楊泓

關(guān)于事業(yè)單位編制外用工問(wèn)題的探討

楊泓

一、事業(yè)單位概況

所謂事業(yè)單位，在國(guó)務(wù)院《事業(yè)單位登記管理暫行條例》中的定義是：“國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織”。我國(guó)的事業(yè)單位，是一個(gè)非常特殊的現(xiàn)象，它既不同于國(guó)家政府機(jī)關(guān)，也不同于國(guó)外的非營(yíng)利組織（N P O ）或者非政府組織（N G O），其管理模式具有中國(guó)特色。它分布面廣，涉及領(lǐng)域?qū)?，人才資源密集，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展起著重大的推動(dòng)作用。

事業(yè)單位是國(guó)家機(jī)構(gòu)的分支，一般分為行政執(zhí)行類、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類和社會(huì)服務(wù)類；按照資金來(lái)源分為全額撥款、差額撥款和自收自支三種形式。事業(yè)單位是相對(duì)于企業(yè)單位而言的，區(qū)別在于不以盈利為直接目的，其工作成果與價(jià)值不直接表現(xiàn)或主要不表現(xiàn)為可以估量的物質(zhì)形態(tài)或貨幣形態(tài)。

中華人民共和國(guó)成立之初，中央人民政府就使用了事業(yè)單位的概念，并把事業(yè)單位納入國(guó)家組織機(jī)構(gòu)的管理范圍，通過(guò)編制管理實(shí)現(xiàn)對(duì)事業(yè)單位人員的調(diào)配和資源控制。事業(yè)單位編制，是事業(yè)單位用人的核心制度，在把住進(jìn)人關(guān)、提高人員素質(zhì)等方面發(fā)揮過(guò)重要作用。但近些年，一些事業(yè)單位隨意超編進(jìn)人、虛報(bào)冒領(lǐng)“空餉”等現(xiàn)象屢有發(fā)生，并最終導(dǎo)致人浮于事、近親繁殖等一些不正?，F(xiàn)象。特別是隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大化和產(chǎn)業(yè)的多樣化，事業(yè)單位的人員編制制約了對(duì)人力資源需求的滿足，影響了人才隊(duì)伍的建設(shè)和發(fā)展。

二、編制外用工引發(fā)的問(wèn)題

這幾年，事業(yè)單位為適應(yīng)職能調(diào)整和發(fā)展需要，當(dāng)編制內(nèi)人才不能滿足業(yè)務(wù)發(fā)展需求時(shí)，通過(guò)采用編制外用工的方式彌補(bǔ)人員的不足，同時(shí)也增加了單位用人的靈活性。隨著事業(yè)單位編制外人員日益增多，編制外人員已成為一些單位開(kāi)展工作的重要力量，對(duì)本單位整體工作的推進(jìn)起到了積極作用：一是有效補(bǔ)充了編內(nèi)人員的嚴(yán)重不足；二是已成為行業(yè)發(fā)展的重要生力軍；三是促使編內(nèi)人員有壓力，提高了員工隊(duì)伍的整體素質(zhì)。

盡管大部分編制外人員都能夠兢兢業(yè)業(yè)、忠于職守，但由于編制外管理模式缺乏政策依據(jù)，在用工管理方面還存在著計(jì)劃性不強(qiáng)、用工渠道比較混亂、管理服務(wù)不規(guī)范等問(wèn)題，給單位的人力資源管理帶來(lái)了隱患；同時(shí)在日常管理的應(yīng)用中，對(duì)于編制外人員錄用條件及方式、收入待遇、考核激勵(lì)等方面仍缺乏制度規(guī)范，管理的隨意性較強(qiáng)。特別是當(dāng)編制內(nèi)員工與編制外員工共存一體時(shí)，無(wú)論是從管理者的角度，還是編制外員工個(gè)人的情感上，都產(chǎn)生了相應(yīng)的問(wèn)題。主要表現(xiàn)在：

1、歸屬感的缺失。編制內(nèi)員工由于身份固定，與單位的關(guān)系可謂是一榮俱榮，一損俱損。他們很容易認(rèn)可和遵循所在單位的企業(yè)文化，除個(gè)別混日子的員工外，大部分員工具有主人翁意識(shí)，愿意通過(guò)自己的努力為單位的發(fā)展做出貢獻(xiàn)，很自然地將自己的命運(yùn)和單位的前景聯(lián)系在一起；而編制外員工與單位的關(guān)系是聘用關(guān)系，無(wú)論采取哪種合同方式，都是有時(shí)間約定的。他們一般只是以做好本職為己任，總是有一種“臨時(shí)工”的感覺(jué)，被動(dòng)的執(zhí)行所在單位的規(guī)章制度，很難從內(nèi)心深處真正融入現(xiàn)單位的企業(yè)文化，缺乏參與到單位發(fā)展進(jìn)程當(dāng)中的積極性。在工作過(guò)程中，他們一般只關(guān)注與本職工作和個(gè)人利益相關(guān)的事情，至于單位今后如何發(fā)展、向什么方向發(fā)展，都不太關(guān)心。由于他們沒(méi)有歸屬感,一旦掌握了一技之長(zhǎng),就會(huì)流動(dòng)到更中意的單位和崗位。

