王耀東

（中共上海市委黨校，上海200233）

黨的十七屆五中全會釋放出的一個(gè)重要信息就是“轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、富民強(qiáng)國發(fā)展、體現(xiàn)公平正義”。因此，轉(zhuǎn)型、富民、公平正義已成為“十二五”規(guī)劃的核心內(nèi)容，從一定意義上說，一個(gè)國家的生存與發(fā)展，規(guī)劃是主要的手段、載體和標(biāo)志，從制定到實(shí)現(xiàn)規(guī)劃，需要全國力量的匯聚與實(shí)施，同時(shí)，更需要科學(xué)系統(tǒng)的理論支持，用社會政策建構(gòu)中國的未來發(fā)展已成為頂層設(shè)計(jì)的價(jià)值取向，也充分反映了人民群眾的最大期盼，這標(biāo)志著中國正邁向社會政策時(shí)代。

一、為什么社會政策如此重要

當(dāng)前，我國社會轉(zhuǎn)型的速度、廣度、深度、難度均前所未有。在加速轉(zhuǎn)型的過程中，快速的社會分化與社會流動(dòng)使社會結(jié)構(gòu)趨于復(fù)雜化、多元化，許多潛在的社會沖突不斷地被激發(fā)出來，并呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)。第一，新的沖突形式不斷出現(xiàn)，包括無直接利益沖突增加、群體性事件頻發(fā)以及表達(dá)方式多元化等；第二，利益沖突占據(jù)主導(dǎo)地位，利益關(guān)系是社會生活中普遍存在的一種根本關(guān)系，它是人類社會一切沖突的最終根源，也是所有沖突的實(shí)質(zhì)所在；第三，文化心理沖突不斷上升。因此，用社會政策解決社會發(fā)展中出現(xiàn)的社會問題顯得極為重要。

（一）發(fā)展呼喚社會政策時(shí)代的來臨

社會政策是從西方發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)體中引進(jìn)的概念。黨的十六大以來，在關(guān)注民生、發(fā)展社會事業(yè)、注重社會建設(shè)等概念的支撐下，社會政策已成為歷屆政府工作報(bào)告和這次“十二五規(guī)劃建議”中的重要內(nèi)容。社會政策，是通過國家立法和政府行政干預(yù)，解決社會問題，促進(jìn)社會安全，改善社會環(huán)境，增進(jìn)社會福利的一系列政策、行動(dòng)準(zhǔn)則和規(guī)定的總稱。其核心是解決市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下公民的社會風(fēng)險(xiǎn)。

隨著西方產(chǎn)業(yè)革命的爆發(fā)，工業(yè)化的加速，福利國家、福利政策的提出，社會政策的內(nèi)涵及外延發(fā)生了很大變化，形成了兩種具有代表性的定義。一是英、美學(xué)術(shù)界的定義，其認(rèn)為社會政策是政府為了直接滿足公民的社會需求或福利而制定的政策，包括社會保障、健康、公共服務(wù)、住房政策、教育政策等。英國社會政策學(xué)者蒂特馬斯將社會政策從社會行政中釋放出來，認(rèn)為社會政策主要關(guān)注的是在資源稀缺的條件下，在市場機(jī)制之外通過人類組織來滿足人類需求，社會政策是包括社會福利、財(cái)政福利、職業(yè)福利在內(nèi)的廣泛領(lǐng)域。1二是德國學(xué)術(shù)界的定義，主要指政府關(guān)于就業(yè)、勞動(dòng)力和勞動(dòng)力市場管理的政策。

所謂社會政策時(shí)代，是指在一個(gè)國家或地區(qū)，以改善弱勢群體和廣大民眾的生活狀況為目的的社會政策普遍形成，作為一種制度被有效實(shí)施的社會現(xiàn)象和社會發(fā)展階段。時(shí)代是一個(gè)社會時(shí)間概念，它指的是整個(gè)國際社會或世界各國在一個(gè)較長時(shí)間內(nèi)表現(xiàn)出來的重大特征，比如知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代、和平發(fā)展時(shí)代等社會的重要特征。用社會政策時(shí)代的概念可以準(zhǔn)確地分析我國現(xiàn)階段社會政策和社會發(fā)展的走向。2

