿大北極群島。加拿大認(rèn)為這些活動(dòng)可以作為歷史性權(quán)利的前身。而且1880年加拿大繼承了北極群島后不久就開(kāi)始對(duì)其北部探險(xiǎn),目的是針對(duì)捕鯨船,鞏固其權(quán)力并行使控制權(quán)。⑤Donat Pharand,Canada’s Arctic Waters in International Law,London:Cambridge University Press,2009,p.113.并且,加拿大對(duì)北極水域的主權(quán)因因紐特人的占有并長(zhǎng)期使用而得以加強(qiáng)。⑥Robert Dufresne,Controversial Canadian Claims over Arctic Waters and Maritime Zones, Library of Parliament,PRB 07-47E,10 January 2008,p.3.

C.外國(guó)的默認(rèn)

雖然在加拿大劃定其歷史性水域的范圍后,美國(guó)、日本和歐共體成員國(guó)抗議不斷,但現(xiàn)階段美國(guó)等外國(guó)船舶進(jìn)入西北航道航行或捕魚,還是必須得到加國(guó)政府的事先許可。而且盡管加拿大允許美國(guó)在其某些北極島嶼上建立氣象觀測(cè)站,但美國(guó)海軍也必須提前獲得通行許可。此外,加拿大對(duì)包括蘭開(kāi)斯特海峽在內(nèi)的北極水域的環(huán)境控制和保護(hù)也已經(jīng)得到了包括美國(guó)在內(nèi)的絕大多數(shù)國(guó)際法主體一定程度上的承認(rèn)和默許。⑦劉惠榮、劉秀:《北極群島水域法律地位的歷史性分析》,載于《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2010年第2期,第4～5頁(yè)。

D.重要利益

加拿大在北極水域的重要利益主要有三種:國(guó)家安全利益,土著居民利益及環(huán)境利益。并且,這些利益關(guān)系的存在和持續(xù)在國(guó)際上是被普遍認(rèn)可的。①③劉惠榮、劉秀:《北極群島水域法律地位的歷史性分析》,載于《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2010年第2期,第4～5頁(yè)。直線基線

1906年,加拿大主張哈得孫灣為歷史性水域;1967年,加拿大在拉布拉多和紐芬蘭劃定直線基線,1969年在新斯科舍省、溫哥華島和夏洛特皇后島劃定直線基線;1970年通過(guò)Bill C-203法將領(lǐng)海從3海里擴(kuò)展至12海里,將西北航道的大部分水域都納入領(lǐng)海范圍。以上三步成為加拿大1985年劃定直線基線的依據(jù)。②James Kraska,The Law of the Sea Convention and the Northwest Passage,The International Journal of Marine and Coastal Law,Vol.22,No.2,2007,pp.263～264.針對(duì)1985年美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)“極地海”號(hào)破冰船事件,加拿大官方宣布了兩項(xiàng)措施:(1)國(guó)會(huì)通過(guò)一項(xiàng)在北極群島周圍劃定直線基線的指令,該指令將于1986年1月生效;(2)在《加拿大離岸適用法》的施行中,將聯(lián)邦和各省的法律適用范圍延伸至沿岸近海地區(qū)。③因西北航道位于所劃直線基線向陸地的一側(cè),因此屬于加拿大內(nèi)水。④Robert Dufresne,Controversial Canadian Claims over Arctic Waters and Maritime Zones, Library of Parliament,PRB 07-47E,10 January 2008,p.3.

(3)爭(zhēng)端的管轄權(quán)保留

加拿大于2003年加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》,但就公約第十五部分一些條款的適用做了排除性聲明?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》第十五部分是關(guān)于爭(zhēng)端的解決。其中第一節(jié)規(guī)定爭(zhēng)端可先由爭(zhēng)端各方以協(xié)商、調(diào)解等和平方法解決;第二節(jié)規(guī)定若訴諸第一節(jié)而仍未得到解決,則經(jīng)爭(zhēng)端任何一方請(qǐng)求,應(yīng)提交根據(jù)本節(jié)具有管轄權(quán)的法院或法庭,導(dǎo)致有拘束力裁判的強(qiáng)制程序;第三節(jié)規(guī)定了適用第二節(jié)的限制和例外。加拿大便依據(jù)第三節(jié)中的第298條第1款,“一國(guó)在簽署、批準(zhǔn)或加入本公約時(shí),或在其后任何時(shí)間,在不妨害根據(jù)第一節(jié)所產(chǎn)生的義務(wù)的情形下,可以書面聲明對(duì)于下列各類爭(zhēng)端的一類或一類以上,不接受第二節(jié)規(guī)定的一種或一種以上的程序”,就“關(guān)于劃定海洋邊界的第15條、第74和第83條在解釋或適用上的爭(zhēng)端,或涉及歷史性海灣或所有權(quán)的爭(zhēng)端”提出管轄權(quán)保留。⑤Declarations and Statements:Canada,at http://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/convention_declarations.htm#Canada,25 February 2011.

