楊健

（中國人民大學公共管理定量分析研究所 北京 100872）

1 引言

1.1 日本核泄漏事件的現(xiàn)實背景

此次日本地震、海嘯以及核泄漏事故之多米諾骨牌式災難為全世界敲響了警鐘，時至今日危機還在持續(xù)。

多年以來，日本政府以國家能源保障為由，無視地區(qū)、國家、甚至國際環(huán)境安全而全力發(fā)展核電是頗具爭議的。日本從沸水堆與壓水堆之技術(shù)爭端，到引進設備技術(shù)與國產(chǎn)化之里程，政府鼎力支持本國核電企業(yè)，逐步成為全球第三核電大國，在不到38萬平方公里的國土上，密布著55個核電站反應堆。而世界第一核電大國美國，其國土面積為日本的25倍，反應堆數(shù)量為104個，不到日本的2倍。日本如此密度的核發(fā)電設施，實際存在著重大的核安全問題。

回溯歷史，日本是唯一遭受核武災難的國家，美國在二戰(zhàn)結(jié)束前夕動用兩顆原子彈，導致長崎、廣島人民飽受原子彈爆炸以及長期核輻射污染。在此次核泄漏事件中，日本民眾在危機面前表現(xiàn)出的秩序與品質(zhì)令人敬佩，而日本政府和東電公司在公共危機處理方面的失策與笨拙則令人遺憾。

通常在地震和海嘯過后，民眾即可回到家園，開始重建之路。由于輻射量超出平常值的6600倍，日本政府目前已撤離核電廠半徑20公里內(nèi)的近20萬居民。政府今后還會涉及更多的安置工作，可見東電公司的核泄漏事件已經(jīng)引發(fā)了公共危機。

經(jīng)濟學認為公地作為一項資源或財產(chǎn)有許多擁有者，每個擁有者都有使用權(quán)，但沒有權(quán)利阻止他人使用，從而造成資源過度使用和枯竭。悲劇在于每個當事人都知道資源將因過度使用而枯竭，但每個人對阻止事態(tài)的繼續(xù)惡化都感到無能為力，都抱著自私心態(tài)，從而加劇了事態(tài)的惡化。過度砍伐的森林、過度捕撈的漁業(yè)資源及污染嚴重的河流和空氣，都是“公地悲劇”的典型例證。

客觀地說，核泄漏事件在任何國家和地區(qū)引發(fā)公共危機的可能性都是存在的。政府和企業(yè)如何處理公共危機，如何提高政府保障公共安全，如何加強政府自身建設，如何全面履行政府職能，以及如何提高行政決斷能力是迫切需要解決的難題。

1.2 核電站技術(shù)與安全隱患

自1957年世界上第一個核電站運行以來，核電科學技術(shù)的發(fā)展主要經(jīng)歷了4個階段，也即是所謂“四代”的發(fā)展歷程。

第一代核電站是20世紀50年代至60年代初期興建，主要是解決有無核電站的問題，目前基本已停運。第二代核電站是20世紀60年代后期至80年代大批興建、目前國際上仍在運行使用的核電站、壓水堆和沸水堆核電站，統(tǒng)稱輕水堆核電站，全世界現(xiàn)共有400余座在運行，核電發(fā)電大約占全世界總發(fā)電量的20%，已具有13000余堆年的運行經(jīng)驗。第三代輕水堆核電站已研制成功，采用簡化系統(tǒng)、模塊化設計、非能動安全等革命性措施，不僅降低了造價，縮短了建造周期，提高了經(jīng)濟性，而且安全性也大大提高，并即將大批興建。第四代輕水堆核電站目前正在研發(fā)，是下一步將要興建的核電站。它在現(xiàn)有輕水堆的基礎上，采用固有安全措施，進一步簡化了系統(tǒng)，通過一體化設計進一步提高了核電的經(jīng)濟性和安全性。

核電站科技含量極高，系統(tǒng)非常復雜，安全隱患眾多，如何提高核電站的安全可靠性仍是一個棘手的問題。美國海因里希曾通過分析工傷事故的發(fā)生概率，提出了著名的海因里希法則，即300∶29∶1。即當一個核電站有300個隱患或違章，必然要發(fā)生29起輕傷或故障，在這29起輕傷事故或故障中必然包含1起重傷、死亡或重大事故。