我國的社會政策一直是從屬于經(jīng)濟(jì)政策。其表現(xiàn)包括以下幾點(diǎn)：一是可有可無，有錢就辦，無錢就不辦，即本身的存在取決于他方；二是即使有必要存在，其存在的價(jià)值和意義也取決于他方，例如，為市場經(jīng)濟(jì)配套；三是即使承認(rèn)其本身的價(jià)值，也是口惠而實(shí)不至，例如，教育和醫(yī)療的重要性是一貫得到承認(rèn)的，但如果讓公立的學(xué)校和醫(yī)院去“創(chuàng)收”，那它們就只能依附于市場；四是即使受到重視，例如經(jīng)費(fèi)增加了，其本身的機(jī)制和運(yùn)作仍然受制于他方，不是獨(dú)立自主的，今天看來，盡管改革開放中所取得的經(jīng)濟(jì)成就很輝煌，綜合國內(nèi)生產(chǎn)總值排在世界第二位，但社會的協(xié)調(diào)發(fā)展、公平正義等基本要素缺失，嚴(yán)重制約了中國未來的發(fā)展。為此，我國新發(fā)展階段的特征及其要求呼喚社會政策時(shí)代的來臨，這對我國經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展具有重要意義。

（二）社會政策時(shí)代的基本特征

首先，社會公正的理念被普遍認(rèn)可。任何社會政策的制定都以一定的社會公正的理念、福利思想為背景，這種思想常表現(xiàn)為人們對某些社會問題的關(guān)注和對解決這些問題具有較為一致的價(jià)值判斷。這樣，社會公正的理念、對困難群體的不利地位的關(guān)注便在決策層和政府那里達(dá)成共識，于是，政府做出相應(yīng)的制度安排。

其次，出臺覆蓋面較寬的諸多社會政策。作為一種時(shí)代特征，社會政策時(shí)代意味著在一段時(shí)間內(nèi)有較多社會福利政策出臺。政府可能在關(guān)鍵的領(lǐng)域制定相關(guān)政策，對脆弱群體進(jìn)行救助和支援，緩解社會中的張力，其他社會福利政策會逐漸地或較快地被制定，涵蓋那些被認(rèn)為是有利于表現(xiàn)社會公正的領(lǐng)域，并表現(xiàn)出社會政策的群體效應(yīng)，逐步實(shí)現(xiàn)社會政策的較充分發(fā)展，以此影響到人們?nèi)粘Ｉ畹闹T多領(lǐng)域。

最后，社會政策被制度化地有效實(shí)施。為了保障社會政策的有效實(shí)施，必須有相應(yīng)的執(zhí)行政策的組織體系。通常情況下，這種組織體系并不局限于政府部門，常常有民間組織的參與，實(shí)際上是政府與民間的合作系統(tǒng)，此外，其運(yùn)行及功能效果具有可監(jiān)測性。

總而言之，改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)獲得了持續(xù)快速增長，社會財(cái)富大量增加。同時(shí)也在轉(zhuǎn)型過程中積累了大量社會問題，其中最明顯的當(dāng)屬收入分配的兩極分化，以及由此帶來的社會基層民眾的社會認(rèn)同問題。在此過程中，社會公平的增進(jìn)和良好的社會秩序是不可或缺的社會條件。

（三）中國社會政策發(fā)展的新時(shí)期

首先，確立社會政策的價(jià)值理念。改革開放以來，中國社會政策的價(jià)值理念由以往平均主義的基本取向轉(zhuǎn)變?yōu)楣?、公正的基本取向。現(xiàn)代意義上的公正是由幾項(xiàng)基本規(guī)則構(gòu)成的有機(jī)體系：基本權(quán)利的保證，亦即底線保證的規(guī)則；機(jī)會平等的規(guī)則；按照貢獻(xiàn)進(jìn)行分配的規(guī)則；必要的一次分配后的再調(diào)劑，即社會調(diào)劑的規(guī)則。由于社會政策是公正理念和規(guī)則的直接體現(xiàn)，公正的這四個(gè)基本規(guī)則便成為社會政策的四個(gè)維度。雖然現(xiàn)階段中國社會政策尚處于初步發(fā)展階段，但是作為一種基本取向已經(jīng)確定不移。

其次，建構(gòu)社會政策的基本體系。改革開放以來，中國社會政策的基本體系從過去依附于經(jīng)濟(jì)政策到逐漸形成獨(dú)立的社會政策體系；從改革前的企業(yè)——國家模式轉(zhuǎn)化為政府主導(dǎo)下的社會化模式，形成了由政府、企業(yè)、社會和個(gè)人共同負(fù)責(zé)的多層次的“混合福利”的模式；社會福利模式正在從普遍性福利轉(zhuǎn)化到選擇性為主的福利模式，專門針對貧困者的社會救助及福利服務(wù)明顯增強(qiáng)。此外，中國的社會政策開始同國際上許多重要的社會政策接軌，許多內(nèi)容開始參照、借鑒國外社會政策經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)同“國際慣例”，而且開始加入許多重要的國際人權(quán)公約。