2、薪酬的差異。從待遇上看，身份不同，導(dǎo)致執(zhí)行的工資標(biāo)準(zhǔn)、福利標(biāo)準(zhǔn)也不同。一般而言，編制內(nèi)員工參照公務(wù)員的工資系列和福利標(biāo)準(zhǔn)，工資項(xiàng)目繁多，福利覆蓋全面；而編制外員工執(zhí)行的是單位專門(mén)為他們制定的薪酬制度，薪酬結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，福利水平偏低。同時(shí)缺乏激勵(lì)機(jī)制，即使干的比較出色，也得不到相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)。

3、穩(wěn)定性的失衡。編制內(nèi)員工無(wú)論是思想情緒、還是崗位安排，在主客觀上都處于一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)，不會(huì)因?yàn)閾?dān)心工作的不穩(wěn)定而分心，大部分人都能靜下心來(lái)去工作，還有少部分人由于手捧“鐵飯碗”，不求上進(jìn)，處于“混日子”的狀態(tài)；而編制外員工則經(jīng)常處于緊張、甚至焦慮狀態(tài)，每當(dāng)一項(xiàng)工作任務(wù)完成后，就會(huì)憂慮是否還會(huì)被繼續(xù)留用或是被調(diào)配到自己不喜歡的崗位，遇到事情也會(huì)比較敏感。由于他們心緒不定，思想波動(dòng)大,工作熱情低,普遍認(rèn)為工作是臨時(shí)的, 對(duì)工作缺乏愛(ài)崗敬業(yè)精神,對(duì)組織缺少向心力和凝聚力,對(duì)未來(lái)喪失追求和信心，因此很難集中精力去工作，不利于激發(fā)個(gè)人潛能和才智的有效發(fā)揮。

4、個(gè)人成長(zhǎng)的制約。編制內(nèi)員工由于相對(duì)穩(wěn)定，在單位提職、調(diào)資、培訓(xùn)、出國(guó)等方面，都很容易被顧及到；而在編制外人員的管理上客觀存在“重錄用，輕培養(yǎng)”、“重使用，輕激勵(lì)”等現(xiàn)象，在學(xué)歷再教育、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、外出考察、選舉推薦等諸多權(quán)利方面，單位關(guān)心重視不夠，給編制外人員造成了低人一等的感覺(jué)，使編制外員工的個(gè)人成長(zhǎng)受到限制。

5、心里失衡。編制外和編制內(nèi)存在一條不可逾越的鴻溝。編制外人員存在“進(jìn)入難”，一些優(yōu)秀的編制外人員想進(jìn)卻進(jìn)不來(lái)；而一些素質(zhì)差、工作業(yè)績(jī)平平的在編人員，占著編制卻發(fā)揮不了作用，形成了“出去難”。這樣不僅給編制外人員心理上帶來(lái)了壓力，讓他們“干而無(wú)望”，影響了積極性的發(fā)揮，而且不利于留住優(yōu)秀的編制外人員，一旦有機(jī)會(huì)，他們就會(huì)選擇辭職不干，這種編制外人員隊(duì)伍的不穩(wěn)定性，也給單位工作帶來(lái)了被動(dòng)。

三、解決編制外用工問(wèn)題的途徑

編制外用工模式，是事業(yè)單位體制改革的重要內(nèi)容，關(guān)系到單位改革發(fā)展穩(wěn)定大局和勞動(dòng)者的切身利益，加強(qiáng)編制外人員管理，既是依法規(guī)范勞動(dòng)用工行為、建立健全勞動(dòng)力市場(chǎng)體系的必然要求，也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。

1、完善事業(yè)單位編制外人員管理制度

隨著我國(guó)事業(yè)單位改革的推進(jìn)，國(guó)家和各方主管部門(mén)應(yīng)該對(duì)事業(yè)單位編制外管理模式予以重視，并在相關(guān)的制度建設(shè)中給予政策的支持，盡快出臺(tái)相關(guān)的政策。近年來(lái)，在事業(yè)單位普遍采用的勞務(wù)派遣制度也是一種用工方式。

勞務(wù)派遣在人力資源界一般稱之為人力派遣或租賃，在德國(guó)、日本以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等國(guó)家和地區(qū)的勞動(dòng)法學(xué)界一般稱之為勞動(dòng)派遣。勞務(wù)派遣是一種勞動(dòng)關(guān)系和用人主體相分離的多元化、靈活性、彈性化的用人模式，其實(shí)質(zhì)就是用人單位根據(jù)需要委托勞務(wù)派遣公司招聘人員并派遣到本單位的用工形式。在這種用工形式里，勞務(wù)派遣公司與用人單位簽訂派遣協(xié)議，建立有償服務(wù)關(guān)系，形成勞務(wù)合作關(guān)系；用人單位向派遣機(jī)構(gòu)租賃勞動(dòng)力，用人與管人相分離。派遣機(jī)構(gòu)按照用人單位的條件和要求招聘員工，并與之簽訂勞動(dòng)合同，建立勞動(dòng)關(guān)系；為其發(fā)放工資，繳納社會(huì)保險(xiǎn)，以及檔案管理、職稱評(píng)審或技能鑒定、解聘辭聘續(xù)聘、勞務(wù)糾紛等其他勞動(dòng)保障事務(wù)，但不直接使用員工。用人單位只負(fù)責(zé)派遣制員工的工作安排和管理，不與之簽訂勞動(dòng)合同，不建立勞動(dòng)關(guān)系。派遣制員工同時(shí)接受派遣機(jī)構(gòu)和用人單位對(duì)其崗位的雙重管理，作為派遣機(jī)構(gòu)的員工，他們必須按照用人單位要求完成工作任務(wù)。