1942年12月2日，著名科學家費米在美國芝加哥大學成功啟動了世界上第一個核反應堆，此后各國紛紛投入研究和開發(fā)。目前，世界上正在運轉(zhuǎn)的400多個核電站，重大核電站安全事故屢屢發(fā)生。

1979年3月28日美國三里島核電站發(fā)生核泄漏。1988年1月6日，美國俄克拉何馬州的一座核電站，因?qū)瞬牧贤布訜岵划斠鸨?，造?人死亡，100人受傷。

1986年4月26日，世界上最嚴重的核事故在前蘇聯(lián)切爾諾貝利核電站發(fā)生。根據(jù)國際核事件分級表，切爾諾貝利核泄漏事故的等級為最高的7級。

1992年11月，法國發(fā)生了最嚴重的核事故，3名工作人員未穿防護服進入一座核粒子加速器后受到污染。

1998年到2002年期間，印度核電站共發(fā)生了6次核泄漏事故。

1999年東京附近的一座核反應堆曾發(fā)生輻射泄漏，造成2人死亡。2004年8月9日，日本中部福井縣美濱核電站再次發(fā)生蒸汽泄漏事故，導致4人死亡，7人受傷。

2003年12月29日，韓國榮光核電廠5號機組發(fā)生核泄漏事故。

2005年5月，英國塞拉菲爾德核電站的熱氧再處理電廠因發(fā)生放射性液體泄漏事件被迫關(guān)閉。

日本核泄漏事故發(fā)生后，各國政府做出積極反應，著手公布相關(guān)信息，對核電站進行安檢，重新審察核電項目，甚至暫緩批準計劃項目等。

1.3 發(fā)展核電是人類無奈的選擇

在進入20世紀后的工業(yè)化時代，能源和人類生存的關(guān)系日益緊密。能源危機拖慢了經(jīng)濟發(fā)展的速度，引發(fā)了社會與國際關(guān)系的動蕩，也引發(fā)人們開始反思，在開源和節(jié)流上積極行動。以核電站為代表的動力核能的開發(fā)和利用就成為關(guān)注的熱點。核能雖有安全隱患，但既便宜，又持久，作為一種利用高科技手段獲取的新型能源，核能具有得天獨厚的優(yōu)越性。

人類的能源危機從上個世紀起逐漸顯現(xiàn)，隨著資源的枯竭和運輸壓力的與日俱增，核電的經(jīng)濟性會進一步凸現(xiàn)出來。理論上說，1公斤的鈾全部裂變所釋放出的裂變能，相當于2500噸煤或2000噸的石油燃燒時所釋放出的能量。1座百萬千瓦的火力發(fā)電站需要350萬噸的標準煤，而核能電站只需要30噸的低濃鈾原料就可以。以不變價格預計，“快堆”電價將降低 1／3，這就接近非核電電價水平了。

眾所周知，核能利用的更高層次是聚變，雖然目前理論和實際運用之間還有較大的距離，但其前景更被人們所看好。核聚變的材料氘以重水的形式存在于海水中。1升海水中的氘通過核聚變釋放出的能量相當于300升汽油燃燒釋放出的能量。全世界海水中所含的氘通過核聚變釋放的能量，可供人類在很高的消費水平下使用50億年。

化石能源終有耗盡之時，未來人類的能源需求也只能是利用核能。

1.4 核泄漏對中國核電建設的影響

毫無疑問，此次日本核泄漏和爆炸事故對我國核電建設的影響是負面的。

我國已經(jīng)建成的核電站有秦山核電站、廣東大亞灣核電站、田灣核電站和嶺澳核電站。另外有許多在建的核電站。在建和規(guī)劃中的核電站如廣東的陽江核電站、浙江三門核電站、浙西核電站、遼寧紅沿河核電廠、江西省九江市核電站、重慶涪陵核電站、桃花江核電站、山東威海核電站、煙臺海陽核電廠、福建寧德核電站、安徽蕪湖核電站等，其中沸水堆、重水堆和壓水堆各類俱全。

