■ 馮 濤

（江蘇大學法學院，鎮(zhèn)江 212013）

深化農(nóng)地市場改革的法制保障

■ 馮 濤

（江蘇大學法學院，鎮(zhèn)江 212013）

農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地市場形成的基本條件。增收和分配公平是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的基本動力。依據(jù)當前國家政策和法律，國家通過征收制度壟斷了農(nóng)地所有權(quán)交易，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的自由交易主要限于承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。實踐證明，這種二元交易機制導致效率和公平雙重損失。深化農(nóng)地市場改革，重在維護農(nóng)民的土地權(quán)益，防止各種形式的利益侵蝕行為。為此，一要遵循市場機制進行征收制度改革；二要規(guī)范集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，集體建設用地所有權(quán)逐步直接入市；三要統(tǒng)一兩類農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能；四要建立完善的交易服務體系；五要健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律程序。

農(nóng)村土地；市場化；交易機制；合理性；權(quán)益；法律保障

1 研究的意義與現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)用地向建設用地轉(zhuǎn)化范圍的擴大以及農(nóng)民市民化催生的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的必然要求。農(nóng)村土地市場是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的媒介。建設一個公正、有序、高效的農(nóng)地市場，對農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收必然產(chǎn)生積極作用。農(nóng)村土地市場的發(fā)展存在諸多需要研究的問題。這些問題一直是理論界研究的重點。陳錫文等（2002）較早提出了完善土地經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵、改革土地征用制度、建立土地股份合作制的建議。[1]劉長庚等（2002）研究了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長的關系。論證了承包經(jīng)營制度導致預期不穩(wěn)定和資源配置低效的問題，提出了規(guī)模經(jīng)營的建議。[2]紀寶成等（2003）研究了轉(zhuǎn)型經(jīng)濟條件下的土地市場秩序存在的問題、成因與對策。[3]姚洋（2004）對農(nóng)地制度進行了綜合研究。[4]田傳浩、賈生華（2004）研究了農(nóng)地制度、地權(quán)穩(wěn)定性與農(nóng)地使用權(quán)市場發(fā)育的關系。[5]洪銀興等（2007）對土地鄉(xiāng)城流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)保護作了初步研究。認為土地由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市市場中缺少有效的產(chǎn)權(quán)保護。[6]張曙光等（2007）研究了城市化背景下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的實施和保護問題，主張國家應當放松對農(nóng)地的管制。[7]王利明（2007）研究了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)、內(nèi)容、流轉(zhuǎn)形式。[8]劉傳江等（2008）對農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式作了基本分類。[9]徐元明（2008）研究了土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益的保障機制。[10]陳錫文（2010）針對當前一些地方政府制定的“兩換政策”（宅基地換樓房、承包地換社保）的土地財政行為進行了強烈批判。[11]李長健、羅潔（2010）提出，建立健全第三方力量，維護農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的利益。[12]

本文將圍繞農(nóng)地市場建設與農(nóng)民權(quán)益保護的關系研究以下幾個主要問題：第一，當前農(nóng)地市場結(jié)構(gòu)、運行狀況及存在的突出問題；第二，深化農(nóng)地市場化改革的方向、內(nèi)在機理與制度約束；第三，健全與農(nóng)地市場化發(fā)展相適應的政策與法律機制。

2 農(nóng)地市場的產(chǎn)權(quán)基礎

產(chǎn)權(quán)清晰是市場交易形成和發(fā)展的一個基本制度前提。在財產(chǎn)權(quán)歸屬上，各國法律大體上均規(guī)定公有權(quán)、私有權(quán)、共有權(quán)。集體所有權(quán)是公有權(quán)的初級形態(tài)。目前，農(nóng)地集體所有權(quán)得到了憲法等法律的確認，但法定的所有權(quán)主體（農(nóng)民集體）是多元的。（《物權(quán)法》第60條）這種多元主體制度是農(nóng)地發(fā)展歷史和現(xiàn)實的產(chǎn)物。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關系是歷史規(guī)律與現(xiàn)實法律結(jié)合的產(chǎn)物。土地秩序是國家經(jīng)濟秩序的有機組成部分。在國家與農(nóng)民的關系中，土地關系處于基礎地位。國家通過法律制度劃分土地的歸屬，調(diào)整國家與農(nóng)民之間的財產(chǎn)分配關系。一方面保證農(nóng)民平等地生存與發(fā)展，另一方面保證國家宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定與發(fā)展。農(nóng)地制度既要保證農(nóng)民土地財產(chǎn)所有權(quán)的自由行使，又要保證國家行政權(quán)的合理干預。

