■ 李拉

（天津金融資產(chǎn)交易所，天津300201）

如何引入民間資本以加快中國保障房建設(shè)

■ 李拉

（天津金融資產(chǎn)交易所，天津300201）

近些年，中國房?jī)r(jià)過快上漲的問題已演變成一個(gè)不容忽視的社會(huì)問題甚至政治問題，當(dāng)下虛高的房?jī)r(jià)已成為中國民眾 生活中難以承受之重。政府計(jì)劃未來3年在全國投資9000億元興建保障房，該計(jì)劃可加重中低收入群體的觀望心態(tài)。那些本欲進(jìn)入商品房市場(chǎng)的群體，受9000億保障房建設(shè)政策的影響改變預(yù)期而轉(zhuǎn)向保障房市場(chǎng)。這樣將分流商品房的市場(chǎng)需求，從而大大影響供求關(guān)系預(yù)期，在一定程度上加大對(duì)商品房市場(chǎng)持觀望態(tài)勢(shì)的民眾比重，甚至是暫時(shí)性棄購，繼而抑制商品房?jī)r(jià)格上漲。然而在各地積極推進(jìn)保障房任務(wù)，計(jì)劃今年年底完成1000萬套保障房開工時(shí)，上海首個(gè)民間保障住宅卻受阻擱淺。盡管部分城市已經(jīng)為民間資本進(jìn)入保障房建設(shè)亮了綠燈。但相關(guān)的體制機(jī)制尚未理順，具有吸引力的優(yōu)惠政策和制度創(chuàng)新也尚未出臺(tái)，因此民間資本大多還處于觀望期不敢貿(mào)然進(jìn)入。所以，解決吸引民間資本進(jìn)入保障房建設(shè)的政策完善、制度創(chuàng)新問題是當(dāng)務(wù)之急。而盡快疏通融資渠道并出臺(tái)具有操作性的一系列細(xì)化措施并建立健全保障房運(yùn)營管理體制，以引入民間資本投資保障房，這可以緩解地方政府的資金壓力并促進(jìn)整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康良性發(fā)展。

1 中國保障房建設(shè)情況

由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部獲悉，截至9月底，全國城鎮(zhèn)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房已開工986萬套，開工率為98.6%。與8月底相比，9月份全國新開工保障房118萬套，開工率提高了12個(gè)百分點(diǎn)。

從各地看，北京、河北、山西、遼寧、吉林、江蘇、浙江、福建、山東、廣西、重慶、四川、陜西、甘肅、寧夏等15個(gè)省份的開工套數(shù)已經(jīng)超過了全年目標(biāo)任務(wù)。同時(shí)，1至9月份，各地區(qū)還新增發(fā)放廉租住房租賃補(bǔ)貼21.5萬戶。

今年是保障房建設(shè)“大提速”的一年，保障房建設(shè)重點(diǎn)也從經(jīng)適房轉(zhuǎn)向廉租房和公租房為主。相對(duì)于經(jīng)適房，廉租房和公租房資金壓力較大，社會(huì)資金籌集的迫切性也愈發(fā)凸顯。

2011年我國計(jì)劃建設(shè)保障性安居住房1000萬套，據(jù)估算，所需投入資金約為1.4萬億元。龐大的資金需求僅僅依靠政府財(cái)政投入難以為繼。目前，我國保障房建設(shè)可見資金來源為：中央財(cái)政撥款1300億元；地方土地出讓金凈收益的10%（最多1350億元）；另外，再加上動(dòng)用有限的住房公積金增值凈收益。顯然，面對(duì)保障房建設(shè)所需巨大資金，財(cái)政投入只能解決其中一部分，而另一部分需要多方籌集資金。

自從國家發(fā)改委發(fā)出地方政府可以運(yùn)用企業(yè)債為保障房融資后，云南、廣東、安徽等地表示將發(fā)行企業(yè)債。實(shí)際上，在國家發(fā)改委的文件正式出臺(tái)之前，已經(jīng)有多個(gè)地方政府融資平臺(tái)發(fā)債為保障房建設(shè)融資。國家密集發(fā)布金融政策意在吸引民間資金涌向保障房建設(shè)。而除了“自上而下”保障房融資機(jī)制創(chuàng)新外，各地方政府以及各類投資主體也開始積極探索“自下而上”的融資渠道，雙軌并行的“政府+開發(fā)商”保障房融資模式日漸明晰。