2.俄羅斯對(duì)北方海航道法律地位的界定

(1)界定過(guò)程

與加拿大相同的是,俄羅斯對(duì)北方海航道控制權(quán)的奪取也經(jīng)歷了三個(gè)階段,可分別以三部國(guó)內(nèi)法作為界點(diǎn):第一部是1926年《關(guān)于蘇聯(lián)北冰洋土地和島嶼領(lǐng)土的聲明》(以下簡(jiǎn)稱1926年《邊界法》),其中劃定沿子午線(東經(jīng)32°04′35″—西經(jīng)168°49′30″)至北極點(diǎn)為蘇聯(lián)國(guó)土范圍,隱含扇形原則;第二部是1960年《蘇聯(lián)國(guó)家邊疆法》,規(guī)定歷史性海域和歷史性海峽屬于蘇聯(lián)內(nèi)水;第三部是1985年《關(guān)于系列地理測(cè)量,對(duì)北冰洋、波羅的海和黑海領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的確認(rèn)》,以直線基線法將超過(guò)24海里寬度的喀拉海峽、維利基茨基海峽等劃為本國(guó)內(nèi)水。①郭培清等著:《北極航道的國(guó)際問(wèn)題研究》,北京:海洋出版社2009年版,第212～224頁(yè)。

但與加拿大不同的是,首先,俄羅斯提出了“歷史性海峽”的概念,即長(zhǎng)期遠(yuǎn)離基本國(guó)際航線而只為海峽沿岸國(guó)所控制并使用、通往歷史性海灣及海域、對(duì)沿岸國(guó)具有重要經(jīng)濟(jì)和軍事價(jià)值的一類海峽。②William Elliott Butler,Northeast Arctic Passage,Netherlands:Sijthoff&Noordhoff, 1978,p.87.據(jù)此定義再加上政府的外交實(shí)踐,可以確定俄羅斯主張的“歷史性海峽”是指桑尼科夫海峽、德米特里·拉普捷夫海峽、維利基茨基海峽和紹卡利斯基海峽。③蘇聯(lián)學(xué)者P.D.Barabolia所指歷史性海峽為桑尼科夫海峽、德米特里·拉普捷夫海峽、韃靼海峽和因德雷斯海峽。另有一些美國(guó)學(xué)者認(rèn)為胡安德富卡海峽和長(zhǎng)島海峽也應(yīng)歸于歷史性海峽。See William Elliott Butler,Northeast Arctic Passage,Netherlands:Sijthoff &Noordhoff,1978,p.87.其次,俄羅斯并未籠統(tǒng)地將北方海航道視為本國(guó)內(nèi)水,而是作為國(guó)內(nèi)管轄水域。廣義上的國(guó)內(nèi)管轄水域指既包括國(guó)家行使完全的、排他的主權(quán)的水域(內(nèi)水、領(lǐng)海),也包括國(guó)家行使主權(quán)性權(quán)利的水域(毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū))。

(2)界定依據(jù)

①扇形原則

蘇聯(lián)1926年《邊界法》以子午線的方式劃定國(guó)界,但其中明確規(guī)定僅適用于該區(qū)域內(nèi)的土地和島嶼。④郭培清等著:《北極航道的國(guó)際問(wèn)題研究》,北京:海洋出版社2009年版,第212～224頁(yè)。蘇聯(lián)1974年教科書中也指出,扇形區(qū)域中除內(nèi)水、歷史性水域和領(lǐng)海以外的水域?qū)儆诠?⑤郭培清等著:《北極航道的國(guó)際問(wèn)題研究》,北京:海洋出版社2009年版,第212～224頁(yè)。即扇形區(qū)內(nèi)的水域并非完全是蘇聯(lián)內(nèi)水。蘇聯(lián)政府從未官方宣布對(duì)“扇形原則”的認(rèn)可,官方也從未對(duì)扇形區(qū)內(nèi)的水域正式提出主權(quán)要求。⑥雖然蘇聯(lián)1926年《邊界法》規(guī)定東經(jīng)32°04′35″至西經(jīng)168°49′30″直到北極點(diǎn)的地區(qū)內(nèi),已經(jīng)發(fā)現(xiàn)和尚未發(fā)現(xiàn)或?qū)?lái)發(fā)現(xiàn)的所有土地和島嶼,均屬蘇聯(lián),但蘇聯(lián)外務(wù)人民委員會(huì)法律顧問(wèn)薩波寧解釋說(shuō),該法令只是規(guī)定蘇聯(lián)提出的已發(fā)現(xiàn)和未發(fā)現(xiàn)的領(lǐng)土要求,這不意味著蘇聯(lián)承認(rèn)了極地扇形的邊界。但蘇聯(lián)在與其他國(guó)家談判劃分海上邊界的實(shí)踐中,都有利用扇形線這一簡(jiǎn)便法,例如與美國(guó)就楚科奇海的劃界便是遵循了蘇聯(lián)的東部扇形線。⑦郭培清等著:《北極航道的國(guó)際問(wèn)題研究》,北京:海洋出版社2009年版,第216～217頁(yè)。

蘇聯(lián)的扇形原則主要活躍在理論界。蘇聯(lián)學(xué)者拉克欽在其專著《北極地區(qū)的權(quán)利》中,提出垂直的扇形原則,即北極國(guó)家在扇形區(qū)內(nèi)的主權(quán)及于所有空間,包括空域。①Leonid Timtchenko,The Russian Arctic Sectoral Concept:Past and Present,Arctic,Vol. 50,No.1,1997,p.30.