在集體所有、承包經(jīng)營的法律體制下，對于集體土地的法權(quán)關系，主要有兩種認識。有的認為，在農(nóng)地最終處分權(quán)的意義上，它是國家所有。而大多數(shù)認為，集體所有權(quán)是完全產(chǎn)權(quán)，其中，又有“合有”（總有）和共有之說?！昂嫌信c共有的根本區(qū)別在于合有人構(gòu)成一個團體，每個成員不能要求對合有的財產(chǎn)分割，只是在享有所有權(quán)人的權(quán)益上應與共同共有相同，即每個人都可享有所有的財產(chǎn)的收益。而共有人不僅可以直接占有共有財產(chǎn)，而且有權(quán)請求分割共有財產(chǎn)。”[13]“合有”關系，體現(xiàn)的是憲法規(guī)定的“合作經(jīng)濟”關系。它反映農(nóng)民集體內(nèi)部群眾之間的土地連帶損益關系。我國土地關系發(fā)展史表明，農(nóng)村土地合作源于“分田到戶”的農(nóng)民家庭所有制。土地集體所有制保證了農(nóng)民絕對平等地占有土地，有利于分配公平和集體生存。[14]筆者曾提出，僅從土地的天然性質(zhì)方面來講，集體土地完全可以按照既定村民人數(shù)進行一次性均等分配，以分田到戶代替承包到戶。但如果這樣做，那就勢必打破了合作制，恢復到家庭土地所有制。[15]其實質(zhì)無異于農(nóng)地私有化。[16]顯然不是一種進步。在人地矛盾尖銳的國家，農(nóng)地私有化的路子很難走得通。即使我們的城鎮(zhèn)化率達到了發(fā)達國家的水平，農(nóng)村的人地矛盾依然很大。土地集體所有制可以大體穩(wěn)定農(nóng)民對土地的長期占有，為其生存和發(fā)展提供基本保障。不論農(nóng)民的數(shù)量如何增減，他們都可以依據(jù)成員權(quán)通過各種形式行使土地權(quán)利，獲得土地收益。目前農(nóng)地集體所有權(quán)屢遭詬病，因為客觀上存在著嚴重的權(quán)利行使不當和違法問題，沒有得到遏制，嚴重損害了農(nóng)民的土地權(quán)益。

一般農(nóng)地（四荒地除外）的承包經(jīng)營是農(nóng)民基于成員身份和土地承包法律制度而享有的基本經(jīng)濟權(quán)利。農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)不是基于承包合同產(chǎn)生的債權(quán)，而是法定物權(quán)。農(nóng)民依法獲得的這種權(quán)利事實上形成了超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，類似于“家庭所有”，以至于為了“均包”而必需的農(nóng)地調(diào)整很難進行。在家庭承包經(jīng)營制長期不變的政策允諾之下，若沒有遇到國家征收、集體公益設施建設等特殊情形，集體經(jīng)濟組織也不得收回發(fā)包的土地。如果把一般農(nóng)地的家庭承包經(jīng)營視為法定的土地物權(quán)關系，那么通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式所取得的“四荒”地承包經(jīng)營權(quán)則包容了集體與非農(nóng)戶之間建立的債權(quán)關系。由于“四荒”相對貧瘠，耕作需要更多的投資，所以法律賦予“四荒”經(jīng)營者更豐富的土地權(quán)利，如入股、抵押等。（《物權(quán)法》第133條）有些學者提出，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)不具備抵押融資所需的所有權(quán)基礎，或抵押融資利大于弊。[17]的確，以分散的農(nóng)戶承包地作為抵押物進行融資，金融機構(gòu)將承擔諸多制度性和經(jīng)營性風險，實現(xiàn)抵押權(quán)的難度較大。實踐中也罕見金融機構(gòu)接受農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)抵押融資的案例。但是，在農(nóng)地向規(guī)模化經(jīng)營轉(zhuǎn)變的條件下，繼續(xù)限制這種抵押的設定可能不利于解決農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展對融資的需要。關鍵的問題在于是否有可以利用的土地交易市場讓金融機構(gòu)順利地處置抵押權(quán)。

合理界定并嚴格保護集體所有權(quán)及相關權(quán)利，是深化農(nóng)地市場改革的產(chǎn)權(quán)制度基礎。依據(jù)現(xiàn)行法律，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)包括：國家對農(nóng)地的征收權(quán)；村民集體的轉(zhuǎn)讓權(quán)、發(fā)包權(quán)、宅基地使用許可權(quán)、集體建設用地的出租權(quán)；農(nóng)戶的承包權(quán)及其轉(zhuǎn)包權(quán)、出租權(quán)、互換權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、入股權(quán)、抵押權(quán)、收益繼承權(quán)；集體經(jīng)濟組織外部承包人的承包權(quán)及其轉(zhuǎn)讓權(quán)；林地承包繼承權(quán)；村民的宅基地使用權(quán)。這些權(quán)利基本上滿足了農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民生活的基本需要。但針對具體的產(chǎn)權(quán)還要區(qū)別不同情況作出限制性、擴充性或統(tǒng)一性的規(guī)定。