中國核能發(fā)展戰(zhàn)略已由過去的“適當發(fā)展”轉(zhuǎn)為現(xiàn)在的“積極發(fā)展”。我國核電發(fā)展規(guī)劃已明確了熱中子反應堆、快中子增殖反應堆、聚變堆三步走的發(fā)展戰(zhàn)略?，F(xiàn)有的核電站與國際上正在運行的壓水堆核電站處于同一水平，屬第二代核電站，已基本具備發(fā)展壓水堆核電站的能力和條件，輔以國外技術(shù)引進，壓水堆核電站將作為我國核電的主力堆型。雖然我國在運核電技術(shù)的安全等級高于福島核電站技術(shù)，此次事件仍會使得人們對核電安全性產(chǎn)生憂慮，重視程度大幅提升，核電項目審批程序和電站建設進度將受到影響。

2 危機管理與公共危機

2.1 危機管理

我國古代文化博大精深，“存而不忘亡，安而不忘危，治而不忘亂，思所以危則安矣，思所以亂則治矣，思所以亡則存矣”是中國古代居安思危的危機思想的經(jīng)典概括。

危機管理這一概念是美國學者于20世紀60年代提出的。危機管理作為一門學科，是決策學的一個重要分支，它首先被運用于外交和國際政治領(lǐng)域。20世紀60—80年代，西方危機管理的研究出現(xiàn)一次高潮，研究領(lǐng)域從政治領(lǐng)域向經(jīng)濟、社會領(lǐng)域擴展，從自然災害領(lǐng)域向公共危機管理領(lǐng)域擴展，危機管理成為一門學科，形成了企業(yè)危機管理和公共危機管理兩個既獨立發(fā)展又相互融合的學科分支，大量危機管理著作出版，危機管理成為大學的學科和專業(yè)，也成為一種社會職業(yè)。

西方國家在危機管理研究方面已形成了不少危機管理理論，主要包括三階段模型、四階段模型、五階段模型和六階段模型等。目前世界各國廣泛將上述理論直接應用于危機管理實踐，并且各國根據(jù)自己的國情形成不同的危機管理模式，例如俄國模式（大總統(tǒng)、大安全）、美國模式（強總統(tǒng)、大協(xié)調(diào)）、以韓模式（小核心、小范圍）、日本模式（強內(nèi)閣、大安全）等。

雖然這些模式各有差異，但縱觀世界各國的危機管理實踐，其基本經(jīng)驗有以下幾個共同點：一是有一整套系統(tǒng)的安全法律法規(guī)體系；二是有一個權(quán)力很大、以政府首腦為核心的中樞指揮系統(tǒng)，組成危機管理體制；三是有一套嚴格高效的情報收集和分析即信息管理系統(tǒng)；四是政府對危機的客觀、積極態(tài)度；五是社會民眾對待危機的心理承受能力以及對政府的信任程度。

2.2 公共危機

一般說來，公共危機的類型有四：一是誤解性危機。政府并非危機之直接責任人，沒有出現(xiàn)任何損害公眾的事件，但是，由于各種原因，被公眾誤解懷疑；二是事故性危機，即由于政府自身的失職、失誤，或者管理中出現(xiàn)問題，或者服務上出現(xiàn)問題而引發(fā)的危機事件；三是敵對勢力危機，如莫斯科大劇院、美國“911”等恐怖事件就是這類公共危機；四是自然災害型危機，即重大自然災害導致政府必須面對的公共危機，如地震、大雪、洪水等嚴重影響公眾生命財產(chǎn)的自然災難。突發(fā)事件的發(fā)生，具有突發(fā)性和緊迫性等特征，如不及時采取強有力措施加以控制，則會導致事態(tài)進一步惡化，給社會帶來更加嚴重的后果。

公共危機的突發(fā)性、緊迫性、公共性等特點要求政府應急處理必須迅速有效。因為公共危機一旦發(fā)生，伴隨著大眾媒體介入，會立即引起社會公眾的廣泛關(guān)注。例如，為了堅定公眾信心，日本內(nèi)閣官房長官枝野幸男在召開新聞發(fā)布會時，脫下了淺藍色防災服，換上了西裝，借此表示，政府工作已經(jīng)過渡到災后重建階段，此舉則頗受好評。

近期搶購食鹽事件說明我國政府公共危機管理缺位，公眾的恐懼來自缺乏了解。核能作為一種新興能源，缺乏的并不是理論支持，關(guān)鍵在于其安全性和經(jīng)濟性。雖然出現(xiàn)多起核泄露事件，但是相比起利用化石能源之危害，其傷亡率還是很低的。利用核能如同乘坐飛機，雖然一旦發(fā)生事故，造成的傷亡很大，但其安全率還是遠遠超過乘坐火車與汽車等交通工具。