再次，明確社會政策的目標(biāo)取向。在1978年以前的三十年間，社會政策的基本理念是平均主義和身份等級制，社會政策受益對象是帶有極大抽象意義的社會整體，而不是無數(shù)個(gè)具體的社會成員。改革開放后，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程和市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)程的推進(jìn)，單位制現(xiàn)象逐步消失，身份等級制現(xiàn)象逐漸瓦解，個(gè)體人逐漸從社會整體中剝離出來，具體的社會成員成為社會政策的真正服務(wù)對象，個(gè)體人成為制定社會政策的基本立足點(diǎn)，重視民眾的基本生活需求成為社會政策的重要內(nèi)容。例如，通過社會再分配制度達(dá)到維護(hù)社會公平的目標(biāo)，通過為居民提供各種社會服務(wù)而達(dá)到改善生活質(zhì)量的目標(biāo)，等等。

最后，建立社會政策管理與運(yùn)行機(jī)制。改革開放前，中國的福利性社會事業(yè)按照“純福利”的方式運(yùn)行，主要體現(xiàn)在為機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位職工提供帶有福利性的收入保障和服務(wù)保障上。改革開放以來，中國社會福利改革從兩個(gè)方向展開：一是將社會福利項(xiàng)目由暗補(bǔ)貼變?yōu)槊餮a(bǔ)貼；二是社會福利從政府主辦走向政府與民間合辦，逐步建立了社會化的社會保障和福利制度，建立了一套國家倡導(dǎo)資助、社會力量共同興辦的社會福利事業(yè)，以及與中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展相適應(yīng)的社會福利管理體制與運(yùn)行機(jī)制。其具體內(nèi)容包括投資主體的多元化、服務(wù)對象的公眾化、運(yùn)行機(jī)制的市場化、服務(wù)方式的多樣化和服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)化等。

二、增長——發(fā)展進(jìn)程中的社會政策

破壞了環(huán)境、拉開了差距并激化了矛盾的增長不等于發(fā)展。科學(xué)發(fā)展觀把堅(jiān)持以人為本、和諧發(fā)展作為價(jià)值取向，豐富了怎樣增長才是發(fā)展的科學(xué)命題，這為社會政策的制定與實(shí)施提供了理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)條件，如何將國際經(jīng)驗(yàn)與中國社會發(fā)展的實(shí)踐相結(jié)合，構(gòu)建具有中國特色的社會政策體系是未來中國社會發(fā)展的重點(diǎn)。

（一）中國發(fā)展方式的重大轉(zhuǎn)變

從2011年到2015年，這是中國全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時(shí)期，是深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期。加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是中國經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的一場深刻變革，要堅(jiān)持把經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主攻方向。1995年，中共十四屆五中全會提出經(jīng)濟(jì)增長方式要由粗放型轉(zhuǎn)向集約型。十七屆五中全會提出要加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，由增長向發(fā)展轉(zhuǎn)變，這充分顯現(xiàn)了社會政策應(yīng)用的?；⒓?xì)化和深化。

從增長方式轉(zhuǎn)變到發(fā)展方式的意義十分重大。原來所說的經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變主要是指通過生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變則擴(kuò)大到需求結(jié)構(gòu)、供給結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)三個(gè)方面。在需求結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變方面，經(jīng)濟(jì)增長要從過度依賴投資和出口，轉(zhuǎn)變?yōu)橄M(fèi)、投資和出口協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)作用；在供給結(jié)構(gòu)的調(diào)整方面，經(jīng)濟(jì)增長要從過度依賴第二產(chǎn)業(yè)的增長，轉(zhuǎn)變?yōu)橐弧⒍?、三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，加快第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；在要素結(jié)構(gòu)的調(diào)整方面，經(jīng)濟(jì)增長從過度依賴物質(zhì)資源消耗，轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽考夹g(shù)進(jìn)步、強(qiáng)化管理、提高勞動(dòng)者素質(zhì)來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。

