姜文明劉宇光

(山東輕工業(yè)學(xué)院文法學(xué)院，山東濟南250353)

在我國，隨著參與志愿者服務(wù)活動的人數(shù)越來越多，專業(yè)化程度越來越高，涉及的資金數(shù)額越來越大，志愿者服務(wù)越來越朝著社團化的方向發(fā)展，志愿者服務(wù)也越來越成為人們社會生活的重要組成部分。但隨著志愿者服務(wù)活動的深入，有關(guān)志愿者權(quán)益受損、志愿者服務(wù)低效無序、志愿活動經(jīng)費無從落實等相關(guān)的問題也不斷凸現(xiàn)，許多事例已見諸報端，日漸成了困擾社會和志愿者本身的難題。再加上我國立法自身的滯后性、地方分散立法的局限性，以及相關(guān)理論和實踐研究的匱乏，從而導(dǎo)致當(dāng)前志愿者法律調(diào)整機制難堪其用。因此，在當(dāng)前的社會背景下，如何結(jié)合我國當(dāng)前志愿者服務(wù)的法律實踐來合理地規(guī)制整合現(xiàn)有的法律體系、確立志愿者服務(wù)立法的宗旨和管理模式、進一步從機制和理念上推動當(dāng)前志愿者服務(wù)活動進入法制化的軌道，就成為關(guān)乎志愿者服務(wù)事業(yè)發(fā)展前景，關(guān)乎社會公益扶助事業(yè)前途興衰的一項核心命題。

一、志愿者服務(wù)立法的規(guī)制

在考慮完善志愿者服務(wù)法律體系過程中，應(yīng)立足于整合當(dāng)前地方各項有關(guān)志愿者服務(wù)的體制，探討出一種結(jié)合現(xiàn)實國情，趨利避害，揚長避短的行之有效的立法模式。完善立法的首要步驟要規(guī)制舊法、在分析現(xiàn)有立法缺陷的基礎(chǔ)上發(fā)展新的思路，這樣的立法模式既能夠有效地利用現(xiàn)有法制資源，又能夠保證法律完善后在整體上具有較強的針對性。

(一)法律體系的規(guī)制

從現(xiàn)有的志愿者法律體系來看，毋庸諱言，其整體存在著層次上的缺失。任何一個部門法領(lǐng)域，其合理的法律體系都是以憲法為依據(jù)，以國家層面的基本法為核心，以相關(guān)法律為基本框架，同時輔以各類法規(guī)規(guī)章，共同形成一個整體有機、相互協(xié)調(diào)的法律體系。而我國志愿者服務(wù)相關(guān)立法中，有跡可尋的只有各類不相統(tǒng)屬亦不能整齊劃一的地方性立法。其中省級立法20部左右，地市級立法尚有近10部。各個地方立法文件中，對志愿者的范圍界定各不相同，對志愿者權(quán)利義務(wù)缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識，對于志愿者組織的規(guī)范、志愿者服務(wù)活動資金的資助來源、志愿者技能培訓(xùn)和監(jiān)督等諸多重要的制度環(huán)節(jié)更是乏有規(guī)定。許多地方性法規(guī)和規(guī)章都存在規(guī)定過于原則，可操作性不強的通病，不但無法有效指導(dǎo)和管理志愿者服務(wù)活動，在志愿者權(quán)利受到不法侵害的情形下亦無力保障。

同時應(yīng)該看到，有關(guān)志愿者服務(wù)法律體系的雜亂和欠缺，使得立法過程中，在進一步完善和協(xié)調(diào)有關(guān)法律體系的問題上無疑面臨很大的阻力。國家層面的基本法遲遲難以出臺，導(dǎo)致相關(guān)法律無法有機整合，地方性立法有關(guān)規(guī)定存在著明顯的沖突卻無從制約，任其發(fā)展。

鑒于地方性立法只能在轄區(qū)范圍內(nèi)有效行使，而志愿者活動卻多不局限在一省一市之地，在轄區(qū)范圍之外的法律適用問題確實是難以預(yù)見而且無所適從的。隨著國際交流范圍的擴大，有的志愿者服務(wù)活動甚至遠(yuǎn)涉重洋，赴身海外而招募的志愿者多半來自國內(nèi)各地，鑒于當(dāng)前國內(nèi)法制環(huán)境的缺失，其有關(guān)權(quán)益的適用和保障更多情形下是無法可依，更遑論跨國志愿者服務(wù)下國際間的法律事務(wù)之協(xié)調(diào)等相關(guān)事項了。綜上所述，針對現(xiàn)有法律體系的規(guī)制的確是志愿者服務(wù)法制建設(shè)中不得不直面的客觀現(xiàn)實，如同箭在弦上，但從何處入手、如何規(guī)制尚需認(rèn)真全面地加以考慮。