俄羅斯雖然在南極問(wèn)題上反對(duì)其他七國(guó)對(duì)南極的扇形分割,但卻極力維護(hù)自己在北極扇形區(qū)內(nèi)的利益,比如2007年在北極海底插旗并對(duì)俄羅斯扇形區(qū)內(nèi)的大陸架提出權(quán)利要求。②新華網(wǎng):《俄羅斯插旗引爆北極爭(zhēng)奪戰(zhàn)》,下載于http://news3.xinhuanet.com/world/ 2007-08/06/content_6481294.htm,2011年4月5日。

②歷史性權(quán)利

蘇聯(lián)對(duì)北極海域歷史性權(quán)利的主張先是通過(guò)外交活動(dòng)聲明,繼而以國(guó)內(nèi)立法確定。比如1920年蘇聯(lián)致挪威的外交照會(huì)中,宣布白海為內(nèi)海,1956年《蘇聯(lián)海洋法手冊(cè)》即把白海劃作歷史性海域;1964年蘇聯(lián)向美國(guó)提出德米特里·拉普捷夫海峽和桑尼科夫海峽為歷史性海峽,1966年《海軍國(guó)際法手冊(cè)》即對(duì)此加以確定。1993年俄羅斯《國(guó)家邊疆法》重申了其對(duì)北極海峽的歷史性權(quán)利,并宣布將列一個(gè)有關(guān)歷史性水域的清單。③郭培清等著:《北極航道的國(guó)際問(wèn)題研究》,北京:海洋出版社2009年版,第220～221頁(yè)。俄羅斯一些學(xué)者認(rèn)為,喀拉海、拉普捷夫海、東西伯利亞海和楚科奇海都為歷史性水域。

俄羅斯所主張的歷史性權(quán)利依據(jù),按照法蘭德提出的六要素,無(wú)外乎也有如下幾點(diǎn)理由:

A.國(guó)家對(duì)水域行使排他性權(quán)利及法律上有效的保護(hù)

俄羅斯的北方海航道法規(guī)涉及航道控制、航道服務(wù)費(fèi)、環(huán)境保護(hù)、科研、打撈搜救等方面,此外,俄羅斯還對(duì)北方海航道進(jìn)行刑事和民事管轄。④郭培清等著:《北極航道的國(guó)際問(wèn)題研究》,北京:海洋出版社2009年版,第260～267頁(yè)。蘇聯(lián)根據(jù)1971年《北方海航道管理局法》建立了北方海航道管理局。為具體實(shí)施該法, 1975年又制定《北方海海事活動(dòng)指揮部規(guī)則》,規(guī)定北方海航道管理活動(dòng)的具體實(shí)施者是“海事活動(dòng)指揮部”。1991年俄羅斯頒布《北方海航道海路航行規(guī)章》,規(guī)定北方海航道對(duì)所有國(guó)家、所有船舶包括戰(zhàn)艦在內(nèi),無(wú)歧視性開(kāi)放。但其對(duì)通行設(shè)置了很多限制性條件,比如:必須事先通知北方海航道管理局,在管理局下屬的海上活動(dòng)指揮部的指揮下通行;必須由管理局安排領(lǐng)航員負(fù)責(zé)領(lǐng)航。而且規(guī)章中的收費(fèi)制度也與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第234條規(guī)定的“照顧航?！焙汀胺瞧缫暋痹瓌t相違背。

B.長(zhǎng)時(shí)間地使用和通行

北方海航道的重要戰(zhàn)略意義開(kāi)始于1904年的日俄戰(zhàn)爭(zhēng)。該航道使得俄國(guó)艦隊(duì)能低風(fēng)險(xiǎn)并迅速到達(dá)遠(yuǎn)東地區(qū)。第二次世界大戰(zhàn)期間,北方海航道更是成為美英盟國(guó)援助蘇聯(lián)物資的重要通道。此外,北方海航道還是蘇聯(lián)國(guó)內(nèi)一條重要的運(yùn)輸木材、石油等物資的經(jīng)濟(jì)線。在20世紀(jì)50年代至80年代的航運(yùn)高峰期,每年大約有400艘破冰船往來(lái)于北方海航道,1987年的運(yùn)輸量曾高達(dá)660萬(wàn)噸。①郭培清等著:《北極航道的國(guó)際問(wèn)題研究》,北京:海洋出版社2009年版,第235頁(yè)。

C.外國(guó)的默認(rèn)

蘇聯(lián)主張未經(jīng)其特殊的護(hù)航服務(wù),北方海航道上的水域及海峽從未被用于國(guó)際航行。②William Elliott Butler,Northeast Arctic Passage,Netherlands:Sijthoff&Noordhoff, 1978,p.87.但其實(shí)與加拿大相比,蘇聯(lián)對(duì)北極群島的歷史性權(quán)利的主張?jiān)谒麌?guó)默認(rèn)方面處于更加劣勢(shì)的地位。蘇聯(lián)提出的四處歷史性海峽均遭到美國(guó)等國(guó)家的挑戰(zhàn)。③郭培清等著:《北極航道的國(guó)際問(wèn)題研究》,北京:海洋出版社2009年版,第219頁(yè)。

D.重要利益

北方海航道相對(duì)俄羅斯而言具有安全、經(jīng)濟(jì)等重要的戰(zhàn)略價(jià)值,另外還是北冰洋式核潛艇的最佳潛射基地,利用冰層可阻擋衛(wèi)星的偵測(cè)。俄羅斯50%的戰(zhàn)略導(dǎo)彈是由北方艦隊(duì)的核潛艇攜帶。另一方面,北方海航道也是俄羅斯的北極地區(qū)和西伯利亞地區(qū)資源開(kāi)發(fā)中的重要運(yùn)輸通道。④郭培清等著:《北極航道的國(guó)際問(wèn)題研究》,北京:海洋出版社2009年版,第188～194頁(yè)。