面對后國際金融危機(jī)時(shí)期，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式更為迫切。十七屆五中全會提出要加快財(cái)稅體制改革，深化金融體制改革，深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和要素市場改革。中國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是在改革開放30年中逐步形成的，在這一階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家梯次轉(zhuǎn)移，中國經(jīng)濟(jì)通過不斷擴(kuò)大對外開放融入全球經(jīng)濟(jì)。在此過程中，中國經(jīng)濟(jì)也出現(xiàn)了內(nèi)外需發(fā)展不平衡、對外部環(huán)境的依賴程度過深，城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大，政府主導(dǎo)的投資增長成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展支撐力量，資源環(huán)境壓力突出等亟待解決的問題。

社會各個(gè)領(lǐng)域的改革可以推動(dòng)整個(gè)改革事業(yè)的發(fā)展。根據(jù)全會的精神部署，“十二五”將全面推進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的改革，大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，加快推進(jìn)文化體制、社會體制改革。這意味著，未來5年中國必須通過其他領(lǐng)域一系列改革的實(shí)現(xiàn)來推動(dòng)整個(gè)改革事業(yè)向前發(fā)展?？梢钥闯鲋袊鴮Ω母锛訌?qiáng)了綜合配套，改革將不再是某一個(gè)方面的改革，而是各領(lǐng)域齊頭并進(jìn)的全面性的改革。

經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展不協(xié)調(diào)是中國發(fā)展的最大瓶頸。這對于全面建設(shè)小康社會是個(gè)很大的制約?！皬?qiáng)國”與“富民”合為一體是解決好“藏富于民”問題的關(guān)鍵所在，著力保障和改善民生，要加強(qiáng)社會建設(shè)，建立健全基本公共服務(wù)體系，促進(jìn)就業(yè)和構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系，合理調(diào)整收入分配關(guān)系，努力提高居民收入在國民收入分配中的比重、勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重，健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，這些都是“十二五”規(guī)劃建議的重要內(nèi)容，它是改革發(fā)展成果由全體人民共享理念的進(jìn)一步深化和具體化。

文化作為產(chǎn)業(yè)給經(jīng)濟(jì)提供了新的巨大發(fā)展空間。我們應(yīng)推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)。以前中國更多強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，現(xiàn)在公眾除了衣食住行外，還需要更高層次的精神生活，而且，文化產(chǎn)業(yè)可以為中國經(jīng)濟(jì)提供新的巨大發(fā)展空間，發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，可以滿足人們精神需求，構(gòu)建和諧社會，為社會政策提供支持。

（二）“轉(zhuǎn)型”是中國發(fā)展政策的核心

變，是古今之通理。當(dāng)代中國面臨著復(fù)雜多變的國際社會環(huán)境，世界各國都在變革，目的就是讓自己的國家利益在競爭中最大化，為適應(yīng)這一變化，中國經(jīng)濟(jì)的增長方式必須轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟(jì)增長方式及轉(zhuǎn)型的內(nèi)容很多，轉(zhuǎn)型的核心問題是從原來的出口導(dǎo)向型與投資拉動(dòng)型，轉(zhuǎn)為以內(nèi)需拉動(dòng)及消費(fèi)支撐的增長方式，這是經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)型的核心。那么，社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型是什么？就是隨之相適應(yīng)地推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，凸顯社會公平政策。

其一，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。鄧小平認(rèn)為，社會主義社會可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵是必須建立強(qiáng)大的物質(zhì)基礎(chǔ)，提出了“發(fā)展才是硬道理”的著名論斷，離開了經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心就有喪失物質(zhì)基礎(chǔ)的危險(xiǎn)。在談到我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，鄧小平提出要把社會主義現(xiàn)代化建設(shè)放在一切工作的首位。其二，穩(wěn)步協(xié)調(diào)地發(fā)展經(jīng)濟(jì)。鄧小平指出，中國的主要目標(biāo)是要以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，因?yàn)椤爸袊鉀Q所有問題的關(guān)鍵是要靠自己的發(fā)展”。對于我國這樣一個(gè)處于社會主義初級階段的發(fā)展中國家來說，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須是可持續(xù)的。其三，正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展中速度、效益、比例的關(guān)系。鄧小平強(qiáng)調(diào)發(fā)展的高速度，但強(qiáng)調(diào)不能超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律?！安皇枪膭?lì)不切實(shí)際的高速度，還是要扎扎實(shí)實(shí)、講求效益、穩(wěn)步協(xié)調(diào)地發(fā)展”。其四，改革是可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)途徑?！皼]有改革就沒有今后的持續(xù)發(fā)展”。“通過改革，要取得長期持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的條件”。其五，關(guān)于社會可持續(xù)發(fā)展的可持續(xù)性不僅體現(xiàn)在生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)上，還要求社會可持續(xù)發(fā)展。

