李鴻斌 顧建明 丁 燕 馮海娟 沈 莉 何啟明

1. 如皋市婦幼保健所 江蘇如皋 226500

2. 如皋市人民醫(yī)院 江蘇如皋 226500

婦女兒童健康關(guān)系到每一個(gè)家庭的幸福，是構(gòu)建和諧社會(huì)的基本要素，是全面建設(shè)小康社會(huì)的必然要求。建立健全婦幼衛(wèi)生政策，不斷加大政策扶持力度，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文回顧了我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的婦幼衛(wèi)生政策，著重分析婦幼衛(wèi)生政策面臨的挑戰(zhàn)，并探索對(duì)策措施，為豐富完善我國(guó)婦幼衛(wèi)生政策體系提供參考依據(jù)。

1 資料與方法

1.1 資料來(lái)源

收集1979—2010年間全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院及其組成部門出臺(tái)的與衛(wèi)生工作相關(guān)的政策，資料來(lái)源于《中華人民共和國(guó)衛(wèi)生法規(guī)匯編》[1-5]、《中華人民共和國(guó)衛(wèi)生法典》[6]、衛(wèi)生部網(wǎng)站[7]、中國(guó)疾病控制中心婦幼保健中心網(wǎng)站[8]和人民網(wǎng)法律法規(guī)庫(kù)[9]。

1.2 研究方法

回顧婦幼衛(wèi)生相關(guān)政策，了解每項(xiàng)政策制定的目的與意義，明確政策所指導(dǎo)和調(diào)控的方向，根據(jù)婦女兒童健康指標(biāo)的階段性變化，評(píng)價(jià)在婦幼保健工作中發(fā)揮的作用，并借鑒相關(guān)研究成果，參照問(wèn)題的嚴(yán)重性排序和確定的焦點(diǎn)問(wèn)題[10]，提出我國(guó)婦幼衛(wèi)生政策面臨的挑戰(zhàn)，分析其原因，從而探索促進(jìn)我國(guó)婦幼衛(wèi)生政策框架體系建設(shè)的對(duì)策措施。

本文從衛(wèi)生工作相關(guān)的1 261個(gè)國(guó)家政策中篩選出直接指導(dǎo)和調(diào)控婦幼保健工作的政策，包括孕前保健、婚前保健、婦女保健、兒童保健、計(jì)劃生育等方面的有針對(duì)性的規(guī)范性文件，以及與婦幼保健間接相關(guān)的國(guó)家政策，包括農(nóng)村衛(wèi)生、社區(qū)衛(wèi)生、健康教育、隊(duì)伍建設(shè)、繼續(xù)教育、衛(wèi)生投入、衛(wèi)生發(fā)展改革等諸多方面。

2 結(jié)果

2.1 婦幼衛(wèi)生政策分類

本文共篩選出176個(gè)婦幼衛(wèi)生相關(guān)政策，參照行政法淵源[11]，將其分為五類：法律4個(gè)(2.27%)，行政法規(guī)4個(gè)(2.27%)，部門規(guī)章17個(gè)(9.66%)，規(guī)范性文件126個(gè)(71.59%)，技術(shù)規(guī)范25個(gè)(14.21%)。按照政策頒布的部門劃分：全國(guó)人大頒布政策4個(gè)(2.27%)，中共中央或國(guó)務(wù)院17個(gè)(9.66%)，財(cái)政部3個(gè)(1.70%)，衛(wèi)生部146個(gè)(82.95%)，其他6個(gè)(3.42%)。