③直線基線

為在國(guó)際法上尋求比歷史性權(quán)利更有效、更明確的法律支持,蘇聯(lián)也于20世紀(jì)80年代在其北極海域劃出了直線基線,包括群島海峽直線基線和沿海直線基線。如:維利基茨基海峽西端入口直線基線長(zhǎng)60.1海里,東端入口處直線基線長(zhǎng)42海里;紹卡利斯基海峽西部入口兩段直線基線長(zhǎng)度分別為27.2海里和26.8海里,東部入口為27海里;桑尼科夫海峽西部入口36海里,東部44海里;拉普杰夫海峽西部入口32海里,東部30海里;喀拉海峽西端29海里,東端32海里。⑤R.Douglas Brubaker,The legal Status of the Russian Baselines in the Arctic,Ocean Development&International Law,Vol.30,Issue 3,1999,p.207.

(3)爭(zhēng)端的管轄權(quán)保留

蘇聯(lián)在1982年12月10日加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》。1997年3月12日,俄羅斯做了類似加拿大的排除性適用聲明:“關(guān)于劃定海洋邊界的第15條、第74條和第83條在解釋或適用上的爭(zhēng)端,或涉及歷史性海灣或所有權(quán)的爭(zhēng)端”,不接受《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第十五部分第二節(jié)規(guī)定的“一種或一種以上的程序”。⑥D(zhuǎn)eclarations and Statements:Russian Federation,at http://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/convention_declarations.htm#Russian Federation Upon Signature, 25 February 2011.

(二)航道使用國(guó)對(duì)北極航道法律地位的界定

許多航道使用國(guó)聲稱西北航道并非加拿大內(nèi)水,各國(guó)根據(jù)海洋法享有航行權(quán)。據(jù)此,存在兩種可能性:第一種可能性是用直線基線劃分海域使原來(lái)并不是內(nèi)水的區(qū)域被包圍在內(nèi)成為內(nèi)水,依據(jù)權(quán)利保留,其他國(guó)家享有無(wú)害通過(guò)權(quán);第二種可能性是隨著時(shí)間的推移,西北航道將會(huì)成為國(guó)際海峽,則其他國(guó)家享有過(guò)境通行權(quán)。①Robert Dufresne,Controversial Canadian Claims over Arctic Waters and Maritime Zones, Library of Parliament,PRB 07-47E,10 January 2008,p.2.這其中尤以美國(guó)和歐盟的呼聲最值得關(guān)注。②歐洲國(guó)家對(duì)加拿大關(guān)于西北航道主張的反對(duì)意見(jiàn)多為學(xué)者提出,但這些反對(duì)意見(jiàn)很少成文。相關(guān)文章如Rob Huebert所撰Climate Change and Canadian Sovereignty in the Northwest Passage一文。See Robert Dufresne,Controversial Canadian Claims over Arctic Waters and Maritime Zones,Library of Parliament,PRB 07-47E,10 January 2008, p.8.美國(guó)和歐盟認(rèn)為,單就“外國(guó)政府承認(rèn)”這一點(diǎn)就不足以使西北航道和北方海航道成為加拿大和俄羅斯的國(guó)內(nèi)管轄水域。

1.美國(guó)對(duì)北極航道法律地位的界定

美國(guó)雖未加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》,但卻認(rèn)為航行及飛越自由符合國(guó)際習(xí)慣法。③James Kraska,The Law of the Sea Convention and the Northwest Passage,The International Journal of Marine and Coastal Law,Vol.22,No.2,2007,p.269.航行自由原則也是“威爾遜十四條”之一。此外,美國(guó)也反對(duì)“冰地主權(quán)”,認(rèn)為不能以冰水連接處為始點(diǎn)劃定領(lǐng)?；€,因?yàn)楸鶋K的位置和形狀在不斷變化之中。④James Kraska,The Law of the Sea Convention and the Northwest Passage,The International Journal of Marine and Coastal Law,Vol.22,No.2,2007,p.270.有關(guān)冰層在國(guó)際法上的地位可參見(jiàn)Christopher C.Joyner,The Status of Ice in International Law,in Elferink A.G.Oude and D.R.Rothwell,ed.,The Law of the Sea and Polar Maritime Delimitation and Jurisdiction,The Hague:Martinus Nijhoff Publishers,2001,pp.23～48.

美國(guó)一直主張西北航道為國(guó)際海峽。1969—1970年油輪“曼哈頓”號(hào)和1985年破冰船“極地?！碧?hào)的兩次航行加劇了美加之間在這個(gè)問(wèn)題上的立場(chǎng)沖突。美國(guó)援引國(guó)際法院的判決作為支持,認(rèn)為國(guó)際通行量與認(rèn)定一個(gè)海峽的國(guó)際性無(wú)關(guān)。⑤See Michael Byers,Intent for a Nation:What Is Canada for:A Relentlessly Optimistic Manifesto for Canada’s Role in the World,Vancouver:Douglas&Mclntyre Ltd,2007.此外,美國(guó)反對(duì)“用于國(guó)際航行”中的使用僅指“實(shí)際使用”,認(rèn)為西北航道作為國(guó)際海上要道的“潛在使用”也足以使之成為國(guó)際海峽。⑥D(zhuǎn)onald Mcrae,Arctic Sovereignty?What Is at Stake?,Behind the Headlines,Vol.64, 2007,p.15.因此,“曼哈頓”號(hào)和“極地?！碧?hào)是航行于國(guó)際海峽,無(wú)須事先征得加拿大同意。