首先，在規(guī)制現(xiàn)有法律體系問題上，各界應(yīng)盡快在有關(guān)志愿者概念、服務(wù)范圍、權(quán)利義務(wù)關(guān)系、資金來源和保障機制等基本問題上澄清分歧、統(tǒng)一認(rèn)識，敦促國家層面的基本法早日出臺。無論從志愿者服務(wù)的自身性質(zhì)分析，還是從當(dāng)前社會背景和法制環(huán)境來權(quán)衡，較為明朗的各方態(tài)勢都為制定志愿者服務(wù)國家立法提供良好的契機:第一，志愿者服務(wù)活動本身因其普遍性、共通性、跨地域性等顯著特征更適應(yīng)于統(tǒng)一立法，這樣既可以著力提高志愿者服務(wù)的立法層次，也無形中避免了大量地方立法資源的重復(fù)和浪費;第二，從1999年我國第一部志愿者服務(wù)法規(guī)——《廣東省青年志愿服務(wù)條例》發(fā)布至今，我國已制定的相關(guān)地方性立法二十余部、在志愿者服務(wù)立法領(lǐng)域取得了長足的經(jīng)驗，這無疑也為國家統(tǒng)一立法提供了豐富的參照系;第三，時下志愿者服務(wù)活動的廣泛開展，尤為矚目的是奧運和世博引發(fā)的志愿者服務(wù)熱潮，也從實踐經(jīng)驗上進一步豐富了我國志愿者服務(wù)基本立法的思路。

其次，在國家立法的藍(lán)本下，各地方應(yīng)該進一步對現(xiàn)有的法律規(guī)定進行統(tǒng)一修訂和整合。在整合過程中，各地方立法機關(guān)應(yīng)立足在基本法的原則指導(dǎo)和機制框架下，結(jié)合我國現(xiàn)有法律體系中與志愿者服務(wù)相關(guān)聯(lián)的立法，如《慈善事業(yè)促進法》、《公益事業(yè)捐贈法》、《紅十字會法》、《社團登記管理條例》、《基金會登記管理條例》、《中國青年志愿者注冊管理辦法》等相關(guān)的法律，互為依據(jù)，相互參照，共同完成體系內(nèi)的有機協(xié)調(diào)。法律是一個漸進的過程;任何社會現(xiàn)象的法制化進程原本都是曲折反復(fù)，難以一蹴而就的。其間的摸索判斷，理念轉(zhuǎn)折、價值取舍更是煞費心思。從法律體制的完善這一角度來看，新法替代舊法、條例改弦更張，是再正常不過的事情。耶林說，“法只有靠摒除自己的過去，方得再生?！睂τ谖覈胤街驹刚吡⒎ìF(xiàn)狀而言，目前進退失據(jù)，左右抵牾，規(guī)制立法勢在必行，如再不能著眼體系化的實現(xiàn)則一切必然徒勞無功。當(dāng)然，為了適應(yīng)志愿者服務(wù)立法體系化的需求，這種自上而下的整合規(guī)制也必然是秉承著體系化的思路逐步進行的。數(shù)年幾易其法看似頗費周折，但在確保我國最終形成相對完善的志愿者服務(wù)立法體系的格局進程中，這一系列活動的價值卻是不容抹殺。

(二)法律主體的規(guī)制

志愿者服務(wù)法律主體，應(yīng)主要包括志愿者和相關(guān)的志愿者組織。目前存在的問題是，各地方性法規(guī)中對于二者的主體范圍、名稱、性質(zhì)等重要概念并無一個相對一致的認(rèn)識，立法理念中含混不清進一步導(dǎo)致法律適用中的混亂。