2.2 我國(guó)婦幼衛(wèi)生政策回顧

2.2.1 改革開(kāi)放初期十年：婦幼衛(wèi)生政策框架體系雛形建立

建國(guó)初期，婦幼保健工作主要是推廣新法接生，降低產(chǎn)婦感染和嬰兒死亡率，宣傳和推廣節(jié)制生育。[10]1980年以后，婦女保健由單純的新法接生、婦女病普查普治發(fā)展到開(kāi)展圍產(chǎn)期保健。兒童保健突破了一般性定期體檢，發(fā)展到從胎兒發(fā)育保護(hù)到加強(qiáng)嬰幼兒的系統(tǒng)保健管理[12]，包括母乳喂養(yǎng)、托兒所管理和小兒四病防治。計(jì)劃生育工作也由單純的提倡節(jié)制生育發(fā)展到推行優(yōu)生優(yōu)育。啟動(dòng)了基本衛(wèi)生保健工程，圍繞“2000年人人享有衛(wèi)生保健”推廣婦幼保健服務(wù)項(xiàng)目?！秼D幼衛(wèi)生工作條例》1980年頒布，1986年進(jìn)一步修訂完善，明確了婦幼衛(wèi)生工作的指導(dǎo)思想、工作方針，指明了婦幼衛(wèi)生的發(fā)展方向。這個(gè)階段婦幼保健機(jī)構(gòu)在重新組建后功能得以盡快恢復(fù)，保健服務(wù)內(nèi)容進(jìn)一步明確，服務(wù)水平得到提升，婦女兒童健康狀況明顯改善。1991年全國(guó)嬰兒死亡率為50.2‰，孕產(chǎn)婦死亡率為80.0/10萬(wàn)，住院分娩率為50.6%[13]；1990年3歲以下兒童系統(tǒng)保健管理率為46.3%[14]，同期的婦幼衛(wèi)生政策發(fā)揮了重要的規(guī)范性作用。

2.2.2 20世紀(jì)90年代：婦幼衛(wèi)生政策體系得到充實(shí)完善

我國(guó)婦女兒童問(wèn)題日益受到國(guó)際社會(huì)的影響，中國(guó)政府簽署并鄭重承諾了《兒童生存、保護(hù)和發(fā)展世界宣言》和《執(zhí)行90年代兒童生存、保護(hù)和發(fā)展世界宣言行動(dòng)計(jì)劃》。從1991年開(kāi)始在全國(guó)推廣實(shí)施婦幼衛(wèi)生保健保償責(zé)任制，取之于民，用之于民。1992年2月國(guó)務(wù)院頒布了《九十年代中國(guó)兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》和《中國(guó)婦女發(fā)展綱要》。1994年頒布了《中華人民共和國(guó)母嬰保健法》，這是我國(guó)第一部保護(hù)婦女兒童健康權(quán)益的專門法律，標(biāo)志著我國(guó)婦幼保健工作走向法治管理、依法行政和依法服務(wù)的軌道。1997年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》提出要完善縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)，依法保護(hù)重點(diǎn)人群健康，加強(qiáng)婦幼保健工作，提高出生人口素質(zhì)，降低嬰幼兒死亡率、孕產(chǎn)婦死亡率。以“一法兩綱”的頒布實(shí)施為標(biāo)志，國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列配套政策，促進(jìn)了婦幼衛(wèi)生工作的開(kāi)展。在此階段，婦幼衛(wèi)生管理逐步法制化、規(guī)范化，婦幼保健服務(wù)體系逐步建立，服務(wù)內(nèi)容從簡(jiǎn)單的防治疾病過(guò)渡到普及孕產(chǎn)婦和兒童系統(tǒng)保健服務(wù)，1999年中國(guó)嬰兒死亡率下降為33.3‰，孕產(chǎn)婦死亡率下降為58.7/10萬(wàn)[13]，住院分娩率提高到70%，3歲以下兒童系統(tǒng)保健管理率提高到72.3%[14]。