1988年,出于商定美加自由貿(mào)易協(xié)定的需要,雙方在西北航道上的分歧被暫時(shí)擱置,并在這一年達(dá)成了北極合作協(xié)議。協(xié)議承諾美國(guó)破冰船將會(huì)在加拿大政府的同意下航行。除此以外,該協(xié)議未改變雙方各自在北極水域的立場(chǎng)?，F(xiàn)任美國(guó)駐加拿大大使威爾金斯重申了美國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的立場(chǎng):西北航道是國(guó)際海峽。①Doug Struck,Dispute Over NW Passage Revived:U.S.Asserts Free Use by All Ships; Canada Claims Jurisdiction,at http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2006/11/05/AR2006110500286.html,26 March 2011.

2.歐盟對(duì)北極航道法律地位的界定

在環(huán)北極八國(guó)(俄羅斯、美國(guó)、加拿大、挪威、芬蘭、瑞典、格陵蘭島(丹麥)、冰島)中,芬蘭和瑞典是歐盟成員國(guó),②丹麥的歐盟成員國(guó)資格并未給予格陵蘭島。冰島和挪威是《建立歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)定》締約國(guó)。因此,歐盟在北極地區(qū)有特殊的利益存在。由歐盟委員會(huì)制定的《歐盟與北極地區(qū)》全面反映了歐盟的北極政策。通過(guò)對(duì)該政策的解讀,可以發(fā)現(xiàn)歐盟北極政策的核心在于環(huán)保和資源。歐盟非?？粗刈陨碓诒睒O的“特殊存在”。③The EU and the Arctic Region,at http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/arctic_overview_ en.html,25 January 2011.

歐盟反對(duì)加拿大用直線基線法劃定整個(gè)北極群島的做法,認(rèn)為加拿大并非群島國(guó)。加拿大此舉將影響其他國(guó)家對(duì)西北航道法律地位的判斷。④Rob Huebert,Climate Change and Canadian Sovereignty in the Northwest Passage,at http://www.navyleague.ca/eng/ma/papers/huebert_e.pdf,26 March 2011.

3.界定依據(jù):國(guó)際海峽

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中沒(méi)有出現(xiàn)其他的附加要求,也沒(méi)有權(quán)威的規(guī)定說(shuō)國(guó)際海峽必須滿足諸如最低限度的航運(yùn)量、一定數(shù)量的通行、按時(shí)間表或常規(guī)性的通行、通過(guò)船舶的類型或船舶是否由破冰船護(hù)航等條件。判定國(guó)際海峽的標(biāo)準(zhǔn)很簡(jiǎn)單,就是連接兩部分公?；?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)的海峽。國(guó)際海峽的過(guò)境通行與無(wú)害通過(guò)不同,沿岸國(guó)家無(wú)權(quán)禁止通行。⑤James Kraska,The Law of the Sea Convention and the Northwest Passage,The International Journal of Marine and Coastal Law,Vol.22,No.2,2007,p.274.

三、北極航道的特殊法律地位

(一)界定北極航道法律地位依據(jù)的合法性缺失

1.主張扇形原則的合法性缺失

加拿大、美國(guó)、丹麥、前蘇聯(lián)和瑞典等五個(gè)最靠近北極的國(guó)家,已依扇形原則,即各自以其鄰接北極的領(lǐng)土東西兩端為起點(diǎn),向北極畫兩條直線,這兩條線和連接該兩點(diǎn)而成的緯度線,構(gòu)成一個(gè)扇形地區(qū)。各扇形內(nèi)的地區(qū),現(xiàn)在已分別劃歸該五國(guó)主權(quán)下。雖然其他國(guó)家仍然懷疑這種領(lǐng)土劃定或主權(quán)主張的妥當(dāng)性,卻未見(jiàn)有新的變動(dòng)。①陳治世著:《國(guó)際法》,臺(tái)北:臺(tái)灣商務(wù)印書館1990年版,第178頁(yè)。

扇形原則在1959年《南極條約》制定時(shí)獲得了某種程度上的默認(rèn)。各國(guó)以扇形線作為所謂的“邊界”,但其事實(shí)上只是被視為一條地理線,②郭培清等著:《北極航道的國(guó)際問(wèn)題研究》,北京:海洋出版社2009年版,第113～114頁(yè)。且國(guó)際社會(huì)并未認(rèn)同這種劃分領(lǐng)土的方式。1975年,國(guó)際法院在關(guān)于西撒哈拉問(wèn)題的咨詢意見(jiàn)中指出:“凡是在社會(huì)上和政治上有組織的部落或民族居住的土地,就不能認(rèn)為是無(wú)主土地?！币虼?用現(xiàn)代國(guó)際法的基本原則衡量,這種領(lǐng)土取得方式已經(jīng)不合法。③邵津主編:《國(guó)際法》(面向21世紀(jì)高等學(xué)校法學(xué)專業(yè)核心課程教材),北京大學(xué)出版社&高等教育出版社2006年第2版,第105頁(yè)。

2.認(rèn)定為歷史性水域的合法性缺失

歷史性權(quán)利的主張?jiān)趪?guó)際上還未得到充分的支持。1985年美加“緬因?yàn)嘲浮敝?國(guó)際法庭拒絕了雙方提出的“歷史性權(quán)利”。此外,在美國(guó)國(guó)內(nèi)法院,該主張也難以勝訴。在1975年的“庫(kù)克灣案”和1986年的“楠塔基特海峽案”中,美國(guó)最高法院也分別駁回了阿拉斯加州和馬塞諸塞州的歷史性權(quán)利主張,理由分別是管轄權(quán)行使不充分和不存在特殊利益事實(shí)。④United States v.Alaska,422 U.S.184,1975,pp.186～187;United States v.Maine,475 U.S.89,1986,pp.98～101.