首先，針對志愿者的概念，聯(lián)合國將其定義為“不以利益、金錢、揚名為目的，而是為了近鄰乃至世界進行貢獻(xiàn)活動者”;而我國地方立法中，《北京市志愿服務(wù)促進條例》將志愿者定義為:“是指不以物質(zhì)報酬為目的，利用自己的時間、技能等資源，自愿為社會和他人提供服務(wù)和幫助的人?！倍嗟牡胤叫粤⒎▌t選擇在志愿者組織的規(guī)定下闡述志愿者的概念，如《黑龍江省志愿服務(wù)條例》將志愿者的定義為:“在志愿者組織登記，參加志愿服務(wù)的成員。”可以看出，在我國當(dāng)前志愿者服務(wù)立法體系中，不僅各個地方立法對于志愿者的概念認(rèn)識是不統(tǒng)一的，而且與國際上通行的認(rèn)識也存在著明顯的分歧和差距，許多地方性立法中對其概念的界定甚至略顯隨意和粗糙。而現(xiàn)實中則存在著許多民眾對志愿者身份認(rèn)識不清、把志愿者活動簡單等同于原來的“學(xué)雷鋒活動”，甚至出現(xiàn)許多無業(yè)者以開辦志愿者服務(wù)為名來牟取利益的現(xiàn)象。

其次，對于志愿者的范圍，許多地方性立法中一直沿用青年志愿者的概念界定，這仍與國際上通行的認(rèn)識不符。究其原委，皆因我國志愿者活動最初為團中央發(fā)起，在青年學(xué)生中倡導(dǎo)形成，團中央權(quán)限所止無法統(tǒng)轄更大范圍的志愿者，這與我國歷史沿承和國情發(fā)展不無關(guān)系。但世風(fēng)日進，縱觀當(dāng)今世界志愿者服務(wù)活動，各種年齡的志愿者參與并不少見，職業(yè)也多不限，涵蓋的范圍較廣。而我國多將志愿者的范圍僅涵蓋于青年學(xué)生，由此造成年齡、職業(yè)的局限勢必引發(fā)為服務(wù)對象及服務(wù)內(nèi)容的局限，導(dǎo)致的后果為大多數(shù)志愿者群體通常都只能提供技術(shù)含量比較低的幫助，許多志愿者只能承擔(dān)發(fā)放傳單、組織解說等基礎(chǔ)性工作，以至于志愿者服務(wù)整體處于層次比較低的工作狀態(tài);而受助者也因得不到需要特殊技能的幫助而降低了對志愿者服務(wù)體系的評價和需求。［1］就志愿者服務(wù)的本質(zhì)而言，志愿者服務(wù)不僅是青年的志愿者服務(wù)，更是社會的志愿者服務(wù)。如果把立法的調(diào)整范圍從青年志愿者服務(wù)擴大到社會志愿者服務(wù)，更有利于動員社會各界力量參與，更有利于整合社會資源，也更有利于逐步建立和完善社會志愿者服務(wù)體系。［2］

再次，對志愿者組織的性質(zhì)，各個地方性立法仍有分歧。多數(shù)立法中承認(rèn)志愿者組織為非營利性的社會組織，也不乏有的立法中將其界定為社會團體法人，而采用諸如非營利性公益組織、非營利性社會團體法人、非營利的事業(yè)單位、公益性社會團體等字目為其定性者也多有之。對主體性質(zhì)認(rèn)識的分歧，不僅直接表現(xiàn)為主體名稱上的略有差異，更導(dǎo)致主體在功能作用上的規(guī)定千差萬別。理論上的含糊導(dǎo)致許多實踐過程中的運作模式難以自圓其說，如基于法律對法人和社會組織在資金層面的不同要求所引發(fā)的矛盾在志愿者組織領(lǐng)域就尤為突出。許多地方性立法中盡管分別出現(xiàn)了志愿者協(xié)會、志愿者工作委員會、志愿者服務(wù)基金會等一系列相關(guān)的主體概念，但在細(xì)節(jié)上對各類相關(guān)主體的組織形式、相互間的法律關(guān)系、以及分別與政府、志愿者個體、以及志愿者服務(wù)對象的法律關(guān)系并未明晰界定，這當(dāng)然無法滿足當(dāng)前志愿者服務(wù)組織日漸成長壯大的需要，也無法保障各類志愿者服務(wù)在明確穩(wěn)定的法律環(huán)境下逐步有序開展。