鄧小平的社會可持續(xù)發(fā)展理論強(qiáng)調(diào)以人為本，發(fā)展生產(chǎn)力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以改善和提高人民生活水平，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展和社會的全面進(jìn)步。其實(shí)，中國已進(jìn)入第二次改革的偉大時(shí)代。我國進(jìn)入以促進(jìn)人的發(fā)展為目標(biāo)的發(fā)展型新階段。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是我國改革發(fā)展新階段為適應(yīng)公共需求變化所做出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策，著力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是我國改革發(fā)展新階段為適應(yīng)公共需求變化所做出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策。人的發(fā)展，既取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，也取決于基本公共服務(wù)保障水平，無論從“十一五”改革進(jìn)展來看，還是從實(shí)現(xiàn)2020年發(fā)展目標(biāo)來看，“十二五”是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的最為關(guān)鍵的五年，應(yīng)當(dāng)以城鄉(xiāng)、區(qū)域基本公共服務(wù)均等化和一體化為核心目標(biāo)，以農(nóng)民工市民化為重要突破口，明確將“初步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”作為“十二五”規(guī)劃的約束性目標(biāo)，由此構(gòu)建相應(yīng)的社會政策體系。3

（三）中國發(fā)展型社會政策建構(gòu)的原則和路徑

第一，以社會公正為基礎(chǔ)。公正是制度安排的基本價(jià)值取向，但必須通過一定的載體才能在現(xiàn)實(shí)社會中體現(xiàn)出來。就社會層面而言，公正必須通過社會政策體系才能得到具體體現(xiàn)。在制定發(fā)展型社會政策時(shí)要堅(jiān)持公正的原則，包括確保社會成員的生存底線和基本尊嚴(yán)的規(guī)則、機(jī)會平等的規(guī)則、按照貢獻(xiàn)進(jìn)行分配的規(guī)則以及社會調(diào)劑的規(guī)則。在目前社會轉(zhuǎn)型的過程中，強(qiáng)調(diào)獲得正義和交易正義對社會財(cái)富的重新分配，不僅是必要的，而且是可能的。

第二，以提高社會福利為目標(biāo)。福利作為一種再分配方式，是維護(hù)社會公平和穩(wěn)定的重要手段，社會保障制度的建設(shè)關(guān)系到整個(gè)社會抗風(fēng)險(xiǎn)能力的強(qiáng)弱。而全社會抗擊風(fēng)險(xiǎn)的能力，是建基于以整個(gè)社會和整個(gè)社區(qū)的公共價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)所設(shè)計(jì)的社會政策之上的。社會政策要以提高社會福利為目標(biāo)，要完善社會福利機(jī)制，提高人民的福利水平和生活質(zhì)量，切實(shí)維護(hù)全體社會成員的利益。

第三，以民主為手段。民主的本質(zhì)就是參與決策，社會目標(biāo)由民主參與來確定，社會問題通過民主參與來解決，只有這樣，社會政策才能反映廣大人民的利益要求，才能滿足廣大人民的福利需求。由于不平等的擴(kuò)大和不公正的存在，受益者和受損者之間的沖突已經(jīng)十分激烈。為了維護(hù)社會的穩(wěn)定，政府必須掌握足夠的福利資源對潛在的利益受損者提供制度化的補(bǔ)償，以化解社會風(fēng)險(xiǎn)。

第四，以人力資本為核心。發(fā)展型社會政策的核心理論是將社會政策看成是一種社會投資行為，其基本依據(jù)是，社會政策對提高勞動(dòng)力的素質(zhì)有直接的作用，并關(guān)系到國家的可持續(xù)發(fā)展。社會投資型國家的基本原則是在可能的情況下盡量在人力資本上投資，而最好不要直接提供經(jīng)濟(jì)資助。在知識經(jīng)濟(jì)社會，人力資本在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中居中心地位，對人力資本進(jìn)行投資一方面可實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，另一方面又能推動(dòng)福利國家的改革，能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與福利國家改革的良性互動(dòng)。因此，發(fā)展型社會政策特別注重對人力資本的投資和社會的發(fā)展。4