3 農(nóng)地市場發(fā)展現(xiàn)狀與存在的問題

深化農(nóng)地市場改革，重在創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)制度。一切有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展、有利于提高農(nóng)民收入水平、有力于增強農(nóng)業(yè)競爭力的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方式都應當實行并予以法律保護。在農(nóng)地集體所有制條件下，土地市場形成的基本法定原因包括強制征收和自由交易。具體表現(xiàn)為：第一，國家對集體土地（含宅基地）征收引致所有權(quán)轉(zhuǎn)讓；第二，集體非農(nóng)建設用地出租；第三，農(nóng)地家庭承包經(jīng)營及承包地的轉(zhuǎn)包、互換與轉(zhuǎn)讓；第四，集體經(jīng)濟組織外部主體以招標、拍賣、協(xié)商等方式對“四荒”農(nóng)地的承包及承包地的轉(zhuǎn)讓、入股、抵押等；第五，宅基地使用權(quán)的嚴格限制轉(zhuǎn)讓。

農(nóng)地征收反映的是公共利益優(yōu)先于集體利益、農(nóng)民個體利益的利益分配原則。[18]但對純粹公益目的如國家機關、學校、醫(yī)院等基礎設施建設與一般建設目的如鐵路、高速公路等交通工程建設不加區(qū)分，實行大體相同的征收方式和補償標準，則是不合理的。實踐中，因公共建設工程強制征收、拆遷導致的土地糾紛案件逐漸增多。如2002-2009年安徽省級行政復議案件連續(xù)7年增長，其中近半數(shù)為土地征收和房屋拆遷案件。江蘇的情況也大體相同。[19]經(jīng)營性公共工程建設項目的征地，可以實行三方協(xié)商機制，采用征購方式。即政府、公用企業(yè)與村民集體三方協(xié)商交易價格。改變目前由政府和公用企業(yè)主導的征收、拆遷模式。

對于集體非農(nóng)建設用地的市場流轉(zhuǎn)（如出租），在工業(yè)比較發(fā)達的地區(qū)， 地方政府制定了相應的法規(guī)予以保護。這種流轉(zhuǎn)方式既不改變集體所有權(quán)性質(zhì)，又能滿足工商業(yè)發(fā)展之需，是一石雙鳥的制度選擇。這比政府征收轉(zhuǎn)為商業(yè)用地的模式更符合交易效率和產(chǎn)權(quán)保護的要求。出租的建設用地，不僅包括集體經(jīng)營的企業(yè)用地，也包括家庭承包經(jīng)營土地入股建設的廠房等營業(yè)性用地。這實現(xiàn)了從“家庭經(jīng)營”到“家庭持股”的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)向工業(yè)、商業(yè)的轉(zhuǎn)變。它的積極意義在于突破了現(xiàn)行土地制度的束縛，因地制宜地盤活集體資產(chǎn)，提高了農(nóng)民的收入。但另一方面，股權(quán)相對穩(wěn)定的收益有強化農(nóng)民對土地產(chǎn)權(quán)的依賴的傾向。由于沒有相應的交易市場和交易機制，股權(quán)轉(zhuǎn)讓還不順利。承包經(jīng)營權(quán)從農(nóng)戶向集體反向集中并轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設用地后出租，需要防范由于工業(yè)不景氣可能帶來的租金收益風險。這種流轉(zhuǎn)方式也需要國家法律予以明確認可。

農(nóng)民對住宅用地（宅基地）無償使用，具有福利性質(zhì)。依據(jù)現(xiàn)行法規(guī)定，宅基地流轉(zhuǎn)范圍僅限于自然戶之間，流轉(zhuǎn)方式為隨同房屋贈與、轉(zhuǎn)讓、繼承。一旦房屋出賣、出租，則無權(quán)再次取得宅基地。目前的宅基地制度，是一種封閉的制度，它阻礙了宅基地市場的形成，不利于住宅穩(wěn)定、保值增值，不利于縮小城鄉(xiāng)差距、改變二元社會結(jié)構(gòu)。實踐中出現(xiàn)的“小產(chǎn)權(quán)房”問題，就是制度滯后的突出表現(xiàn)。