2.2.3 21世紀(jì)至今：婦幼衛(wèi)生政策向均等化惠民方向發(fā)展

2001年《中華人民共和國(guó)母嬰保健法實(shí)施辦法》頒布，進(jìn)一步明確了婦幼保健工作方針、服務(wù)內(nèi)容、公民權(quán)利和國(guó)家責(zé)任、主管部門及其職責(zé)以及相關(guān)各部門在母嬰保健工作中的職責(zé)。為實(shí)現(xiàn)新世紀(jì)國(guó)際社會(huì)提出的千年發(fā)展目標(biāo)，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施了《中國(guó)兒童發(fā)展綱要(2001—2010)》和《中國(guó)婦女發(fā)展綱要(2001—2010年)》，提出了2001—2010年我國(guó)婦女兒童發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)以及有關(guān)政策措施，成為指導(dǎo)、推動(dòng)和規(guī)范這一時(shí)期我國(guó)婦女兒童工作的行動(dòng)綱領(lǐng)。黨的十六大以來(lái)全面建設(shè)小康社會(huì)，黨的十七大又提出發(fā)展婦幼保健事業(yè)，婦女兒童健康與社會(huì)發(fā)展和國(guó)家政治緊密相連。2009年，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(jiàn)》進(jìn)一步明確婦幼保健是公共衛(wèi)生服務(wù)體系的重要組成部分，不斷促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化，實(shí)施重大公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目。在婦幼保健方面，實(shí)施了農(nóng)村婦女孕前和孕早期增補(bǔ)葉酸預(yù)防神經(jīng)管缺陷、乳腺癌與宮頸癌篩查和住院分娩補(bǔ)助等重大項(xiàng)目，婦幼保健服務(wù)從有償服務(wù)逐步過(guò)渡到免費(fèi)服務(wù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果將最大限度地惠及廣大婦女兒童的健康，婦幼保健事業(yè)迎來(lái)了前所未有的跨越發(fā)展的機(jī)遇?！秼D幼保健機(jī)構(gòu)管理辦法》的出臺(tái)和全國(guó)縣級(jí)婦幼衛(wèi)生工作績(jī)效考核的啟動(dòng)將使婦幼衛(wèi)生管理得到有效加強(qiáng)。婦幼保健服務(wù)內(nèi)容不斷拓展，一級(jí)預(yù)防和二級(jí)預(yù)防措施不斷增加，婦女兒童健康水平顯著提升，到2009年中國(guó)嬰兒死亡率下降為13.8‰，孕產(chǎn)婦死亡率下降為31.9/10萬(wàn)[13]，住院分娩率提高到96.3%，3歲以下兒童系統(tǒng)保健管理率提高到77.2%[14]。

總之，三十年婦幼衛(wèi)生政策的發(fā)展歷程是主動(dòng)順應(yīng)時(shí)代要求、維護(hù)婦女兒童健康權(quán)益的歷程，是黨和政府重視、充分體現(xiàn)了社會(huì)公益性的歷程，是圍繞婦女兒童生命活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)從防治疾病到提高生存質(zhì)量的歷程，是法制建設(shè)不斷健全、婦幼衛(wèi)生政策初步形成框架體系的歷程。

2.3 我國(guó)婦幼衛(wèi)生政策面臨的挑戰(zhàn)

2.3.1 人才隊(duì)伍建設(shè)政策矛盾凸顯

(1)機(jī)構(gòu)編制政策存在明顯缺失。1986年國(guó)家出臺(tái)了《各級(jí)婦幼保健機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)(試行)》，在2006年《婦幼保健機(jī)構(gòu)管理辦法》和2009年《關(guān)于加強(qiáng)衛(wèi)生人才隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》中分別重申了這一標(biāo)準(zhǔn)的要求，三十多年來(lái)，婦幼保健服務(wù)范圍不斷拓寬、服務(wù)項(xiàng)目不斷拓展、工作要求不斷提升，人員配備標(biāo)準(zhǔn)卻沒(méi)有變化。缺乏鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村及城市社區(qū)婦幼保健服務(wù)人員配備標(biāo)準(zhǔn)。

(2)機(jī)構(gòu)編制政策落實(shí)不到位?？h以上(含縣)婦幼保健機(jī)構(gòu)的人員編制總額一般按人口的1∶10000配備[9]，保健人員配備縣級(jí)為41～70人。2006年度全國(guó)縣級(jí)婦幼保健機(jī)構(gòu)衛(wèi)生技術(shù)人員配備達(dá)標(biāo)率為55.2%[15]，2008年為62.1%[16]，縣級(jí)婦幼保健機(jī)構(gòu)保健人員不足40人的占82.7%～98.6%[17]。

(3)婦幼衛(wèi)生專業(yè)人才培養(yǎng)政策前瞻性不足。國(guó)家高等醫(yī)學(xué)院校培養(yǎng)婦幼保健專業(yè)人才的政策存在著明顯的缺陷，1985年全國(guó)先后有8所院校開(kāi)辦婦幼衛(wèi)生專業(yè)，而2008年僅有2所學(xué)校的這一專業(yè)繼續(xù)招收學(xué)生。[10]縣級(jí)機(jī)構(gòu)衛(wèi)生技術(shù)人員中本科及以上學(xué)歷僅占17.3%，高級(jí)職稱僅占4.9%[16]，基層?jì)D幼保健人員素質(zhì)偏低。

(4)現(xiàn)有職稱晉升政策影響婦幼保健工作者的積極性。根據(jù)衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)資格職稱晉升的相關(guān)規(guī)定，臨床醫(yī)學(xué)和預(yù)防醫(yī)學(xué)分屬不同的專業(yè)類別，各級(jí)婦幼保健機(jī)構(gòu)專業(yè)技術(shù)人員絕大多數(shù)是臨床醫(yī)學(xué)類的畢業(yè)生，從事公共衛(wèi)生服務(wù)，在晉升高級(jí)職稱時(shí)面臨著十分尷尬的境地。