2 民間資金投資保障房的現(xiàn)狀

就現(xiàn)實(shí)情況而言，二三線城市是“十二五”期間保障房建設(shè)的主力軍，大量保障房建設(shè)任務(wù)都需要由數(shù)量眾多的二三線城市完成，而對(duì)這些城市而言，僅靠地方財(cái)政投入顯然“杯水車薪”，調(diào)動(dòng)民間資本參與保障房建設(shè)的積極性刻不容緩。

目前來看，企業(yè)若想介入保障性住房用地開發(fā)的話，以“代建”功能居多。對(duì)于企業(yè)而言，代建的利潤率是固定的，一般不高于3%，很低。另一種退出措施，是由地方政府先期制定一個(gè)收購價(jià)格，由企業(yè)自己進(jìn)行估算利潤率。不過，上述兩種退出方式的利潤值體現(xiàn)，均是由地方政府完成建設(shè)經(jīng)營轉(zhuǎn)讓之后達(dá)成的。另外，保障房對(duì)于房企的資金要求非常之高。一個(gè)月內(nèi)必須付清，有時(shí)候土地首付款甚至高達(dá)50%的比例。在當(dāng)前銀根緊縮的情況下，對(duì)于房企的資金壓力無疑是雪上加霜。

即便是一直以來對(duì)參與保障房建設(shè)保有高度積極性的萬科，也不得不面臨這一現(xiàn)實(shí)問題。萬科廉租房建設(shè)的試驗(yàn)項(xiàng)目萬匯樓目前正面臨資金回收周期的問題。按目前項(xiàng)目的運(yùn)營情況估算，每月租金收入扣除管理運(yùn)營費(fèi)用后的利潤僅為5萬余元，包括土地價(jià)款1166萬元在內(nèi)的總投資為4624萬元，其中1500萬元是萬科的“企業(yè)公民社會(huì)責(zé)任”的專項(xiàng)費(fèi)用，其余3124萬元成本需要57年才可以收回。

對(duì)于民間資本投資保障房項(xiàng)目而言，保持合理的盈利空間是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)良性發(fā)展的重要前提，沒有合理的盈利模式，一切介入都是盲目。應(yīng)盡快理順體制機(jī)制，出臺(tái)具有吸引力的優(yōu)惠政策和制度創(chuàng)新，以吸引民間資本進(jìn)入保障房建設(shè)。

3 民間資本投資保障房現(xiàn)存的問題

3.1 民間資本投資保障房利潤稀薄

與國有資本的公益性相比，民間資本更趨于逐利性，利潤最大化是民間資本追求的終極目標(biāo)。而保障房的性質(zhì)是社會(huì)為中低收入家庭提供的住房保障和社會(huì)福利，其價(jià)格要比市場(chǎng)價(jià)格低廉許多，這客觀制約了保障房建設(shè)的利潤空間。2007年前后，各地紛紛出臺(tái)經(jīng)適房?jī)r(jià)格管理辦法，幾乎利潤率都必須控制在3%以內(nèi)。保障房項(xiàng)目一般都需要一定的商業(yè)配套，這些商業(yè)配套項(xiàng)目是不受3%利潤限制的，因而產(chǎn)生了保障房建設(shè)的隱性利潤空間，然而這個(gè)空間是相對(duì)有限的。即使開發(fā)商在土地、信貸等方面獲得一定的優(yōu)惠政策，自有資金比例又能做到10%到30%，利潤空間也只能做到3%到8%之間，這與普通房地產(chǎn)開發(fā)動(dòng)輒兩位數(shù)以上的利潤率相比，利潤相對(duì)稀薄很多。而且在通脹壓力下，一旦原材料成本、人力成本出現(xiàn)上升，這部分利潤恐連支出成本也難以支付了。