加拿大必須提交在北極地區(qū)長(zhǎng)期實(shí)施排他性的司法權(quán)證據(jù)以及得到其他重要利益相關(guān)國(guó)家默認(rèn)的證據(jù)。而大量證據(jù)證明加拿大處于不利地位:一是當(dāng)英國(guó)和加拿大探險(xiǎn)者對(duì)北方群島提出主權(quán)時(shí),無(wú)人對(duì)周圍水域提出主權(quán)要求;二是加拿大只是從1973年開(kāi)始提出“歷史性權(quán)利”;三是加拿大的“歷史性權(quán)利”立即遭到了其他利益相關(guān)國(guó)的抗議;四是加拿大并未成功迫使其他所有國(guó)家船只,特別是美國(guó)船只事先提出請(qǐng)求才予放行。

俄羅斯的北方海航道情況也是如此。有學(xué)者認(rèn)為,俄羅斯北極海峽中除桑尼科夫海峽和德米特里·拉普捷夫海峽外,其余的海域都無(wú)法得到是歷史性水域的有力支持,外國(guó)船舶在這些水域中可以享有無(wú)害通過(guò)權(quán)。⑤劉惠榮、林暉:《論俄羅斯對(duì)北部海航道的法律管制——兼論其與〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉的沖突》,載于《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2009年第4期,第10頁(yè)。

根據(jù)國(guó)際習(xí)慣法,主張歷史性權(quán)利最重要的一條是得到國(guó)際社會(huì)或相關(guān)國(guó)家的默認(rèn)。在1951年“英挪漁業(yè)案”中,國(guó)際法院指出,挪威長(zhǎng)達(dá)200多年的排他性管轄期間英國(guó)沒(méi)有表示抗議,因此國(guó)際法院視之等同于默認(rèn)。而無(wú)論是加拿大,還是俄羅斯,其對(duì)西北航道和北方海航道的控制從未得到過(guò)國(guó)際社會(huì)或是利益相關(guān)國(guó)家的默認(rèn)。①郭培清等著:《北極航道的國(guó)際問(wèn)題研究》,北京:海洋出版社2009年版,第221頁(yè)。故歷史性權(quán)利的主張無(wú)法得到支持。

3.依直線基線劃界的合法性缺失

直線基線法是1951年國(guó)際法院在處理“英挪漁業(yè)案”時(shí)確立的劃定領(lǐng)?；€的國(guó)際習(xí)慣法規(guī)則,后被寫入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》作為劃定領(lǐng)?；€的方法之一。在“英挪漁業(yè)案”中,國(guó)際法院提出在以下情況下,可以不遵循低潮線劃定規(guī)則中的平行軌跡法,而采用另一種劃法:在海岸線較破碎(嚴(yán)重向里縮進(jìn)或被切分,如芬蘭東部)或海岸邊界是群島(如石壘)時(shí),領(lǐng)海基線可以幾何法的方式劃定,且在合理的限度內(nèi)可偏離海岸的地理線。②United Kingdom v.Norway,Fisheries Case,Judgment of December 18th,I.C.J.Report, 1951,pp.129～130.但也應(yīng)考慮到:1、沿海國(guó)采用該方法必須是出于劃界的實(shí)際需要和當(dāng)?shù)匦枨?。領(lǐng)海與陸地緊密相連。領(lǐng)海基線不得偏離海岸的大致走向,一般認(rèn)為是20°;③郭培清等著:《北極航道的國(guó)際問(wèn)題研究》,北京:海洋出版社2009年版,第222頁(yè)。2、特定海域及其陸地構(gòu)成,無(wú)論是分割還是包圍的狀態(tài),都應(yīng)存在或多或少的關(guān)系。海洋對(duì)陸地的比率一般不得超過(guò)“英挪漁業(yè)案”中的3.5:1;④郭培清等著:《北極航道的國(guó)際問(wèn)題研究》,北京:海洋出版社2009年版,第222頁(yè)。3、在純粹的地理因素之外,還須考慮特定地區(qū)某些特殊的經(jīng)濟(jì)利益,且該利益的現(xiàn)實(shí)性和重要性已為長(zhǎng)期的慣例所清晰證明。⑤郭培清等著:《北極航道的國(guó)際問(wèn)題研究》,北京:海洋出版社2009年版,第133頁(yè)?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》第7條第1款規(guī)定“在海岸線極為曲折的地方,或者如果緊接海岸有一系列島嶼,測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線的劃定可采用連接各適當(dāng)點(diǎn)的直線基線法。”