(5)各級(jí)婦幼保健機(jī)構(gòu)執(zhí)行繼續(xù)教育政策不力，投入嚴(yán)重不足，人均繼續(xù)教育費(fèi)用僅200～350元，更多重視臨床科室人員的進(jìn)修培訓(xùn)。[18]

婦幼保健人才隊(duì)伍建設(shè)政策執(zhí)行過(guò)程中的突出矛盾是遏制婦幼衛(wèi)生發(fā)展的瓶頸問(wèn)題，亟需盡快解決。

2.3.2 財(cái)政投入政策落實(shí)不到位

(1)政府?huà)D幼衛(wèi)生投入差距明顯。《關(guān)于衛(wèi)生事業(yè)補(bǔ)助政策的意見(jiàn)》明確婦幼保健機(jī)構(gòu)向社會(huì)提供公共衛(wèi)生服務(wù)所需經(jīng)費(fèi)，由同級(jí)財(cái)政預(yù)算和單位上繳的預(yù)算外資金統(tǒng)籌安排。[1]婦幼保健機(jī)構(gòu)的人員、公務(wù)和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)按照標(biāo)準(zhǔn)定額及機(jī)構(gòu)承擔(dān)工作任務(wù)情況核定。城市社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)由政府采取購(gòu)買服務(wù)的方式，在全面考核評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上核定補(bǔ)助[4]，農(nóng)村公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)主要實(shí)行項(xiàng)目管理[2]。2006年各級(jí)婦幼保健機(jī)構(gòu)的財(cái)政補(bǔ)助收入占總收入的比例僅在10.4%～17.6%之間[15]，人員經(jīng)費(fèi)支出是財(cái)政補(bǔ)助收入的216.6%。根據(jù)補(bǔ)助政策婦幼保健機(jī)構(gòu)設(shè)備購(gòu)置等發(fā)展建設(shè)支出也應(yīng)合理安排，縣級(jí)機(jī)構(gòu)中16種必備設(shè)備的擁有比例在20%以下[16]，婦幼保健機(jī)構(gòu)擁有常用設(shè)備的比例和擁有量隨著機(jī)構(gòu)級(jí)別的降低而降低[19]，基層?jì)D幼保健機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)建設(shè)不能滿足保健服務(wù)需求。

(2)婦幼保健補(bǔ)助政策顯失公平。根據(jù)《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(jiàn)》，社會(huì)力量舉辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)村醫(yī)生、公立醫(yī)院承擔(dān)的公共衛(wèi)生服務(wù)給予專項(xiàng)補(bǔ)助，各級(jí)婦幼保健機(jī)構(gòu)也承擔(dān)著一部分婦女兒童基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目和重大公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目，卻不能享受政府合理的補(bǔ)助。

投入政策得不到落實(shí)，制約了婦幼保健事業(yè)的良性發(fā)展。

2.3.3 機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)政策不完善

(1)缺乏鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村婦幼保健規(guī)范化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家關(guān)于農(nóng)村衛(wèi)生政策明確規(guī)定農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系以縣級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為龍頭，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))衛(wèi)生院為中心，村衛(wèi)生室為基礎(chǔ)，婦幼保健工作是重要內(nèi)容。關(guān)于婦幼保健機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院(社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心)、村衛(wèi)生室(城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站)在婦幼保健方面的功能定位有明確的政策規(guī)定。《鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)婦幼保健科室基本建設(shè)和硬件配備缺乏明確的要求，也缺乏村衛(wèi)生室(社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站)婦幼保健建設(shè)與配備標(biāo)準(zhǔn)。

(2)《婦幼保健機(jī)構(gòu)管理辦法》難以實(shí)施有效調(diào)控。婦幼保健機(jī)構(gòu)功能定位常常偏離正確的方向，難以做到保健與臨床并重，迫于自身生存的需要，更多地拓展臨床服務(wù)。