綜上所述，公共危機的發(fā)生發(fā)展是有生命周期的，通常會經(jīng)歷發(fā)生、發(fā)展和消亡的階段，在這個運動過程中，依照突發(fā)公共事件的表現(xiàn)形式及發(fā)展態(tài)勢，基本上可以劃分為三個階段，即事前、事中、事后三個階段。

3 應急管理體系的設計、運行與保障

與公共危機相對應，政府應急管理也是一個完整的過程，需要針對事件不同的發(fā)展階段采取相應的應急管理策略和措施。這個過程包括：預警、響應、善后，這三個階段是前后銜接、緊密配合、缺一不可的，共同組成政府應急管理的運作過程。

3.1 應急管理的機制設計

政府應急管理機制的構(gòu)成是一個完整的體系，是由一系列相互關(guān)聯(lián)的、為實現(xiàn)共同目標而一起發(fā)揮功能的機制的集合。不同職能管理部門之間實現(xiàn)協(xié)同運作，明晰政府職能部門與機構(gòu)的相關(guān)職能，優(yōu)化整合各種社會資源，發(fā)揮整體功效，保證整個應急管理過程的協(xié)調(diào)有序進行。

（1）統(tǒng)一指揮的應急管理機制。由于參與政府應急管理的人員和力量來自包括交通、通信、消防、信息、搜救、食品、公共設施、公眾救護、物資支持、醫(yī)療服務和政府其他部門的人員，以及軍隊、武裝警察官兵等，有時還有志愿者，因此，在政府應急管理過程中，配合特別重要。例如，圍繞福島核電站事故，日本首相官邸、東京電力公司、直屬經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省的原子能安全保安院之間相互不信任和缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導導致了核電站事故處理工作的混亂。

我國的應急管理模式基本實行單一事件為主、分部門管理的模式，各自為政、各自為戰(zhàn)。一旦某一重大突發(fā)公共事件發(fā)生，例如SARS、雪災、洪災或地震等來臨，政府便成立一個臨時性的領(lǐng)導指揮機構(gòu)，負責指揮突發(fā)公共事件應急處理工作，處理完畢后，相應的指揮機構(gòu)也就取消。這種管理模式雖然在應急管理過程中發(fā)揮了一定作用，但由于缺少政府直接領(lǐng)導的、常設的、專門的應急管理機構(gòu)，缺少統(tǒng)一指揮原則，缺乏系統(tǒng)性、穩(wěn)定性和規(guī)范性，致使應急處理工作職責不清，應急救援力量分散，不能有效配合，應急反應遲緩，部門協(xié)調(diào)和應急決策的貫徹實施不力，直接影響了應急管理工作的有效性。

享利·法約爾指出在任何情況下，都不會有適應雙重指揮的社會組織。在整個人類社會中，在工業(yè)、商業(yè)、軍隊、家庭、國家機構(gòu)中，雙重指揮經(jīng)常是沖突的根源。政府應急管理一方面要建立健全高度集中、職責明確的指揮體系；另一方面，政府部門要借助技術(shù)的力量，建立起統(tǒng)一的應急指揮平臺，只有這樣，才能廣泛動員和組織社會力量，戰(zhàn)勝各種突發(fā)公共事件。

（2）多功能的應急管理機制。基于突發(fā)事件的生命周期，要求政府應急管理機制不僅具有應急預警功能，還要具有應急響應功能和應急善后功能；同時，功能齊全的應急管理機制要能夠?qū)Σ煌愋?、不同成因的突發(fā)事件進行有效防范和處理，不能只局限于對某一些突發(fā)事件的管理。要想構(gòu)建功能齊全的政府應急管理機制，必須要充分利用信息技術(shù)的力量，積極運用先進的技術(shù)力量改善政府應急管理的手段。

（3）反應迅速的應急管理機制。法國偉大的啟蒙思想家孟德斯鳩有 “行政貴乎迅速”之說。緊急狀態(tài)下，首要目標是控制事態(tài)的蔓延，把突發(fā)事件控制在一定范圍內(nèi)，最大可能地保護人民群眾的生命財產(chǎn)安全。政府應急管理機構(gòu)必須以最快的速度啟動應急預案，調(diào)集訓練有素的專業(yè)人員，動用必要的應急處理設備，第一時間趕赴事發(fā)現(xiàn)場進行緊急處理。根據(jù)國外研究表明，公共危機持續(xù)時間平均8周半。沒有應變計劃的危機，要比有應變計劃的危機長2.5倍，也就是21.25周。危機后遺癥的波及時間，平均為8周，沒有應變計劃的危機，也比有應變計劃的危機長2.5倍，達20周。