在當(dāng)前社會背景下，志愿者服務(wù)是一項作為公民自愿參與的社會行動，在維護社會公平與秩序，聯(lián)系公民與國家、彌補政府管理和市場運作缺失等方面起著舉足輕重的作用。如果在立法實踐中對主體的基本概念與性質(zhì)界定不清，勢必會對主體運行和發(fā)展造成極大影響。設(shè)想各種類型的志愿者組織長期在法律缺失的范圍內(nèi)無序運行，由此引發(fā)的許多問題即使將來能夠通過規(guī)制加以糾正，也勢必積重難返、代價過于沉重。由此而言，當(dāng)前針對志愿者主體的法律規(guī)制確應(yīng)得到足夠的重視，具體要求為在立法中進一步去粗取精、去偽存真，統(tǒng)一志愿者、志愿者組織等有關(guān)概念、澄清有關(guān)問題的認(rèn)識，以當(dāng)前情形而言上述的規(guī)制措施應(yīng)著力考慮、刻不容緩。

(三)服務(wù)范圍的規(guī)制

目前在地方性立法中對志愿者服務(wù)范圍的有關(guān)規(guī)定較為零散寬泛、也難以整齊劃一，這在地方性立法為主導(dǎo)的法制環(huán)境下是不可避免的。比如:《北京市志愿服務(wù)促進條例》將其服務(wù)范圍相對籠統(tǒng)地界定為“教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護等領(lǐng)域”;有的則將其服務(wù)范圍具體到扶貧濟困、幫老助幼、搶險救災(zāi)等公益活動范圍之內(nèi)。

依立法的作用而言，志愿者服務(wù)作為法的核心，對服務(wù)范圍的討論更當(dāng)屬于界定該法自身的調(diào)整范圍，從這個層面而言更彰顯了立法過程中對志愿者服務(wù)范圍進行整合規(guī)制所具有的重要意義。對志愿者服務(wù)范圍的討論和規(guī)制，無疑應(yīng)該從正反兩個角度分別進行。從正面而言，根據(jù)志愿者服務(wù)公益性和社會性的特質(zhì)，多半集中在教育、文化、衛(wèi)生、體育、扶貧、應(yīng)急等若干領(lǐng)域，各地方性立法大都圍繞著這些領(lǐng)域做了列舉式的規(guī)定。如廣東省規(guī)定為:扶貧濟困、幫孤助殘、支教掃盲、青少年援助、科技推廣、醫(yī)療保健、環(huán)境保護等;山東省規(guī)定為:社區(qū)服務(wù)、環(huán)境保護、醫(yī)療衛(wèi)生、助殘支教、科技服務(wù)、扶貧濟困、法律援助、搶險救災(zāi)、維護治安、旅游服務(wù)、大型社會活動等公益事業(yè)等;其他各省的有關(guān)規(guī)定也大同小異。在對以上領(lǐng)域進行規(guī)制和整合的過程中，應(yīng)力求與國際通行的立法盡量保持一致，這樣的考慮是基于志愿者服務(wù)的法制化進程與國際接軌，其順利實現(xiàn)則更有利于志愿者服務(wù)的規(guī)范和長足發(fā)展。從反面而言，凡事有度，志愿者服務(wù)亦應(yīng)有所不為。從宏觀運作上講，志愿者服務(wù)在領(lǐng)域內(nèi)的施行應(yīng)側(cè)重于其公共服務(wù)職能，對于社會管理方面則應(yīng)考慮適度回避和慎入。正如某些學(xué)者言:志愿者服務(wù)不能取代政府的基本職能，應(yīng)當(dāng)避免政府懶政;不能涉足明顯、確定的高危和風(fēng)險領(lǐng)域，那需要很強的專業(yè)性;不能介入等價交換領(lǐng)域，那里是人們就業(yè)的空間。［3］

目前由于對志愿者服務(wù)的范圍界定過于籠統(tǒng)，缺乏必要的研究和實證，由此引發(fā)了許多不容回避的現(xiàn)實問題。如志愿者因欠缺專業(yè)技能而形成的資源浪費和效率低下、志愿者在服務(wù)過程中與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)引發(fā)沖突、個別企業(yè)以廉價勞務(wù)的形式使用志愿者從事營利活動、或假冒志愿者名義進行商業(yè)宣傳、甚至冒充志愿者進行強買強賣乃至詐騙的犯罪活動，許多諸如此類的行為屢屢發(fā)生，不但嚴(yán)重?fù)p害了志愿者的積極性和公眾形象，也妨礙了社會對志愿者服務(wù)的正確認(rèn)識，使得在我國剛剛起步的志愿者服務(wù)事業(yè)隨即陷入舉步維艱的尷尬境地。