(3)缺乏城鄉(xiāng)對(duì)口支援政策。國(guó)家有城市醫(yī)院對(duì)口支援農(nóng)村衛(wèi)生的制度，對(duì)婦幼保健機(jī)構(gòu)沒(méi)有這樣的要求，在業(yè)務(wù)技術(shù)建設(shè)方面呈現(xiàn)明顯的兩極分化，省、市婦幼保健機(jī)構(gòu)科室設(shè)置齊全、服務(wù)項(xiàng)目尖端，而基層?jì)D幼保健工作缺乏有力的技術(shù)支撐，處于低層次水平。

(4)婦幼保健與計(jì)劃生育服務(wù)機(jī)構(gòu)存在著相互不合理的政策性競(jìng)爭(zhēng)。[10]縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)開(kāi)展的孕前優(yōu)生檢查和生殖道感染防治工作，與婦幼保健方面的孕前保健、婚前保健、婦女病普查普治、“兩癌”篩查等工作，服務(wù)對(duì)象是相同的，目的宗旨是一致的，服務(wù)內(nèi)容是相近的。

盡管已經(jīng)初步構(gòu)建了婦幼保健服務(wù)框架體系，但增進(jìn)婦幼保健服務(wù)網(wǎng)絡(luò)網(wǎng)底功能的政策仍需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

2.3.4 婦幼衛(wèi)生業(yè)務(wù)管理政策不健全

(1)相關(guān)業(yè)務(wù)管理政策不適應(yīng)時(shí)代要求。1986年實(shí)施的《婦幼衛(wèi)生工作條例》關(guān)于婦幼保健工作任務(wù)和婦幼保健科室設(shè)置與《婦幼保健機(jī)構(gòu)管理辦法》有不一致的地方，尚未修訂完善。開(kāi)展醫(yī)療保健活動(dòng)，即使是鄉(xiāng)村醫(yī)生也需要取得執(zhí)業(yè)醫(yī)師或助理執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格，1989年試行的《農(nóng)村助產(chǎn)人員管理?xiàng)l例(試行)》尚未廢止。1985年實(shí)施的《全國(guó)城鄉(xiāng)孕產(chǎn)期保健質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和要求》與公共衛(wèi)生服務(wù)規(guī)范要求有不一致的地方，尚未修訂完善。

(2)缺乏行之有效的群體保健管理辦法。實(shí)際工作中，衛(wèi)生行政部門在宏觀管理方面，缺乏協(xié)調(diào)部門之間和醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)之間關(guān)系的能力。[10]群體保健的行政職能不斷增強(qiáng)，平時(shí)更多的是重視指標(biāo)完成情況，忽視了保健服務(wù)是否到位、質(zhì)量是否有效。制定政策時(shí)缺乏科學(xué)論證，后續(xù)政策不到位，問(wèn)題考慮不周全，在執(zhí)行過(guò)程中大幅度調(diào)整的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，影響了政策連續(xù)性。

(3)尚缺乏婦幼衛(wèi)生健康教育的具體規(guī)定。僅滿足于重大節(jié)日開(kāi)展宣傳咨詢活動(dòng)，發(fā)放宣傳材料，對(duì)于效果沒(méi)有進(jìn)行論證，對(duì)于婦女兒童健康知識(shí)的薄弱環(huán)節(jié)缺少深入的探索。

運(yùn)行機(jī)制不健全，影響婦幼保健服務(wù)質(zhì)量的進(jìn)一步提高。

2.3.5 監(jiān)督考核政策缺失

(1)如何實(shí)施婦幼衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)管沒(méi)有明文規(guī)定。一直以來(lái)，在婚姻登記時(shí)對(duì)禁止結(jié)婚條件審核缺失的不作為行為，計(jì)劃生育服務(wù)機(jī)構(gòu)沒(méi)有取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》開(kāi)展生殖道感染防治和孕前優(yōu)生檢查的違規(guī)行為，都沒(méi)有得到依法監(jiān)督、糾正。助產(chǎn)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)重收入輕管理，高危妊娠轉(zhuǎn)診制度執(zhí)行不嚴(yán)，超范圍執(zhí)業(yè)、無(wú)資質(zhì)執(zhí)業(yè)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，執(zhí)法監(jiān)管效果不明顯。

(2)當(dāng)婦幼衛(wèi)生政策在執(zhí)行過(guò)程中發(fā)生碰撞、部門職責(zé)不明晰時(shí)，尚缺乏行之有效的協(xié)作調(diào)控機(jī)制。