（4）前瞻性的應急管理機制。應急管理貴在預防，只有增強憂患意識，堅持預防與應急相結(jié)合，常態(tài)與非常態(tài)相結(jié)合，做好應對突發(fā)公共事件的各項準備工作，才能做到防微杜漸，處變不驚，防患于未然。政府應急管理必須依靠科技，加強公共安全科學研究和技術(shù)開發(fā)，采用先進的監(jiān)測、預測、預警、預防和應急處置技術(shù)及設施，提高應對突發(fā)公共事件的科技水平和反應能力。

3.2 應急管理的運行機制

應急管理的運行機制包括應急預警機制、應急響應機制和應急善后機制。

（1）應急預警機制。應急預警是政府應急管理的首要階段，其目的是有效地預防和避免突發(fā)公共事件的發(fā)生。一個完整的應急預警機制應包括4個基本環(huán)節(jié)，即預測、預報、預警和預防。

在政府應急監(jiān)測過程中，要注意突發(fā)公共事件的類型，及時了解情況的差異，以適當?shù)姆绞綄@些差異做出反應；監(jiān)測信息的預報要嚴格執(zhí)行和切實落實各項工作制度和要求，不得瞞報、緩報和謊報；預警信息的發(fā)布要及時、準確，可通過各種主流媒體、權(quán)威渠道進行，要在“正確的時間把正確的信息傳遞給正確的人”；同時要積極采取各種行之有效的預防措施，盡可能地避免事件的發(fā)生。

（2）應急響應機制。響應是政府應急管理運行機制的第二個階段，也就是對突發(fā)公共事件發(fā)生后所做出的反應及采取的行動。例如，在災區(qū)往往發(fā)生盜竊、殺人、搶劫、強奸或猥褻事件。應急響應的目標就是要控制和消除突發(fā)公共事件的危害。

在應急響應過程中，要根據(jù)事件的嚴重性和緊急程度，針對性地啟動相應的應急預案，做出不同的應急響應。日本大地震發(fā)生后有關(guān)災區(qū)治安情況及核電站事故的謠言在網(wǎng)上擴散，日本警察廳透露，網(wǎng)上出現(xiàn)的有關(guān)災區(qū)的謠言包括“公路的限制通行被解除，職業(yè)犯罪者已進入災區(qū)”、“發(fā)生了殺人和暴力案，一個人無法外出”等惡性內(nèi)容。還有的謠言稱福島第一核電站方圓30公里以內(nèi)地區(qū)“外國人盜竊團伙活動猖獗”，警方實施網(wǎng)絡監(jiān)控則受到好評。

公共危機之群體性事件的處理方式不同，則后果迥異。例如，核泄漏后日本連續(xù)爆發(fā)數(shù)次百人規(guī)模的反核游行。期間由全日本學生自治會總聯(lián)合發(fā)起的 “東電抗議行動”游行，在東京電力總部門前與警察發(fā)生沖突，游行組織者有3人被警方以違反東京公安條例為由逮捕。由于輿論普遍同情示威者，日本政府陷入被動局面。

（3）應急善后機制。應急善后機制是指突發(fā)公共事件善后處理的組織及其相互作用關(guān)系。應急善后工作主要包括事后調(diào)查評估、事后恢復、事后重建三個方面的內(nèi)容。

要建立健全突發(fā)公共事件的調(diào)查評估制度。突發(fā)公共事件應急處置工作結(jié)束后，要及時客觀公正地對事件發(fā)生及其處置工作進行全面的調(diào)查和評估，通過調(diào)查評估，總結(jié)經(jīng)驗教訓，進一步完善應急預案、應急處置工作體系和工作機制。

3.3 應急管理的保障機制

應急保障機制是指在政府應急管理過程中，為保障突發(fā)事件的成功應對而建立起來的一系列制度與措施?；谕话l(fā)事件的特點，政府應急管理需要建立起3個層次的應急保障機制，確保政府應急管理有效實現(xiàn)。