在俄羅斯劃定的群島海峽直線基線中,新地島、北地群島和新西伯利亞群島與大陸并未緊密相連,構(gòu)不成一個(gè)整體,且島嶼邊緣比較平直,并沒(méi)有“向大陸深深凹進(jìn)和嵌入”,因此不符合用直線基線的條件。此外,蘇聯(lián)/俄羅斯主張的四個(gè)領(lǐng)峽——北地群島的維利基茨基海峽和紹卡利斯基海峽,新西伯利亞群島的德米特里·拉普捷夫海峽和桑尼科夫海峽,其基線均超過(guò)領(lǐng)海長(zhǎng)度線的2倍,⑥郭培清等著:《北極航道的國(guó)際問(wèn)題研究》,北京:海洋出版社2009年版,第222～223頁(yè)。雖然當(dāng)事國(guó)以歷史性權(quán)利作為直線基線的支撐,仍是法源無(wú)力。

俄羅斯在北冰洋沿岸的海灣、河口劃出了28條直線基線,其中只有5條長(zhǎng)度不超過(guò)24海里。⑦郭培清等著:《北極航道的國(guó)際問(wèn)題研究》,北京:海洋出版社2009年版,第223～224頁(yè)。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第10條第5款規(guī)定:“如果海灣天然入口兩端的低潮標(biāo)之間的距離超過(guò)24海里,24海里的直線基線應(yīng)劃在海灣內(nèi),以劃入該長(zhǎng)度的線所可能劃入的最大水域”。照此規(guī)定,作為《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》成員國(guó)的俄羅斯北極大陸沿岸最多只有5個(gè)灣口或河口的直線基線符合相關(guān)法律的規(guī)定。⑧郭培清等著:《北極航道的國(guó)際問(wèn)題研究》,北京:海洋出版社2009年版,第224頁(yè)。

4.認(rèn)定為國(guó)際海峽的合法性缺失

從北極航道的地理位置和對(duì)國(guó)際貿(mào)易的重要性來(lái)看,該航段中的海峽確實(shí)可被認(rèn)定為國(guó)際海峽。雖然在海峽的通行史上,尚未存在其他使用國(guó)家的船舶多次通行的記錄,但北極航道的通行量與科孚海峽或是一般可接受的國(guó)際海峽的通行量標(biāo)準(zhǔn)不具有可比性。應(yīng)結(jié)合極地氣候狀況及航道的冰情,降低該標(biāo)準(zhǔn)。①Donald R.Rothwell,The Canadian-U.S.Northwest Passage Dispute:A Reassessment, Cornell International Law Journal,Vol.26,1993,p.357.

但從整體來(lái)看,無(wú)論是西北航道還是北方海航道,都不單單是僅由某個(gè)或某幾個(gè)海峽連成的單一航道,而是一個(gè)區(qū)域的概念,存在多條航線。如此籠統(tǒng)地將北極航道定性為國(guó)際海峽,不僅模糊了國(guó)際海峽的判定標(biāo)準(zhǔn),也難以自圓其說(shuō)。

(二)西北航道的法律地位

1970年加拿大頒布Bill C-203法,將領(lǐng)海從3海里擴(kuò)展至12海里,使得西北航道西端的威爾士王子海峽和東端的巴羅海峽成為加拿大領(lǐng)峽。如此一來(lái),即在西北航道東西兩端形成封閉之勢(shì),無(wú)論是沿航線N經(jīng)巴羅海峽,還是沿航線S經(jīng)威爾士王子海峽,外國(guó)船只都必然經(jīng)過(guò)加拿大領(lǐng)海。②郭培清等著:《北極航道的國(guó)際問(wèn)題研究》,北京:海洋出版社2009年版,第74頁(yè)。

根據(jù)本文第一章第一節(jié)的分析,在西北航道中,航線N由四個(gè)海峽構(gòu)成,即蘭開(kāi)斯特海峽,巴羅海峽,梅爾維爾子爵海峽,麥克盧爾海峽;航線S則比較復(fù)雜,除了海峽外,另有哈得孫灣、毛德皇后灣、阿蒙森灣等海灣。以下便簡(jiǎn)要分析兩條航線各自的法律地位。

1.航線N的法律地位

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中并未規(guī)定構(gòu)成“國(guó)際海峽”的是否只能是單個(gè)海峽,抑或也可以是海峽鏈。而根據(jù)國(guó)際習(xí)慣法確定的國(guó)際海峽判定標(biāo)準(zhǔn),也超出了一般對(duì)海峽僅作地理意義考慮的理解,加入了功能標(biāo)準(zhǔn)。這便意味著地理意義上的海峽與法律意義上的海峽并不等同。而由兩個(gè)或兩個(gè)以上海峽組成國(guó)際海峽的先例也已存在,即由達(dá)達(dá)尼爾海峽和博斯普魯斯海峽共同組成的土耳其海峽。

本文認(rèn)為,航線N的四個(gè)海峽緊密相連,兩端連接巴芬灣和波弗特海的公海水域,應(yīng)當(dāng)構(gòu)成國(guó)際海峽鏈。

2.航線S的法律地位

若航線N構(gòu)成國(guó)際海峽鏈,那么航線S是否也構(gòu)成國(guó)際海峽鏈?答案并不盡然。本文認(rèn)為,若要將由幾個(gè)海峽組成的通道看作一個(gè)海峽鏈,也必須符合基本的常理,即這幾個(gè)海峽必須在地理上緊密相連。而航線S的海峽中間被多個(gè)海灣隔斷,無(wú)法構(gòu)成一個(gè)海峽鏈。航線S中的海峽也不屬于國(guó)際海峽,因其不符合國(guó)際海峽的地理標(biāo)準(zhǔn)。航線S的法律地位應(yīng)根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中各海域的分界,分為內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。該航線的大部分航段屬于加拿大內(nèi)水和領(lǐng)海,外國(guó)船舶的通行將受到一定限制,而一些位于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的航段則應(yīng)允許外國(guó)船舶自由通行。