(3)現(xiàn)階段開(kāi)展的全國(guó)縣級(jí)婦幼衛(wèi)生工作績(jī)效考核更多是流于形式。政府保障、部門協(xié)調(diào)機(jī)制、經(jīng)費(fèi)保障、人員編制等內(nèi)容，并不是縣衛(wèi)生局所能主導(dǎo)的，由上級(jí)衛(wèi)生行政部門考核縣衛(wèi)生行政部門，并不能解決實(shí)際問(wèn)題，政策指向部門和政策出臺(tái)部門均出現(xiàn)了錯(cuò)位，影響了政策的調(diào)控作用和權(quán)威性。

(4)對(duì)于保健服務(wù)質(zhì)量缺乏科學(xué)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制。檢查考核更多的是注重結(jié)果，忽視了服務(wù)過(guò)程；更多的是檢查軟件資料完整性，忽略了服務(wù)質(zhì)量。

監(jiān)督失察，檢查考核偏離方向，存在問(wèn)題得不到及時(shí)整改，國(guó)家政策不能發(fā)揮引領(lǐng)作用，相反會(huì)誤導(dǎo)保健服務(wù)工作有序開(kāi)展。

3 討論與建議

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化，取得了舉世矚目的成就，婦女兒童的社會(huì)地位也發(fā)生了巨大的變化，婦幼衛(wèi)生管理水平與服務(wù)能力得到了有力提升，婦女兒童的健康狀況也不斷改善，國(guó)家婦幼衛(wèi)生政策發(fā)揮了引領(lǐng)和導(dǎo)向作用。但發(fā)展之路不可能是坦途，發(fā)展婦幼保健事業(yè)面臨著諸多挑戰(zhàn)，國(guó)家婦幼衛(wèi)生政策在執(zhí)行過(guò)程中的碰撞、部門協(xié)調(diào)問(wèn)題，反映的是部門權(quán)力之爭(zhēng)、利益之爭(zhēng)；國(guó)家投入、隊(duì)伍建設(shè)、機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合實(shí)力密切相關(guān)，與國(guó)家定位的重點(diǎn)發(fā)展行業(yè)有關(guān)；婦幼保健業(yè)務(wù)管理、監(jiān)督考核不到位，是由于運(yùn)行機(jī)制不健全造成的。究其原因，實(shí)質(zhì)上是國(guó)家政策沒(méi)有很好地發(fā)揮主導(dǎo)和調(diào)控作用。作為政策制定部門要增強(qiáng)憂患意識(shí)，以保障廣大婦女兒童的健康為根本宗旨，立足保健，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，面向基層，構(gòu)筑婦幼衛(wèi)生政策框架，不斷豐富完善婦幼衛(wèi)生政策體系，有效發(fā)揮政策的導(dǎo)向和調(diào)控作用，推動(dòng)?jì)D幼保健事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，用積極姿態(tài)主動(dòng)迎接各種挑戰(zhàn)。

3.1 充分發(fā)揮各級(jí)政府對(duì)婦幼衛(wèi)生工作的主導(dǎo)作用

中共中央和國(guó)務(wù)院分別下發(fā)了加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生、發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生的指導(dǎo)意見(jiàn)，充分顯示了黨和政府對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生和城市社區(qū)衛(wèi)生的主導(dǎo)作用。盡管衛(wèi)生部下發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)婦幼衛(wèi)生工作的指導(dǎo)意見(jiàn)，但政策指向衛(wèi)生行政主管部門，衛(wèi)生部門雖然代表同級(jí)政府管理婦幼保健工作，但不能代替政府在婦幼衛(wèi)生方面的主導(dǎo)地位，上一級(jí)衛(wèi)生行政部門難以干預(yù)下一級(jí)人民政府階段性的工作重點(diǎn)，難以實(shí)施對(duì)下一級(jí)政府的檢查指導(dǎo)、考核獎(jiǎng)懲或責(zé)任追究。只有各級(jí)政府出臺(tái)切實(shí)加強(qiáng)婦幼衛(wèi)生工作的具體規(guī)定，并落實(shí)到位，才能進(jìn)一步彰顯黨和政府的主導(dǎo)地位，才能充分發(fā)揮婦幼衛(wèi)生政策的主導(dǎo)作用，婦幼衛(wèi)生人才隊(duì)伍建設(shè)和投入政策才能真正落到實(shí)處。各級(jí)政府還要制訂促進(jìn)婦幼保健工作協(xié)作運(yùn)行的相關(guān)規(guī)定，切實(shí)加強(qiáng)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的管理，婦女兒童工作委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)必須設(shè)置在政府，不能虛設(shè)到婦女聯(lián)合會(huì)或衛(wèi)生部門，進(jìn)一步明確職能，建立工作機(jī)制，整合各方資源，做到整體聯(lián)動(dòng)，部署實(shí)施婦幼衛(wèi)生總體規(guī)劃，抓好重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題的過(guò)程控制，強(qiáng)化檢查督促整改，重點(diǎn)是幫助解決問(wèn)題。