勞務(wù)派遣這種用工方式，能夠較好地解決事業(yè)單位自主招聘、自主管理的弊端，使編制外人員在管理形式上獲得法律的保障。

2、規(guī)范編制外用工的管理主體

事業(yè)單位編制外人員管理是事業(yè)單位人力資源管理工作的重要部分，其用工主體應(yīng)該按照法律規(guī)定明確歸屬單位法人，或者是法人授權(quán)的管理部門(mén)，通常為人力資源管理部門(mén)。事業(yè)單位對(duì)編制外管理人員的主體必須進(jìn)行規(guī)范，否則事業(yè)單位將面臨著諸多風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)該加強(qiáng)事業(yè)單位編制外管理人員的報(bào)備和管理工作，并統(tǒng)一進(jìn)行管理，嚴(yán)禁事業(yè)單位其他組織在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下使用編制外人員，并進(jìn)一步明確非法用工的責(zé)任，對(duì)于非法用工單位進(jìn)行問(wèn)責(zé)。勞動(dòng)主體的明確有助于事業(yè)單位對(duì)編制外人員整體情況的掌握；有助于事業(yè)單位對(duì)編制外人員的規(guī)范管理；有助于減少事業(yè)單位與編制外人員之間的勞動(dòng)爭(zhēng)議。

3、規(guī)范薪酬體系，實(shí)現(xiàn)按崗定酬

逐步規(guī)范在編員工和編制外人員的薪酬體系，按照“不同崗位、不同任務(wù)、不同薪酬”的原則制定薪酬制度。在具體實(shí)施中，要注意把握：一是參考當(dāng)?shù)厣鐣?huì)勞動(dòng)力的平均水平,結(jié)合單位支付能力,拋開(kāi)人員身份的限制，根據(jù)崗位確定薪酬標(biāo)準(zhǔn)；二是建立工資晉升機(jī)制,激勵(lì)員工立足崗位建功立業(yè)；三是建立年終績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)制度, 讓員工看到自己的辛勤付出得到認(rèn)可，達(dá)到“待遇留人”的目的。只有讓編制外員工覺(jué)得自己有盼頭、單位有靠頭、事業(yè)有奔頭，才能穩(wěn)定人才隊(duì)伍，提高單位的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

但對(duì)于全額撥款的事業(yè)單位來(lái)講，由于受到資金來(lái)源和工資總額的限制，基本無(wú)法實(shí)現(xiàn)“同工同酬”。對(duì)于差額撥款和自收自支的事業(yè)單位而言，是有一定的資金來(lái)源渠道和使用上的靈活性的。如果要從根本上實(shí)現(xiàn)編制外人員與在編員工“同工同酬”，事業(yè)單位的財(cái)務(wù)體制改革是前提。

4、建立統(tǒng)一的人才培養(yǎng)機(jī)制

無(wú)論在編員工，還是編制外員工，都應(yīng)視為單位發(fā)展的棟梁，在技能培訓(xùn)、學(xué)歷再教育、提職升遷、晉級(jí)調(diào)資等方面都要一視同仁、機(jī)遇相等，讓大家看到自己努力的前景，明確發(fā)展目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)個(gè)人事業(yè)發(fā)展與單位共同發(fā)展。

5、設(shè)置專用資金

事業(yè)單位編制外用工是社會(huì)發(fā)展的必然，如果不進(jìn)行規(guī)范管理，既不利于事業(yè)單位的發(fā)展，也不利于國(guó)家的和諧穩(wěn)定發(fā)展。因此在考慮事業(yè)單位的發(fā)展過(guò)程中，尤其是事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)分配的過(guò)程中，應(yīng)該對(duì)編制外人員設(shè)置專用資金，比如建立事業(yè)單位編制外人員保障基金，用于保障一旦發(fā)生的勞動(dòng)爭(zhēng)議。而在事業(yè)單位各種改革嘗試中，對(duì)資金分配上進(jìn)行事先預(yù)算，以解決編制外人員管理經(jīng)費(fèi)的問(wèn)題

總之，事業(yè)單位編外用工的管理是任何事業(yè)單位都不得不面對(duì)的實(shí)際問(wèn)題，隨著事業(yè)單位改革的不斷深入，編制外人員的管理矛盾將更加突出，如何使編制外人員管理制度化、規(guī)范化、法制化，將是事業(yè)單位管理和事業(yè)單位改革成敗的關(guān)鍵。

10.3969/j.issn.1001-8972.2011.13.076