(四)行動協(xié)同規(guī)制

在志愿者服務(wù)開展過程中，尤其是緊急狀態(tài)下的志愿者服務(wù)，經(jīng)常會遭遇以下難題，即志愿者服務(wù)的組織和活動呈現(xiàn)極為明顯的場面混亂、協(xié)調(diào)不利的狀況。如據(jù)報道在2008年四川省汶川地震災(zāi)區(qū)，大量的志愿者擁堵在路上，救災(zāi)物資無法及時準(zhǔn)確地送達(dá)至指定地點;同時，由于信息不暢，指揮失控，從而導(dǎo)致一方面需要志愿者服務(wù)的地區(qū)無法及時地獲得有效人員，另一方面許多志愿者在其他地區(qū)無事可做的局面。這不僅使得整體救急工作舉步維艱，而且也不可避免地造成人力和資源的閑置與浪費。

這種行動協(xié)同不利的狀況多半是由于體制不暢、機制失靈所導(dǎo)致的。其根本原因在于當(dāng)前社會對于志愿者服務(wù)活動的組織性和艱巨性認(rèn)識不足，從而在立法中沒有考慮到形成一個網(wǎng)絡(luò)化的志愿者服務(wù)協(xié)調(diào)機制，這對于實現(xiàn)志愿者服務(wù)活動的體系化和高效化是極端不利的。參照國際上較為成熟運作的志愿者服務(wù)體系，可以了解到完善的網(wǎng)絡(luò)化的志愿者服務(wù)協(xié)調(diào)機制包括建立諸如志愿者服務(wù)的信息交流平臺、一體化的志愿者的選拔與培訓(xùn)機制、志愿者服務(wù)的資金保障體系、志愿者服務(wù)的評估與監(jiān)督機制以及聯(lián)系政府與志愿者組織之間的協(xié)調(diào)機構(gòu)等等。例如在美國，連接聯(lián)邦應(yīng)急管理機構(gòu)和志愿者組織之間的是個名為國際災(zāi)難志工組織，它本質(zhì)上是一個由各個志愿者組織在全國、州和地方形成的分享資源的平臺，它的作用在于協(xié)調(diào)志愿者組織相互之間的救災(zāi)資源互補合作。另外，為有效地吸收管理未加入志愿者組織的零散志愿者，美國還設(shè)有類似的協(xié)調(diào)機構(gòu)，通過志愿者的注冊、面談，了解其技能、興趣和可用性，再根據(jù)災(zāi)區(qū)實際需要匹配其到適合崗位，并發(fā)放一個志愿者身份證明。［4］

反觀我國由于立法層次所限，各個地方的志愿者服務(wù)立法，多側(cè)重于志愿者組織的自身建設(shè)和保障，缺乏全國志愿者服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系化的聯(lián)動建設(shè)，以至于我國一直沒能形成一個完整有機的志愿者服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化體系。而在志愿者服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化體系中，行動協(xié)同一直是其機制運作的核心理念。其內(nèi)涵包括志愿者與志愿者組織間的協(xié)同管理、志愿者組織間的協(xié)同行動、志愿者組織與政府間的協(xié)同保障、志愿者組織與社會間的協(xié)同運作。其中志愿者組織與政府的協(xié)同是志愿者服務(wù)協(xié)同機制中的一個重要端口，聯(lián)合國志愿者項目官員John Floretta曾對中國記者說:“根據(jù)國際經(jīng)驗，一個關(guān)鍵的挑戰(zhàn)是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)救災(zāi)工作的政府機構(gòu)，很難直接調(diào)派大量志愿者組織和成千上萬自發(fā)志愿者，需要一個組織作為與政府的接口?！?/p>

二、志愿者服務(wù)立法的轉(zhuǎn)型

法律的完善，歷來都絕非一蹴而就。在這個的漸進進程中，不僅僅包括現(xiàn)有體系下概念制度的規(guī)制，更包含有立法理念上的革故鼎新。依筆者之見，當(dāng)前我國志愿者服務(wù)立法，需要完成如下兩個方面的轉(zhuǎn)型。