3.2 民間資本投資保障房退出與接盤機(jī)制缺位

保障民間資本進(jìn)入保障性住房建設(shè)亟需退出機(jī)制的建立，退出機(jī)制大致可以分為市場(chǎng)退出與政府接盤兩種模式，目前，這兩種退出機(jī)制都未建立起來。沒有退出機(jī)制，民間資本是不敢貿(mào)然進(jìn)入保障房建設(shè)領(lǐng)域的。民營房地產(chǎn)開發(fā)商希望建立保障性住房的退出機(jī)制，比如10年或20年之后允許銷售等。只有解決這些問題，民營開發(fā)商才有可能真正介入保障性住房建設(shè)中來。

3.3 民間資本投資保障房政策方面存在不確定性

保障房大多具有時(shí)變性和不確定性。這也成為民間資本不敢貿(mào)然進(jìn)入保障性住房建設(shè)的重要憂慮之一。比如說，民間資本具有逐利性，在做投資決策時(shí)往往需要有確定的投資回報(bào)率，而公共租賃住房投資卻無法確定投資回報(bào)率。以廉租房為例，開發(fā)商在建設(shè)初期是不能確定未來收益的，因?yàn)樽赓U價(jià)格是在建成后由政府根據(jù)時(shí)局決定的，這種對(duì)利潤回報(bào)的不確定性會(huì)影響民間資本的介入。再如，民間資本投資保障房建設(shè)，需要更多確定性政策的實(shí)施細(xì)則，比如稅費(fèi)減免、資金扶持等方面的具體內(nèi)容，而這些內(nèi)容往往又會(huì)隨時(shí)局的變化而變化，是很難一成不變的。這更加增大了政策的不確定性，同時(shí)也是民間資本在選擇投資時(shí)最為慎重和憂慮的。

4 如何引入民間資本以加快中國保障房建設(shè)

4.1 國際經(jīng)驗(yàn)啟示

自上世紀(jì)70 年代起，歐美各國政府就開始實(shí)行對(duì)非政府機(jī)構(gòu)建房的鼓勵(lì)政策，現(xiàn)在，這些政策通過不斷地完善，已經(jīng)成功地吸引了部分民間資本參與到保障性住房建設(shè)和經(jīng)營領(lǐng)域，大大減少了政府的巨額財(cái)政負(fù)擔(dān)和管理成本。

美國是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的國家，在保障房建設(shè)領(lǐng)域有多種優(yōu)惠政策，其中有兩種補(bǔ)貼是直接給私人開發(fā)商的：一種是始于1965年的“磚頭補(bǔ)貼”，由聯(lián)邦政府直接撥款補(bǔ)貼給建房者，補(bǔ)貼額為租戶收入的25%與市價(jià)租金的差額；第二種是始于尼克松時(shí)期的“房東補(bǔ)貼”，由聯(lián)邦政府向房東提供補(bǔ)貼，補(bǔ)貼額為市價(jià)租金與貧窮家庭收入一定比例的差額。

英國從20世紀(jì)80年代開始引進(jìn)民間資本進(jìn)入保障房建設(shè)和經(jīng)營領(lǐng)域，英國作為建立保障房最早的國家，早期主要依靠政府財(cái)政資金支持。英國政府鼓勵(lì)現(xiàn)行的、隸屬于地方政府的管房機(jī)構(gòu)改造成為私人合作及非盈利性質(zhì)的住房協(xié)會(huì)，由住房協(xié)會(huì)整體購買公共住房，成為社會(huì)性房主，政府會(huì)予以住房協(xié)會(huì)各項(xiàng)稅收優(yōu)惠、貸款補(bǔ)貼和土地優(yōu)惠政策。住房協(xié)會(huì)通過市場(chǎng)運(yùn)營，不僅開發(fā)建設(shè)新樓盤，而且對(duì)其擁有的舊房進(jìn)行維修和管理，取得了很好的效果。