第五，以資產(chǎn)建設(shè)為抓手。資產(chǎn)建設(shè)是指將目前以收入、支出和消費(fèi)概念為核心的福利政策轉(zhuǎn)變成為以積蓄、投資和資產(chǎn)積累概念為核心的福利政策。以收入為基礎(chǔ)的反貧困政策是不充分的，對收入進(jìn)行修補(bǔ)是無濟(jì)于事的，必須轉(zhuǎn)為以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的政策，主張以人的發(fā)展為根本目標(biāo)，提倡由傳統(tǒng)的、單純以再分配為主的消極救助方式轉(zhuǎn)變成為積極的福利政策，如加強(qiáng)對教育、衛(wèi)生、勞動(dòng)力市場等的社會投資，以促進(jìn)人力資本的提高及加強(qiáng)個(gè)人參與到經(jīng)濟(jì)和社會中來的能力。

第六，以政府能力建設(shè)為保障。政府在面對新的發(fā)展機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，為了更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展的目標(biāo)，必須加強(qiáng)自身社會政策能力的建設(shè)。毫無疑問，這里需要社會政策制定及實(shí)施系統(tǒng)方面的制度，包括在各級政府系統(tǒng)普遍加強(qiáng)社會政策意識，具有反思性地實(shí)施社會政策并對之進(jìn)行科學(xué)評估，積極地發(fā)展社會福利機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府與非營利組織在社會政策領(lǐng)域的良好合作。5

三、“十二五規(guī)劃”中的社會政策導(dǎo)向

從“效率優(yōu)先、兼顧公平”到提倡“權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平、分配公平”的包容性增長，漸漸地，我們的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略正在發(fā)生重要轉(zhuǎn)變。十二五規(guī)劃對形成健全而有效的社會政策體系起著導(dǎo)向作用，同時(shí)，中國對現(xiàn)實(shí)社會政策的研究也亟待拓展。6規(guī)劃建議從經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式改變到民生改善，從擴(kuò)大內(nèi)需到收入分配改革，轉(zhuǎn)型是此次規(guī)劃的終極關(guān)鍵詞，展現(xiàn)給人們的更是未來中國社會政策體系建構(gòu)的導(dǎo)向。

（一）社會政策：“十二五規(guī)劃”的重心

構(gòu)建起一個(gè)保障和改善民生的規(guī)劃體系和政策體系。堅(jiān)持發(fā)展是硬道理的本質(zhì)要求，就是堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，更加注重以人為本，更加注重全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，更加注重統(tǒng)籌兼顧，更加注重保障和改善民生，促進(jìn)社會公平正義。提高發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性，堅(jiān)持在發(fā)展中促轉(zhuǎn)變、在轉(zhuǎn)變中謀發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展。

包容性增長，也叫共享性增長，最初由亞洲開發(fā)銀行在2007年提出。其含義是經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展更加協(xié)調(diào)、就業(yè)更加充分、勞動(dòng)關(guān)系更加和諧、社會分配更加合理，包容性增長與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、建設(shè)和諧社會的要求是一致的，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的具體體現(xiàn)，是和諧社會和科學(xué)發(fā)展觀的繼續(xù)延伸。雖然“包容性增長”相對是個(gè)經(jīng)濟(jì)概念，但它與近年來提倡科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會實(shí)際上是一脈相承的。而包容性增長內(nèi)涵中最重要的一點(diǎn)就是發(fā)展社會主義的核心價(jià)值，即公平正義，本質(zhì)上是關(guān)乎分配正義的問題，也就是讓更多的人分享發(fā)展的成果。

中國需要的不是紙面的數(shù)字輝煌，而是實(shí)實(shí)在在的“民富國強(qiáng)”。“大河沒水小河干，大河有水小河滿”，其實(shí)此說法是錯(cuò)誤的。此話應(yīng)該反過來，“小河沒水大河干，小河有水大河滿”，這就對了。如果民不富，國能強(qiáng)嗎？世界上沒有一個(gè)國家是民貧而國家能強(qiáng)大的。從“國富民強(qiáng)”到“民富國強(qiáng)”，這將是中國又一次偉大的轉(zhuǎn)變。在協(xié)調(diào)發(fā)展方面，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間要得到和諧發(fā)展，需要這種差距擴(kuò)大的趨勢得到遏制，使中西部發(fā)展得更快一點(diǎn)，使農(nóng)村發(fā)展得更快一點(diǎn)。在收入分配方面應(yīng)該有比較大的舉措，讓居民的收入有普遍增加，而且在增加的過程中，要盡量地縮小差距，使得低收入者的收入增加得更快一點(diǎn)，達(dá)到共同富裕，共享改革開放的成果。