(一)立法宗旨的轉(zhuǎn)型

就一部法律而言，立法宗旨是其貫穿首尾的靈魂，對立法宗旨的定位，彰顯著立法的價值判斷，維系著整部法律的制度設(shè)計，決定著法律實施后的社會效果。在我國志愿者服務(wù)立法體系中，許多地方性立法將促進志愿者服務(wù)的開展作為志愿者服務(wù)立法的首要宗旨。其集中表現(xiàn)為:第一，許多地方立法中對志愿者服務(wù)立法以促進條例的形式命名，如北京市志愿服務(wù)促進條例、陜西省志愿服務(wù)促進條例。第二，許多地方性立法中以規(guī)范和促進志愿者服務(wù)活動的相關(guān)行文表述作為整部立法的開宗明義之款項，以示明自己立法之首要宗旨。第三，某些學(xué)者在分析志愿者服務(wù)的立法定位之后，也斷言依其法的功能作用角度看，志愿者服務(wù)法具有促進法的特征，并指明志愿者服務(wù)立法的主要目的在于拓展一項正在起步的事業(yè)，促進一種新興事物，保障志愿者服務(wù)的健康發(fā)展，探索社會建設(shè)的新途徑。［3］第四，許多地方性立法體系中，隨處可見諸多促進志愿者活動參與的激勵條款，如將志愿者活動與畢業(yè)生就業(yè)、公務(wù)員招考、升學(xué)職稱、市民待遇等事項相聯(lián)系，某些地方甚至一度醞釀相應(yīng)的專項立法。如2005年4月杭州市擬出臺《杭州市志愿者優(yōu)待辦法》。

盡管我國公民的社會觀念體系有待引導(dǎo)更新，通過激勵促進的方式引導(dǎo)公民履行社會責(zé)任、弘揚奉獻(xiàn)精神也屬可行之舉。但筆者認(rèn)為，依志愿者服務(wù)的性質(zhì)和我國當(dāng)前國情而言，志愿者服務(wù)立法的宗旨應(yīng)立足于保障而非促進。原因如下:

第一，依志愿者服務(wù)活動的性質(zhì)而言，其本身是一種公民自愿奉獻(xiàn)精力、服務(wù)社會的活動。該活動具有鮮明的自愿性、無償性、社會性等特征。學(xué)者將志愿者定義為，“那些具有志愿精神，能夠主動承擔(dān)社會責(zé)任而不關(guān)心報酬的人，或者說是不為報酬，主動承擔(dān)社會責(zé)任的人”［5］或志愿者應(yīng)屬于在“不為任何物質(zhì)報酬的情況下，不受私人利益的驅(qū)使、不受法律的強制，基于道義、信念、良知、同情心和責(zé)任感而從事公益事業(yè)，為改進社會而提供服務(wù)、貢獻(xiàn)個人的時間及精力的人或人群”。［4］由上述定義推演，志愿者們對志愿者服務(wù)活動的參與主要是基于志愿精神的感召和對志愿文化的認(rèn)同，而非利益的驅(qū)使;雖然我們強調(diào)無論何時志愿者作為公民所享有的基本權(quán)益都不容抹殺，但參加志愿者服務(wù)活動，對于志愿者本身則意味著放棄了某些主張利益回報的權(quán)利，這也是志愿者服務(wù)的性質(zhì)所決定的。正是考慮到以上的因素，筆者才認(rèn)為，志愿者服務(wù)不同于一般性質(zhì)的經(jīng)濟社會活動，雖然適當(dāng)?shù)募畲胧┯兄谥驹刚呋顒拥钠占昂烷_展，但過分強調(diào)利益引導(dǎo)的模式更有可能會對志愿者服務(wù)的價值內(nèi)核造成損害。如當(dāng)前我國部分地區(qū)將志愿者提供的志愿者服務(wù)的時間和內(nèi)容都登記在“儲蓄存折”上，并以等量的免費服務(wù)為回報，這體現(xiàn)了無非是一種勞動服務(wù)關(guān)系，將有形的勞動從時間和空間上分離開來，是一種變相的有償行為，從法理而言，的確不應(yīng)該作為志愿者服務(wù)立法的調(diào)整范圍。單純依賴?yán)娴囊龑?dǎo)可以將志愿者引上路，卻難以保證其在路上行得長久，尤其是當(dāng)志愿者面對艱苦困境之際，能夠激勵其不舍不棄的絕非當(dāng)初利益的權(quán)衡。立法者在思考立法目的之時，理應(yīng)從調(diào)整對象的本質(zhì)出發(fā)，不僅要考慮當(dāng)前需要，更要放遠(yuǎn)眼光，推動法律在不失其本質(zhì)的前提下獲得長足發(fā)展。