（1）應急法制保障機制。管理學家德魯克指出：“權(quán)力必須具有合法性，否則，它就只有力量而無威信，只有強權(quán)而無正義?！睘楸Ｕ险畱惫芾淼暮戏ㄟM行，需要建立起一套完整的突發(fā)事件應急法制。所謂突發(fā)事件應急法制，即公共應急法制，是指突發(fā)事件應對機制的法律體系。簡而言之，應急法制就是應對突發(fā)事件或緊急狀態(tài)的各種法律規(guī)范和原則的總稱。

（2）應急資源保障機制。政府應急管理的運行，需要整合一切人力、物力、財力以及信息等資源，這是政府應急管理有效開展的基礎。目前我國應急物資的建設，在資源配置方式和資源管理機制上還存在不少問題，亟需加強應急物資的整合，實現(xiàn)應急物資的科學儲備和有效調(diào)配，最大程度實現(xiàn)應急物資的共建共享。為了保證應急管理的有效開展，需要充足的財政投入作支撐，需要擴大應急資金的渠道，探討應急資金的儲備、支出等方面的內(nèi)容。

（3）應急技術(shù)保障機制。應急技術(shù)保障機制的構(gòu)建，主要包括三方面的工作：一是應急設施的建設；二是先進技術(shù)在應急管理中的應用；三是應急系統(tǒng)的開發(fā)。首先，應急設施是政府應急管理有效運行的基石。構(gòu)建應急設施一要注意應急設施的建設與電子政務相結(jié)合；二要注意應急設施建設與日常管理基礎設施相結(jié)合。其次，應急管理的高效、有序進行，離不開科技的支撐。政府應急管理要充分發(fā)揮高科技優(yōu)勢，積極利用各種現(xiàn)代高新科技來武裝自己，提高政府應急管理的科技含量，提高應急管理的能力和水平。為此，需要加強應急管理的科學研究，積極推動應急科技創(chuàng)新，加快改善應急裝備等。最后，應急系統(tǒng)的開發(fā)是政府應急管理的核心工作。應急系統(tǒng)的種類有很多，根據(jù)其功能不同，可分為應急指揮調(diào)度系統(tǒng)、應急信息管理系統(tǒng)、應急決策支持系統(tǒng)、應急聯(lián)動系統(tǒng)等多種系統(tǒng)。

在應急系統(tǒng)的建設過程中，要加強系統(tǒng)開發(fā)的戰(zhàn)略規(guī)劃和標準化建設，實現(xiàn)各種系統(tǒng)的相互兼容和互聯(lián)互通，否則會形成一個個的應急孤島。

4 中國核電發(fā)展的政策建議

4.1 對核電工業(yè)發(fā)展的建議

（1）呼吁內(nèi)陸輕水堆核電站建設轉(zhuǎn)遷沿海。無需諱言，中央政府與地方政府之政策博弈從未停息，希望各級領(lǐng)導以國家民族利益為重，適度犧牲地方利益放棄內(nèi)陸核電之設想。事關(guān)中華民族存亡，故反對內(nèi)陸建立水堆理由如下：一是中國人口非常密集，一旦內(nèi)陸河流、湖泊和地下水等水體發(fā)生高放射性污染，其后果不堪設想；二是中國內(nèi)陸淡水資源已經(jīng)非常稀缺，長江、黃河已經(jīng)被眾多堤壩攔截、河水被抽走、灌溉沙漠地區(qū)大片農(nóng)田等，枯水期逐年延長，核電站不僅耗水巨大，而且水體升溫破壞生態(tài)環(huán)境。因此，呼吁內(nèi)陸水堆核電站建設轉(zhuǎn)遷沿海，以免遭受更大的經(jīng)濟損失。

（2）建議量體裁衣發(fā)展壓水堆核電。全球目前保有的已探明的可采天然鈾資源500萬噸，國際市場上天然鈾的供需漸趨緊張，價格逐年飆升。據(jù)專家計算，僅美國和法國已于數(shù)十年間建立了天然鈾供應基地，其核電裝機容量分別約為1億kW和6000萬kW，每年核電換料各約需1.9萬噸和1萬噸的天然鈾。鑒于天然鈾有限，以天然鈾中的鈾-235作為燃料的壓水堆、沸水堆核電站總裝機容量將受到制約。