（二）規(guī)劃建議推動(dòng)著社會政策研究

發(fā)達(dá)國家對于社會政策的重視，促進(jìn)了社會政策研究的興盛，而社會政策研究的深入開展又有力地推動(dòng)了這些國家社會政策的制定和不斷的完善。發(fā)達(dá)國家有關(guān)社會政策的研究內(nèi)容主要集中在以下幾個(gè)方面。首先，社會政策的理論依據(jù)。公平、公正是社會政策的基本理念依據(jù)，社會政策的理論依據(jù)主要有兩個(gè)，其中一個(gè)是“國家責(zé)任說”，政府是一個(gè)國家主要的社會公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，政府對于社會成員擔(dān)負(fù)著責(zé)任與義務(wù)。其次，對于社會政策保護(hù)對象的基本定位。在社會政策研究的始初階段，社會政策的受益對象應(yīng)當(dāng)是那些社會弱勢群體。但是，隨著社會政策的實(shí)踐以及社會政策研究的深入發(fā)展，越來越多的人逐漸認(rèn)識到，社會政策的受益對象應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大到每一個(gè)社會成員。再次，社會政策的具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是廣泛的，包括社會救助、社會保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、婦女兒童保護(hù)、性別平等、房屋住宅政策、平等的勞資關(guān)系、人口政策、婚姻家庭保護(hù)以及義務(wù)教育等等。最后，社會政策的行動(dòng)主體除政府外，還應(yīng)包括其他的各種主體方可構(gòu)成完整的行動(dòng)主體，從而有效地實(shí)施社會政策。

時(shí)代呼喚中國社會政策學(xué)科理論的建設(shè)。首先，中國經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展已經(jīng)把對社會政策這一學(xué)科的要求擺上議事日程，許多問題的解決需要理論支持。其次，一個(gè)學(xué)科有固定的規(guī)范，國際已經(jīng)形成了規(guī)則，社會政策也有一定的既定理論，所以應(yīng)按常規(guī)辦事并與其平等對接。最后，我們需要社會政策，是需要用社會政策專業(yè)指導(dǎo)中國的社會實(shí)踐，這是社會政策的首要任務(wù)。7當(dāng)前已進(jìn)入社會政策時(shí)代，較大范圍、不斷發(fā)展的社會福利的實(shí)現(xiàn)，必須以經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展為前提。中國社會發(fā)展的選擇必須以經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展為條件。8這些都需要社會政策學(xué)科理論的支持。

過去我們很重視經(jīng)濟(jì)政策，而社會政策相對滯后。當(dāng)今中國的當(dāng)務(wù)之急是要在人與人關(guān)系方面，健全公平正義的利益協(xié)調(diào)政策；在人與社會關(guān)系方面，完善公平參與的共同治理政策；在人與自身的關(guān)系方面，實(shí)施體現(xiàn)人文精神的公共文化政策；在人與自然關(guān)系方面，進(jìn)一步充實(shí)生態(tài)環(huán)境政策。9

社會政策的另一個(gè)顯著特點(diǎn)，就是“價(jià)值立場”，即“公平”與“權(quán)利”。它包含三個(gè)目標(biāo)：其一，其宗旨皆為行善，政策指向“利為民所謀”；其二，兼有經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，如最低工資、最低收入保障標(biāo)準(zhǔn)等；其三，涉及某些進(jìn)步的資源再分配手段，如以富濟(jì)貧。因此，社會政策所要解決的，主要是一系列與國家和社會相關(guān)的個(gè)人福利問題。通過政府調(diào)控，采用綜合的社會政策和手段，建立有效的分配和保障機(jī)制，使全體人民都富裕起來，這是政府的責(zé)任，也是社會政策的目標(biāo)。10

（三）邁向中國特色的社會政策時(shí)代

在后國際金融時(shí)期，社會政策全球性復(fù)歸。在過去的30多年間，一旦出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，國際社會大都問罪社會政策。但如今，全球都在反思社會政策，并開始著手加強(qiáng)和完善社會福利體系。這種轉(zhuǎn)變，是因?yàn)榭吹搅俗杂少Y本主義多年的發(fā)展已經(jīng)積累了相當(dāng)多的弊病，其體制產(chǎn)生危機(jī)、貧困和兩極分化加劇等，要根除這些弊病，社會政策在應(yīng)對危機(jī)的實(shí)踐中確實(shí)發(fā)揮了重要作用。社會政策可以抵御危機(jī)的沖擊，社會保障政策和戰(zhàn)略可以恢復(fù)公眾對社會保障方案的信心，有助于振興經(jīng)濟(jì)，并對最脆弱的人群提供充分的保護(hù)，更好地增強(qiáng)社會的凝聚力。