相對于農(nóng)地征收、宅基地流轉(zhuǎn)的過分限制，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)市場發(fā)展較快。大部分地區(qū)已經(jīng)建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的交易服務機構(gòu)、交易信息平臺。但由于法律規(guī)定“四荒”以外的農(nóng)地承包權(quán)不得向集體組織以外的人流轉(zhuǎn)，導致跨區(qū)域的流轉(zhuǎn)受到極大限制。這不利于鼓勵社會資本對農(nóng)地進行投資。實踐中，跨區(qū)域的出租已經(jīng)出現(xiàn)，吸引了工商資本投資，農(nóng)民獲得了穩(wěn)定的增收。因此，應修正土地承包法的有關規(guī)定，鼓勵、引導、監(jiān)督、保護外來投資。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)遇到的另一個現(xiàn)實而迫切的問題是，村委會強制農(nóng)民出租承包經(jīng)營的土地，以達到規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化之目的。這無異于強買強賣。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，具有一定的獨立性。只有按照市場規(guī)律，通過談判機制，才能達到保護產(chǎn)權(quán)、提高交易效率的目的。

4 深化農(nóng)地市場改革的法律建議

針對農(nóng)地征收、宅基地流轉(zhuǎn)和承包地流轉(zhuǎn)存在的制度缺陷問題，根據(jù)分配正義原則，提出以下幾點法律建議。一是完善農(nóng)地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)內(nèi)容。（1）明確農(nóng)地承包權(quán)是農(nóng)民對集體財產(chǎn)經(jīng)營所享有的一種優(yōu)先權(quán)。在實行承包經(jīng)營的模式下，農(nóng)民有權(quán)優(yōu)先承包。作為一種權(quán)利，農(nóng)民可以放棄。但這并不妨礙他分享集體財產(chǎn)經(jīng)營的收益。統(tǒng)一“四荒”地與一般農(nóng)地的承包權(quán)內(nèi)容。（2）放松耕地的使用限制，農(nóng)地承包經(jīng)營者可以按照效益最大化和可持續(xù)發(fā)展原則因地制宜，選擇糧食種植、養(yǎng)殖或果樹種植。（3）擴大宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵。理論上對于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有三種看法：即自由流轉(zhuǎn)、限制流轉(zhuǎn)和禁止流轉(zhuǎn)。[20]參照農(nóng)地承包權(quán)的權(quán)能，賦予宅基地使用權(quán)以出租權(quán)，解除對“小產(chǎn)權(quán)房”的限制。二是根據(jù)農(nóng)民意愿，采取多種補償方式，解決承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設用地所有權(quán)的公益征收問題。承包經(jīng)營權(quán)被征收后，如果農(nóng)戶不能再次從集體經(jīng)濟組織獲得承包地，則所有補償歸農(nóng)戶所有，由農(nóng)戶支配。農(nóng)戶可以綜合選擇貨幣補償、城市安置（如居住、社保、適合的工作）等補償方式。如果農(nóng)戶能夠重新獲得承包地，則征收補償歸集體所有，重新分配。宅基地被征收的，可以參照承包地被征收的補償情形，作出制度安排。三是建立縣、市兩級承包經(jīng)營地和宅基地交易市場平臺和信息服務、登記服務、鑒證服務、審批服務體系。長期以來，農(nóng)地所有權(quán)的市場化是通過征收制度間接實現(xiàn)的。這種做法破壞了所有權(quán)平等的法律原則，也導致大部分增值被政府財政和商業(yè)資本掠奪，造成分配不公。要徹底改變這種不良局面，就需要從農(nóng)地的直接市場化著手。一方面按照國家“增減掛鉤”政策和節(jié)約集約使用原則，根據(jù)農(nóng)民意愿調(diào)整耕地、宅基地，進行新農(nóng)村建設；另一方面立法保護集體建設用地使用權(quán)的出租、直接轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民直接參與土地交易過程。此外，適應土地規(guī)模經(jīng)營的需要，鼓勵、引導農(nóng)戶以入股形式進行土地流轉(zhuǎn)，建立多種土地合作組織。

5 結(jié)論

深化農(nóng)村土地市場改革的制度基礎是以憲法土地制度為核心的土地產(chǎn)權(quán)法律制度體系和國家土地政策，現(xiàn)實條件是城鄉(xiāng)一體化建設、土地規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)的基本途徑是擴大承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體非農(nóng)建設用地使用權(quán)的內(nèi)涵，建立健全市場體系和交易服務體系，變間接市場為直接市場，變政府交易為政府服務。

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F301.11；DF452

B

1672-6995(2011)03-0014-03

2011-02-17

江蘇省高校哲學社會科學基金項目（08SJD820016）

馮濤（1969-），男，安徽省亳州市人，江蘇大學法學院副教授，法學博士，主要從事財產(chǎn)法、行政法和經(jīng)濟法研究。