3.2 堅(jiān)定不移地落實(shí)婦幼衛(wèi)生人才隊(duì)伍建設(shè)政策

各級(jí)政府要盡快改變婦幼保健人才隊(duì)伍現(xiàn)狀，優(yōu)先落實(shí)綜合配套措施。以婦幼保健服務(wù)工作量為基準(zhǔn)，重新審核制定婦幼保健機(jī)構(gòu)人員配備標(biāo)準(zhǔn)。堅(jiān)決落實(shí)婦幼保健機(jī)構(gòu)人員編制的規(guī)定，完善人才引進(jìn)機(jī)制，增強(qiáng)用人單位的自主權(quán)，建立能上能下、能進(jìn)能出的靈活機(jī)動(dòng)的用人制度。建立國(guó)家婦幼衛(wèi)生專業(yè)人才培養(yǎng)政策，加強(qiáng)婦幼保健專業(yè)教育，充分發(fā)揮高等院校的優(yōu)勢(shì)，整合教學(xué)資源，將婦幼衛(wèi)生專業(yè)納入學(xué)校學(xué)科建設(shè)整體規(guī)劃之中。調(diào)整職稱晉升相關(guān)規(guī)定，對(duì)臨床醫(yī)學(xué)畢業(yè)生從事婦幼保健工作，在高級(jí)職稱評(píng)聘時(shí)，要根據(jù)所從事專業(yè)學(xué)科建設(shè)的要求報(bào)送評(píng)審材料。完善激勵(lì)與約束相結(jié)合的績(jī)效獎(jiǎng)懲機(jī)制，創(chuàng)造條件培養(yǎng)婦幼保健專業(yè)學(xué)科帶頭人，為專業(yè)技術(shù)人員搭建共同進(jìn)步的平臺(tái)。

3.3 不折不扣地落實(shí)婦幼衛(wèi)生投入政策

財(cái)政部先后出臺(tái)了關(guān)于衛(wèi)生事業(yè)、農(nóng)村衛(wèi)生、城市社區(qū)衛(wèi)生補(bǔ)助政策，各級(jí)政府要認(rèn)真貫徹落實(shí)到位，在保證人員經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上，還要落實(shí)一定的婦幼衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展資金和硬件設(shè)備配套經(jīng)費(fèi)。逐步由補(bǔ)助政策過(guò)渡為財(cái)政全額供給政策，對(duì)婦幼保健工作中純公共衛(wèi)生服務(wù)的內(nèi)容、基本建設(shè)等應(yīng)當(dāng)實(shí)行財(cái)政統(tǒng)包，對(duì)編外人員、職工福利、獎(jiǎng)金等實(shí)行補(bǔ)助政策，合理確定婦幼保健機(jī)構(gòu)年度預(yù)算外收入指標(biāo)和增長(zhǎng)幅度。及時(shí)調(diào)整公共衛(wèi)生服務(wù)的補(bǔ)助范圍，應(yīng)本著誰(shuí)服務(wù)就補(bǔ)助誰(shuí)的原則，婦幼保健機(jī)構(gòu)承擔(dān)了相關(guān)公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目，在人員配備不足、財(cái)政投入不到位的情況下，在考核服務(wù)數(shù)量與質(zhì)量的基礎(chǔ)上，也應(yīng)及時(shí)足額補(bǔ)助項(xiàng)目服務(wù)費(fèi)用。