4.2 對(duì)策

4.2.1 完善民間保障房?jī)?yōu)惠政策。要吸引民間資本廣泛地參與到保障房建設(shè)中來，需完善各項(xiàng)優(yōu)惠政策。在土地供應(yīng)環(huán)節(jié)上，對(duì)民間資本愿意配建超過30%以上保障性住房的房地產(chǎn)開發(fā)商，要在項(xiàng)目容積率上給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，并且在土地出讓金上也應(yīng)給予一定比例的返還。在稅收優(yōu)惠環(huán)節(jié)上，對(duì)民間資本開發(fā)的保障房項(xiàng)目，要給予稅收減免和稅收返還的優(yōu)惠。在融資貸款上，政府應(yīng)提供一攬子的低息貸款、利息補(bǔ)貼和增信擔(dān)保等政策支持。政府通過土地供應(yīng)、資金補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等多種形式參與項(xiàng)目建設(shè)，民間資本將民營企業(yè)靈活的運(yùn)營機(jī)制、高效的管理方法和先進(jìn)的技術(shù)手段引入到項(xiàng)目中來，達(dá)到互利互惠。

4.2.2 加強(qiáng)民間保障房制度創(chuàng)新。要吸引民間資本廣泛地參與到保障房建設(shè)中來，還應(yīng)加強(qiáng)民間保障房的制度創(chuàng)新。2010年2月26日，全國社?；鹩诮K南京市簽署了首個(gè)保障房信托項(xiàng)目，項(xiàng)目總資金為30億元，全國社保基金以信托貸款的形式向南京市保障房建設(shè)有限公司發(fā)放30億元貸款，期限為2年11個(gè)月，利率6.05%，由江蘇國際信托有限公司發(fā)行，民生銀行提供連帶擔(dān)保責(zé)任。全國社保基金以信托產(chǎn)品形式投資保障性住房在國內(nèi)是一項(xiàng)創(chuàng)新之舉，全國各地應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)保障房信托投資基金建設(shè)模式。在制度創(chuàng)新上，信托投資基金模式是目前較為行之有效的市場(chǎng)運(yùn)作方式。

4.2.3 完善民間資本投資保障房退出機(jī)制，建立政府接盤制。對(duì)民間資本而言，如果只建不賣，靠政府補(bǔ)貼和租金來經(jīng)營并維持長(zhǎng)期生存，預(yù)計(jì)相當(dāng)多的民間資本實(shí)體做不到也不愿意做。民間資本更愿意從事短期的公租房建設(shè)而不愿意從事長(zhǎng)期的公租房經(jīng)營，除非政府承諾若干年之后，允許民間資本實(shí)體將這些公租房在市場(chǎng)上公開出售，獲得潛在的增長(zhǎng)收益?，F(xiàn)在看來，如果各地大規(guī)模引進(jìn)民間資本建設(shè)公租房，就需要針對(duì)出售年限、出售對(duì)象、利益分成比例制定民間資本建設(shè)的保障性住房允許若干年后自由出售的政策，另外對(duì)扣除各項(xiàng)稅費(fèi)之后的溢價(jià)收益分成比例要做一個(gè)合理的規(guī)定，既要保障民間資本的合理收益率，又要保證社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平正義。對(duì)民營房地產(chǎn)開發(fā)商建設(shè)的公共租賃住房，應(yīng)建立政府接盤機(jī)制以保障民營資本的退出。一些民營房地產(chǎn)開發(fā)商由于種種原因，有的只管開發(fā)而不愿經(jīng)營，有的只能開發(fā)而不善經(jīng)營。對(duì)于不愿經(jīng)營和不善經(jīng)營的開發(fā)商來說，如果市場(chǎng)退出機(jī)制無法解決已經(jīng)開發(fā)的公共租賃住房項(xiàng)目，政府就有責(zé)任接盤，以吸引更多追求短期收益的民間資本進(jìn)入到公租房的建設(shè)中來，達(dá)到彌補(bǔ)部分財(cái)政資金缺口的目標(biāo)，從而保證保障房項(xiàng)目建設(shè)的正常高效運(yùn)轉(zhuǎn)?！?/p>