第二，從法律的本質(zhì)而言，法律視角下的志愿者服務(wù)立法與政策視角下志愿者服務(wù)措施是不同的，政策重在號召，勸說人們來從事志愿者服務(wù)，而法律則重在保護，著重強調(diào)志愿者權(quán)利的不可侵犯性，如規(guī)定一旦被侵犯，如何尋求行政救濟和司法救濟的途徑。［6］依此而言，我國志愿者服務(wù)立法的目的的重心并不在促進，而在于法律關(guān)系的調(diào)整，結(jié)合我國當(dāng)前志愿者服務(wù)面臨的問題，筆者認(rèn)為，其立法宗旨應(yīng)立足于志愿者服務(wù)和志愿者權(quán)利的保障。具體應(yīng)實現(xiàn)(1)資金保障，盡管志愿者提供的是一種無償?shù)姆?wù)，但志愿者組織的運行、志愿者培訓(xùn)、志愿者的人身財產(chǎn)損害保險等事項都需要一定的經(jīng)費支持，而志愿者服務(wù)本身的非營利性又使得以上經(jīng)費不能通過內(nèi)部機制得以解決。立法中應(yīng)針對這項問題提供行之有效的解決方案，是納入社會保障體系統(tǒng)籌解決抑或通過社會捐贈的方式獲取善款，是依賴政府給予必要的財政支持還是效仿西方成立專門的志愿者服務(wù)基金制度，應(yīng)立足國情詳細(xì)分析后才能有的放矢。(2)志愿者權(quán)利保障，志愿者服務(wù)是一項面向社會的服務(wù)，存在著影響廣泛、具體情況復(fù)雜多樣、周期較長等特點，牽涉志愿者、志愿者組織、服務(wù)對象三方的權(quán)益關(guān)系?，F(xiàn)有的各個地方立法體制，普遍存在著權(quán)義關(guān)系不明確、不具體，性質(zhì)界定模糊，可操作性差等弊端。如志愿者組織對志愿者缺乏管理和資助、服務(wù)對象對志愿者濫用以及志愿者在權(quán)益受損的狀況下救助無門的情形在現(xiàn)實狀況中多有發(fā)生。許多新聞報道以:“志愿者流血又流淚”為題就相關(guān)事件提出了尖銳的主張，這也是確保我國志愿者服務(wù)立法健康有序發(fā)展不容回避的問題。(3)其他相關(guān)保障機制，如人員素質(zhì)保障、信息查詢保障、意外傷害保障、個人發(fā)展保障等等?？偠灾Ｕ蠎?yīng)作為志愿者服務(wù)立法的基本宗旨而貫穿于整個立法體系始終，各項保障機制應(yīng)在立法中明確體現(xiàn)并在法律實踐中堅定不移地加以施行，只有在保障的前提下厘清各個層面的法律關(guān)系，志愿者服務(wù)才能獲得長足的發(fā)展動力，對于志愿者服務(wù)的激勵促進機制才能發(fā)揮其合理作用，我國志愿者服務(wù)整體才能在健康有序的軌道上平穩(wěn)進步。

(二)管理體制的轉(zhuǎn)型

在政府促進為主導(dǎo)的立法模式下，我國志愿者服務(wù)的管理組織多半是“自上而下”成立和運作的，集中表現(xiàn)為政府創(chuàng)辦、政策指引，如中國青年志愿者協(xié)會和各地的青年志愿者協(xié)會，使得我國志愿者組織管理模式具備了濃厚的行政主導(dǎo)色彩，這也是諸多學(xué)者對我國當(dāng)前志愿者服務(wù)詬病頗多的原因之一。依據(jù)理論，志愿者服務(wù)是社會為了彌補政府管理不足的弊病應(yīng)運而生的一種社會力量的介入。美國經(jīng)濟學(xué)家伯頓·韋斯布羅德認(rèn)為，由于個體的差異性使得個人對公共物品的需求具有差異，市場無法避免“搭便車”現(xiàn)象的存在，使得市場不能滿足全部公共物品需求;又由于政府往往代表的僅是社會中最普遍的部分成員，兩極的社會成員的需求無法在政府政策中得到體現(xiàn)，為其他社會力量的介入提供了空間。西班牙《志愿服務(wù)法》中明確宣示:“現(xiàn)代國家不再將滿足公眾利益視為國家專屬職責(zé)，而是國家及社會兩者間應(yīng)共同分擔(dān)的責(zé)任。國家需要人民共同分擔(dān)責(zé)任，而人民也希望在社會公共政策的設(shè)計和執(zhí)行上參與更多?！彪m然志愿者組織自身也存在無法克服的弱點，需要政府的引導(dǎo)、資助與監(jiān)管，但究其本質(zhì)，志愿者組織和政府間應(yīng)是一種長期合作的關(guān)系，以期二者能夠優(yōu)勢互補，共同為滿足社會需求而發(fā)揮作用。［7］但過多的行政力量的干預(yù)使得社會化的組織獨立性降低，因一個自上而下的組織環(huán)境中，參與者的個人意愿是很難得到尊重的，因為它的目標(biāo)不是從參與者中產(chǎn)生，而是來自于一個居高臨下的意志自主空間被壓縮、從而導(dǎo)致志愿者組織自身的積極性和主動性嚴(yán)重不足，進而淪為政策施行的工具，難以發(fā)揮其與政府分工協(xié)調(diào)、共同推進社會價值的作用。