中國數(shù)十座已有和在建的核電站，堆型主要是沸水堆、重水堆和壓水堆。即使壓水堆不存在安全問題，其經(jīng)濟效益也需重新考慮。在規(guī)劃上，應當可獲得多少天然鈾原料，就發(fā)展多少壓水堆核電站，而不足部分就用快中子增殖堆核電站補充。在技術(shù)上，啟用快中子增殖堆核電站，將天然鈾中大量的鈾-238轉(zhuǎn)換成钚-239，可以繼續(xù)作為核燃料。因此，建議基于我國在全球目前保有的已探明的可采天然鈾資源供應上可能取得的份額，控制壓水堆核電站的數(shù)量與規(guī)模。

（3）限制國際資本與民營企業(yè)進入核電相關(guān)行業(yè)。未來核電產(chǎn)業(yè)將是一場國際博弈，涉及政治、經(jīng)濟、外交等諸多方面，一般民營企業(yè)很難駕馭。此外，民營企業(yè)也很難承擔起相應的社會責任。例如，日本核泄漏事件之深層次原因是體制問題，當時注入海水是控制核電站危機的關(guān)鍵所在，但是東電公司不愿意使用海水，因為注入海水可能會使核反應堆永久無法運行。核電燃料的采購、運輸、使用以及核廢料處理都是關(guān)乎國計民生之大事。因此，建議限制國際資本與民營企業(yè)進入核電以及相關(guān)行業(yè)。

（4）加強中國核產(chǎn)業(yè)的安全管理。在市場經(jīng)濟之潮流下，國際資本、民營資本都意圖染指中國核產(chǎn)業(yè)，作者對此不以為然。中國之放射性污染問題非常嚴重，不僅放射源管理混亂，而且回收處理機制不健全。我國危險放射性化學品管理及應急體系亟待加強。我國放射性物品泄漏事故、放射源丟失、被盜事件、失控事故不斷增多，許多科研單位、醫(yī)院和私營化工企業(yè)中從業(yè)人員素質(zhì)不高、未經(jīng)系統(tǒng)培訓、規(guī)章制度不落實及運輸單位不按規(guī)定申辦準運手續(xù)等違規(guī)行為是重要原因。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國放射性廢物已超過7500立方米，沒有收購的放射源高達到12萬個，散落民間。建議加強我國危險放射源安全管理，否則后果堪憂。

（5）加快中國核廢料處置庫建設。高放射性核廢料處置庫是一項耗資巨大的工程。以美國為例，其尤卡山核廢料處置庫工程預算達437億美元。北歐國家瑞典為建設核廢料處置庫也花費了200多億人民幣。近日歐盟領(lǐng)導人呼吁盡快通過核廢物地下埋藏計劃，以避免放射性廢燃料棒積聚。

在核廢料處置庫建成之前，所有的高放射性核廢料只能暫存在核電站的硼水池中。美國原計劃在1998年建成高放射性核廢料處置庫，盡管政府投入了大量財力、人力進行研究，但由于技術(shù)難度過高，最終還是不得不將建成時間延長至2010年。這一結(jié)果直接導致了美國40多個核電站儲存核廢料的水池全部爆滿，造成了巨大經(jīng)濟損失并使核電站業(yè)主狀告美國能源部。

根據(jù)中國核電未來規(guī)模，估計中國高放射性核廢料處置庫將耗資數(shù)百億人民幣。中國核廢料處置庫其容量是否足以容納中國核工業(yè)未來產(chǎn)生的所有高放射性核廢料值得深思。建議中國從中汲取教訓，加快建設核廢料處置庫。

4.2 對政府應急管理方面的建議

（1）建立政府應急指揮平臺。從流程來看，應急管理需要包括預警、響應、善后、保障等，彼此之間的協(xié)調(diào)配合進行。從主體來看，應急管理不僅需要政府部門上下級之間的縱向協(xié)調(diào)，而且需要政府不同部門之間的橫向協(xié)調(diào)；還需要政府部門與政府部門之間的外部協(xié)調(diào)；甚至需要與媒體、公眾、國外政府及國際組織等之間的協(xié)調(diào)。建議設立國家、?。▍^(qū)、直轄市）、地（市）、縣（市）、企業(yè)等各級綜合應急平臺及專項應急平臺（例如核電）的設計和研發(fā)中所開展的工作，以及對應急平臺建設的要求和須注意的問題，對應急平臺如何滿足“平時與戰(zhàn)爭”結(jié)合的使用要求。