3.4 高效落實(shí)基層?jì)D幼保健機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)政策

認(rèn)真貫徹落實(shí)農(nóng)村衛(wèi)生、城市社區(qū)衛(wèi)生政策，夯實(shí)基層?jì)D幼保健網(wǎng)絡(luò)功能。根據(jù)婦幼保健服務(wù)工作量和服務(wù)半徑，通過(guò)調(diào)查研究，核定鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、城市社區(qū)婦幼保健人員配備標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)保健服務(wù)需要制定保健服務(wù)必配設(shè)備的配備標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步調(diào)整城市衛(wèi)生對(duì)口支援農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生工作的規(guī)定，建立城市婦幼保健機(jī)構(gòu)晉升中級(jí)和副高職稱前到基層服務(wù)一年的制度，還要發(fā)揮城市婦幼保健機(jī)構(gòu)在基層?jì)D幼保健技術(shù)推廣應(yīng)用、業(yè)務(wù)技術(shù)發(fā)展、人才培養(yǎng)等方面的技術(shù)支撐作用。在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)需要進(jìn)一步理順關(guān)系，明確婦幼保健與計(jì)劃生育服務(wù)機(jī)構(gòu)的職能，有條件的可以考慮機(jī)構(gòu)合并重組，減少資源浪費(fèi)。

3.5 進(jìn)一步完善婦幼衛(wèi)生業(yè)務(wù)管理政策

圍繞三級(jí)預(yù)防原則，結(jié)合婦女兒童生命活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，以預(yù)防疾病、降低死亡率和提高生存質(zhì)量為目的，研究制定促進(jìn)婦女兒童健康的保障措施，進(jìn)一步加強(qiáng)婦幼保健專項(xiàng)服務(wù)配套政策建設(shè)，推廣應(yīng)用篩查、診斷、治療新技術(shù)、新方法。對(duì)衛(wèi)生部現(xiàn)行公布仍然有效的部門規(guī)章[7]，其中與現(xiàn)行公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)要求不一致的內(nèi)容要進(jìn)行認(rèn)真的整理修改完善。建立群體保健管理工作規(guī)范，明確群體保健工作人員配備標(biāo)準(zhǔn)，群體保健工作者必須具有婦女兒童醫(yī)療保健服務(wù)的豐富經(jīng)驗(yàn)，建立定期深入業(yè)務(wù)一線的制度，進(jìn)一步明確工作內(nèi)容、方法、基本要求、質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)。還要制定婦女兒童健康教育的相關(guān)規(guī)定，明確健康教育的基本原則、重點(diǎn)對(duì)象、具體內(nèi)容、途徑與方法，建立專業(yè)健康教育隊(duì)伍，評(píng)價(jià)健康教育效果，促進(jìn)婦幼保健健康教育持續(xù)高效開(kāi)展。

3.6 研究制定婦幼保健執(zhí)法檢查、質(zhì)量考核管理辦法

盡快研究制定婦幼衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)管辦法，進(jìn)一步拓寬執(zhí)法監(jiān)管范圍，不能僅局限于助產(chǎn)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)母嬰保健技術(shù)服務(wù)的執(zhí)法監(jiān)管，還應(yīng)包括婦幼保健機(jī)構(gòu)、托兒所、幼兒園、計(jì)劃生育服務(wù)機(jī)構(gòu)、母乳喂養(yǎng)代用品經(jīng)營(yíng)單位等，并進(jìn)一步理順關(guān)系，對(duì)婚姻登記部門不能認(rèn)真審核禁止結(jié)婚條件的不作為行為實(shí)行有效監(jiān)管。研究制定婦幼保健業(yè)務(wù)質(zhì)量檢查指導(dǎo)考核辦法，保健服務(wù)的目的是保障婦女兒童的健康，檢查考核的關(guān)鍵必須是促進(jìn)保健服務(wù)工作的有序開(kāi)展。檢查指導(dǎo)考核作為發(fā)揮政策調(diào)控作用的一個(gè)重要手段，務(wù)必以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題為主要目的，重點(diǎn)放在服務(wù)是否到位、質(zhì)量是否過(guò)關(guān)上，更加重視走訪核實(shí)。要統(tǒng)一檢查指導(dǎo)考核方法和內(nèi)容，酌情減少年度考核頻次，增加業(yè)務(wù)指導(dǎo)頻次。建立存在問(wèn)題整改提高機(jī)制，充分體現(xiàn)檢查指導(dǎo)考核的效果。還要改進(jìn)縣級(jí)婦幼衛(wèi)生績(jī)效考核的運(yùn)行方式，不能演變成市衛(wèi)生局對(duì)縣級(jí)婦幼保健機(jī)構(gòu)的檢查，特別是關(guān)于政府保障方面的問(wèn)題，應(yīng)由市級(jí)人民政府組織績(jī)效考核、省人民政府抽查驗(yàn)收，才能充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。

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