綜觀志愿者組織的產(chǎn)生與發(fā)展，行政主導(dǎo)在特定歷史時期曾起到了毋庸置疑的積極作用，但當(dāng)前面臨著建設(shè)法治社會的任務(wù)，作為能夠鮮明體現(xiàn)公民參與的一項社會組織制度焉有不與時俱進之理。筆者認(rèn)為，當(dāng)前志愿者服務(wù)立法中需要完成的另一個重要的轉(zhuǎn)型就是要盡快實現(xiàn)由政府行政主導(dǎo)向社會自主發(fā)展的平穩(wěn)轉(zhuǎn)變。

志愿者服務(wù)是一項社會事業(yè)，其本質(zhì)決定其必須在運作的過程中強調(diào)社會組織、社會參與和社會管理，政府應(yīng)主動調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)、淡出社會組織的經(jīng)營。但也絕非是說政府從此對志愿者組織棄而不管，而是轉(zhuǎn)變角色，以服務(wù)型政府的身份給予志愿者服務(wù)必要的支持。如在信息分配、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面政府有著得天獨厚的優(yōu)勢;在資金保障方面依我國當(dāng)前國情而言，也主要需依賴政府財政分配。國外志愿者服務(wù)立法已成熟運作多年，其中許多有益經(jīng)驗我們可供研習(xí)參照，以避免立法上的無謂周折。如美國曾于2002年初在白宮設(shè)立名為“美利堅自由服務(wù)團”(USA Freedom Corps)的志愿者服務(wù)協(xié)調(diào)機構(gòu)，以強化聯(lián)邦政府最高層對志愿者服務(wù)工作的協(xié)調(diào)，使全社會進一步形成尊重和支持志愿者的氛圍。同時，志愿者組織應(yīng)該在法律的框架下積極加強自身的組織建設(shè)，諸如內(nèi)部規(guī)章制度、獎懲規(guī)則的制定，工作時間方式的管理、活動宣傳、表彰總結(jié)等自主范圍內(nèi)的職能要積極有效地予以落實?？傊芾頇C制的轉(zhuǎn)型，是我國志愿者服務(wù)立法由傳統(tǒng)走向現(xiàn)代、由幼稚邁向成熟的一個重要的標(biāo)志，只有實現(xiàn)了志愿者組織的社會自主運作，才能保證其在合理價值觀的引領(lǐng)下具有旺盛的生命力。

［1］陳維波，楊德軍．淺談志愿者在構(gòu)建“和諧社會”中的不足以及對策［J］．消防與生活，2009，5．

［2］任亦秋．定位·轉(zhuǎn)型·創(chuàng)新——《浙江省志愿服務(wù)條例》立法啟示［EB/OL］．地方立法網(wǎng)http://www．locallaw．gov．cn/dflfw/Desktop．a(chǎn)spx?PATH=dflfw/sy，2011－6－6．

［3］肖金明．志愿服務(wù)立法若干問題的思考［J］．中國行政管理，2010，8．

［4］董鈺涵．論我國志愿者的組織建設(shè)與社會協(xié)同［EB/OL］．全國繼續(xù)教育網(wǎng)http://xkg2009．teacher．com．cn/Userlog173075，2011－5－4．

［5］丁元竹．我國志愿服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀與問題［J］．志愿服務(wù)論壇，2003，1．

［6］程鴻勤，于兆波．作為權(quán)利保障的北京市志愿服務(wù)立法［J］．北京理工大學(xué)學(xué)報，2007，6．

［7］李運超，姚琛靈，李路林．論志愿服務(wù)立法中的政府促進角色定位［J］．黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2010，6．