（2）建立政府災難信息系統(tǒng)。為了最大限度地降低各類災害造成的損失，各級政府部門不但要采取提高全民防災救災能力、建立生態(tài)防護網(wǎng)和提供核電地區(qū)現(xiàn)有工程標準等，還要通過建立海陸空立體環(huán)境數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)、開展災害機理研究和建立災難信息系統(tǒng)等手段來加強相關(guān)災害監(jiān)測、預警和發(fā)布。各級政府平時要注意保存居民檔案和電子信息，以備災后迅速把握人口信息，便于搶險救人。此時，人口管理顯得非常重要。

（3）建立放射性污染應急救援體系。建議建立核泄露事故應急救援體系，體系建設的基本思路是建立國家、省、地級市、縣和企業(yè)5級核泄露事故應急救援體系；以專業(yè)防護隊伍為主體，整合現(xiàn)有的環(huán)境保護、防化部隊等應急救援力量，實現(xiàn)對事故快速響應和高效救援的目的；建立和健全我國事故應急醫(yī)療搶救中心；組建區(qū)域事故聯(lián)防基地；建立和健全國家級別的事故應急救援通訊信息保障、專家組、應急咨詢專線等保障系統(tǒng)。建議徹底清查流散于社會的放射源，在立法制度保證下，建立一套原子能之研究、利用、回收、處理或再利用機制。

（4）積極參與核電相關(guān)之國際事務。日本東京電力公司將超標100倍的放射性污水排入海洋的行為是極其不負責任的。對此，韓國駐日大使館立即就東京電力排放放射性污水問題向日本外務省轉(zhuǎn)達了韓國政府立場，認為日本已經(jīng)觸犯國際法，而中國是否應當對此有所反應不得而知。

4.3 在科學研究方面的建議

（1）國家繼續(xù)支持核能科技研究。當今人類社會生活中，電力之比重依次為火電、水能、核電、風能、氫能以及其他替代能源。任何能源都不是絕對安全穩(wěn)定的，核能存在泄漏問題；太陽能存在設備元件的污染；水電存在生態(tài)破壞等。目前中國2/3的工廠能源還主要靠燃煤。傳統(tǒng)能源如煤炭、石油、火電等的開發(fā)和利用，在成就了中國經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，也嚴重地影響了人們賴以生存的自然環(huán)境。因此，中國發(fā)展核電能源是不可避免之趨勢。

（2）普及核電相關(guān)科技知識。學科之分也導致一些科學工作者受專業(yè)局限，甚至談核色變。其實，自然界放射性物質(zhì)很多，原子質(zhì)量很高的金屬都具有放射性，如钚、鈾等放射性物質(zhì)放出的射線有3種，分別是α射線、β射線和γ射線。和平利用原子能技術(shù)，如食品消毒、物種變異、放射治療、寶石加工、考古鑒定、放射性藥物學等亟待發(fā)展。

（3）開展應急管理之交叉學科合作研究。公共危機之應急管理中的科學問題涉及管理科學、信息科學、工程科學與生命科學等多學科領(lǐng)域，是典型的跨層次、跨部門和綜合性很強的問題，需要不同學科間開拓、交叉、滲透與融合，為解決此類問題的關(guān)鍵技術(shù)提供新的思路、理論和方法。突發(fā)公共事件種類較多，應重點關(guān)注各類突發(fā)公共事件應急管理中的共性和綜合性需求，抽取提煉基礎性的科學問題，開展前瞻性、開放性和原創(chuàng)性的基礎科學研究，可以結(jié)合典型和迫切需要解決的實際問題開展研究，然后再研究跨領(lǐng)域和跨部門的問題。

核電發(fā)展的重要性與安全性相悖，這是人類社會所面臨的難題。以公共危機之應急管理視角，審慎地選擇主導能源不僅是國家經(jīng)濟發(fā)展的路徑選擇，而且是人類社會延續(xù)的生存選擇。上述核電工業(yè)發(fā)展、政府應急管理和科學研究三個方面的一些粗淺建議，僅供相關(guān)決策部門參考。

1 楊健.關(guān)于國家金融風險防范體系的思考.宏觀經(jīng)濟研究.2002.7（6）：40-45.