西方發(fā)達(dá)國家的社會政策是成熟的。福利制度發(fā)展到對全體國民的、無所不包的、高水平的福利供給，然而，中國是轉(zhuǎn)型與發(fā)展中的國家，完全可以根據(jù)自己的國情對社會成員實(shí)施廣覆蓋的、但是水平較低的保障。同時(shí)，在中國，傳統(tǒng)觀念中把政策制定僅僅看成是政府自己的事務(wù)，不重視乃至不愿意與社會、公眾溝通，所以政策效果多有不盡如人意之處。在制定政策過程中，公民參與是非常重要的。如今國際上常用市場理論中的用戶的觀念來看待我們所常講的政策對象，其背后的理念即用戶至上。但是，在我們的現(xiàn)實(shí)生活中，公眾與政府直接對話還是有困難的，而決策者要聽到老百姓的實(shí)話也不容易。

在走向社會政策時(shí)代的過程中，該怎樣選擇適合我國國情的社會保障制度？社會保障制度是社會政策的重要內(nèi)容之一，也是建設(shè)和諧社會應(yīng)重視的重要內(nèi)容。建立一個(gè)正確的社會保障模式和社會福利模式是構(gòu)建和諧社會的條件和基礎(chǔ)，是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的保證。從國際經(jīng)驗(yàn)看，拉美主要國家實(shí)行的是完全積累制，這個(gè)制度的主要特征是再分配功能很弱，幾乎為零，但財(cái)政可持續(xù)性較強(qiáng)；而歐美大多數(shù)國家是現(xiàn)收現(xiàn)付制，具有很強(qiáng)的再分配功能，其缺點(diǎn)是國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)較大。我國目前采取的是混合模式即部分積累制，從理論上講，其優(yōu)點(diǎn)是兼顧了財(cái)政可持續(xù)性和社會公正二者的優(yōu)勢和平衡。

我國正朝著這一方向發(fā)展，目前處于前社會政策時(shí)代。很明顯，我國在總體上已經(jīng)告別了短缺經(jīng)濟(jì)，政府和社會有一定能力去解決困難群體的基本生活問題。另外，政府對社會轉(zhuǎn)型所帶來的社會問題和社會穩(wěn)定的重視，對困難群體生存狀態(tài)的關(guān)注，社會輿論對社會公平的推進(jìn)都為社會政策時(shí)代的到來準(zhǔn)備著條件。近些年來，我國的社會保障制度覆蓋了越來越多的困難群體，城市最低生活保障制度惠及的人口大幅度增長，醫(yī)療救助、教育救助也在越來越多的城市和地區(qū)展開。可以看出，盡管我國的社會政策還不甚完善、不夠系統(tǒng)，甚至還存在許多空白，但是，社會政策以前所未有的數(shù)量和速度出臺也是不爭的事實(shí)。這就是說，我國在向社會政策時(shí)代邁進(jìn)。

注：

1參見楊偉民：《社會政策導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社2004年版。

2 1999年，中國社科院社會學(xué)所成立了社會政策研究中心，這是全國第一個(gè)明確以社會政策為研究方向和研究目標(biāo)的社會科學(xué)研究實(shí)體。近年來，一批高等院校也設(shè)立了社會政策研究機(jī)構(gòu)，如清華大學(xué)的社會政策研究中心、南開大學(xué)的社會工作與社會政策系等，社會政策的研究在中國邁出了可喜的第一步。在研究成果方面，有李秉勤、貢森主編的社會政策譯叢（商務(wù)印書館）；中國社科院社會政策研究中心出版的社會政策研究叢書等。

3遲福林：《加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式與“十二五”基本公共服務(wù)均等化的基本目標(biāo)》，《城市觀察》2010年第5期。

4、6吳忠民：《社會政策是亟待研究與拓展的領(lǐng)域》，《中國黨政干部論壇》2002年第1期。

5向德平：《發(fā)展型社會政策及其在中國的建構(gòu)》，《河北學(xué)刊》2010年第4期。

7潘屹：《進(jìn)入社會政策》，《中國社會報(bào)》2007年4月3日，第4版。

8楊團(tuán)：《中國社會政策演進(jìn)、焦點(diǎn)與建構(gòu)》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2006年第11期。

9鄧偉志：《重視制定社會政策》，《人民日報(bào)》2005年9月9日，第13版。

10周南平：《解決新民生問題須重視社會政策》，《協(xié)商新報(bào)》2006年1月13日，第3版。