(三)北方海航道的法律地位

1.極地航線和高緯度航線的法律地位

極地航線靠近北極點(diǎn)附近,完全處于北冰洋的公海上,不在俄羅斯的管轄范圍內(nèi),應(yīng)適用公海航行自由原則。

高緯度航線位于蘇聯(lián)/俄羅斯北方群島的北側(cè),也基本位于北冰洋公海上。但若沿島嶼海岸而行,則有可能位于蘇聯(lián)/俄羅斯的領(lǐng)海等管轄水域。

2.中央航線和濱海航線的法律地位

中央航線和濱海航線是否能構(gòu)成國(guó)際海峽鏈?按照分析西北航道航線S的理由,答案當(dāng)然也是否定的。濱海航線依俄羅斯大陸海岸而行,基本位于其內(nèi)水或領(lǐng)海之內(nèi)。

相較航線S,北方海航道上海峽之間的位置更分散,分別被五大海隔成五段。但與航線S所不同的是,北方海航道中的海峽屬于國(guó)際海峽,因?yàn)檫@些海峽的兩端都連接公海(俄羅斯未有充分證據(jù)證明拉普捷夫海等5個(gè)海域?yàn)槠錃v史性水域)。因此,中央航線包括國(guó)際海峽航段和非國(guó)際海峽航段。其中非國(guó)際海峽航段除由內(nèi)水、領(lǐng)海等國(guó)內(nèi)管轄水域組成外,還有公海水域。出于便捷整條航線的需要,這些航段也具有了一定的國(guó)際性,沿岸國(guó)可通過(guò)分道通航便利外國(guó)船舶的通行。

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第22條規(guī)定,沿海國(guó)出于航行安全的考慮(如油輪、核動(dòng)力船舶等),可在領(lǐng)海內(nèi)實(shí)行分道通航制。但在制定航道時(shí),亦須考慮“習(xí)慣上用于國(guó)際航行的水道”、“特定船舶和水道的特殊性質(zhì)”、“船舶來(lái)往的頻繁程度”等因素。該規(guī)定應(yīng)適用于北極航道的非國(guó)際海峽航段。

同時(shí),《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第41條規(guī)定,國(guó)際海峽沿岸國(guó)在“必要時(shí)”也可為海峽航行指定海道和規(guī)定分道通航制。雖然該條未詳列“必要”的情形,但是考慮到北極脆弱的生態(tài)環(huán)境及通行北極航道船舶的特殊性,在海峽水域分道通航也是十分必要的。

針對(duì)北極特殊的自然環(huán)境,《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第234條還規(guī)定了沿海國(guó)可在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)設(shè)定“冰封區(qū)域”。沿海國(guó)對(duì)于在此區(qū)域內(nèi)航行的外國(guó)船舶在設(shè)計(jì)、建造、人員配備或裝備標(biāo)準(zhǔn)方面的要求可高于一般國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。①龔迎春:《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的管轄權(quán)問(wèn)題研究——特別區(qū)域、冰封區(qū)域和特別敏感海域》,載于《中國(guó)海洋法學(xué)評(píng)論》2009年第2期,第8頁(yè)。

四、結(jié) 論

目前的北極航運(yùn)活動(dòng)仍是區(qū)域性的,范圍主要集中在夏季加拿大北極水域和環(huán)格陵蘭島水域,以及北方海航道的部分航段,船舶也多從事科研、油氣開(kāi)采及旅游業(yè)。①Directorate-General for Maritime Affairs and Fisheries,European Commission,Sum mary Report of Legal Aspects of Arctic Shipping,2010,p.5.但毫無(wú)疑問(wèn)的是,北極航道未來(lái)的商業(yè)價(jià)值將是不可估量的。北極航道開(kāi)通后,從日本到荷蘭經(jīng)北極航道僅為原有航程的一半,并且,船舶將不受現(xiàn)今通過(guò)巴拿馬運(yùn)河所允許的最大規(guī)格的限制,即所謂的巴拿馬型船。②Keith Fraser,Canada’s Legal Claims to the Arctic,at http://www.thecanadvocate.com/ 2009/12/10/canadas-legal-claims-to-the-arctic/,25 January 2010.此外,它還將改變當(dāng)今世界的貿(mào)易結(jié)構(gòu)及政治經(jīng)濟(jì)格局,形成以歐洲、北美、俄羅斯為主體的超強(qiáng)環(huán)北冰洋經(jīng)濟(jì)圈。③郭培清、管清蕾:《北方海航道政治與法律問(wèn)題探析》,載于《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2009年第4期,第1頁(yè)。明確其法律地位,對(duì)世界來(lái)說(shuō)將影響國(guó)際貿(mào)易結(jié)構(gòu)及政治經(jīng)濟(jì)格局,對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)將影響我國(guó)南、中、北三大國(guó)際航運(yùn)中心的發(fā)展,特別是上海國(guó)際航運(yùn)中心的建設(shè)。因此,界定北極航道的法律地位從而明確控制權(quán),其意義格外重大。

(編輯:張 昕 趙菊芬)

*王丹維,所在單位:廈門大學(xué)法學(xué)院。電子郵箱:vividfish.danwei@gmail.com。