北京科技大學(xué)土木與環(huán)境工程學(xué)院 ■ 王立寧

一 中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀

目前，我國(guó)大量的光伏產(chǎn)品主要依靠出口，國(guó)內(nèi)的安裝量很小。但隨著國(guó)內(nèi)光伏扶持政策的陸續(xù)出臺(tái)，我國(guó)的光伏市場(chǎng)將由生產(chǎn)型向消費(fèi)型轉(zhuǎn)變。我國(guó)從2008年開始實(shí)施太陽能屋頂政策和金太陽示范工程政策，2009年開始實(shí)施特許招標(biāo)政策，國(guó)內(nèi)的安裝量逐漸增多，2009年我國(guó)首次躋身世界十大光伏市場(chǎng)之列。根據(jù)中國(guó)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)和政府機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)，2009年我國(guó)光伏市場(chǎng)的規(guī)模約為160MW，2010年我國(guó)的光伏安裝量有望突破500MW。在《新能源產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》中，我國(guó)計(jì)劃到2020年光伏安裝量突破20GW。歐洲光伏協(xié)會(huì)在報(bào)告中稱，憑借12GW的超大輸電線路工程，我國(guó)具有成為國(guó)際主要光伏市場(chǎng)的條件。面對(duì)不斷快速發(fā)展的光伏產(chǎn)業(yè)以及國(guó)際間不斷出現(xiàn)的新能源糾紛，完善配套的法律法規(guī)政策體系正成為我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

二 中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的政策現(xiàn)狀

1 中國(guó)現(xiàn)行的光伏政策

目前能源電力方面的國(guó)家法律法規(guī)，如《中華人民共和國(guó)電力法》、《可再生能源法》、《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》、《新能源產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》等已經(jīng)頒布實(shí)施，構(gòu)成了能源發(fā)展的基本構(gòu)架。但這些法律法規(guī)都是宏觀層面上的政策，具體的行業(yè)政策還沒有完全涉及，必須要有相關(guān)的配套政策與之相匹配。目前，國(guó)家相繼出臺(tái)的配套規(guī)定和政策有《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》、《可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定》、《可再生能源電價(jià)附加收入調(diào)配暫行辦法》等，2009年新出臺(tái)實(shí)施的《關(guān)于加快推進(jìn)太陽能光電建筑應(yīng)用的實(shí)施意見》以及關(guān)于實(shí)施金太陽示范工程的通知《金太陽示范工程財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》，這些和各個(gè)地方出臺(tái)的鼓勵(lì)新能源與太陽能發(fā)展的規(guī)定構(gòu)成了目前我國(guó)太陽能政策的主要構(gòu)架。下面主要介紹太陽能屋頂計(jì)劃、金太陽示范工程政策、特許招標(biāo)政策。

2 中國(guó)現(xiàn)行的主要光伏政策分析

(1)太陽能屋頂計(jì)劃

“太陽能屋頂計(jì)劃”主要是針對(duì)財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部提出的《關(guān)于加快推進(jìn)太陽能光電建筑應(yīng)用的實(shí)施意見》而實(shí)施的。補(bǔ)助資金支持項(xiàng)目應(yīng)滿足以下條件：?jiǎn)雾?xiàng)工程應(yīng)用太陽能光電產(chǎn)品裝機(jī)容量應(yīng)不小于50kWp；應(yīng)用的太陽能光電產(chǎn)品發(fā)電效率應(yīng)達(dá)到先進(jìn)水平，其中單晶硅光電產(chǎn)品效率應(yīng)超過16%，多晶硅光電產(chǎn)品效率應(yīng)超過14%，非晶硅光電產(chǎn)品效率應(yīng)超過6%；優(yōu)先支持太陽能光伏組件應(yīng)與建筑物實(shí)現(xiàn)構(gòu)件化、一體化項(xiàng)目；優(yōu)先支持并網(wǎng)式太陽能光電建筑應(yīng)用項(xiàng)目；優(yōu)先支持學(xué)校、醫(yī)院、政府機(jī)關(guān)等公共建筑應(yīng)用光電項(xiàng)目；不與建筑結(jié)合利用的光伏電站等光電利用形式不在此政策扶持范圍之內(nèi)。2009年補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)原則定為20元/Wp。

直接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼主要有兩部分：落實(shí)上網(wǎng)電價(jià)分?jǐn)傉吆蛯?shí)施財(cái)政補(bǔ)貼等其他經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策。兩部分資金均來自于可再生能源發(fā)展基金。目前“太陽能屋頂計(jì)劃”的項(xiàng)目一般規(guī)模較小。2009年全國(guó)“太陽能屋頂計(jì)劃”總計(jì)有111個(gè)、約91MW的項(xiàng)目獲得補(bǔ)貼，補(bǔ)貼總額度13億元，其中江蘇省占18.4%，江西占8.2%。

(2)金太陽示范工程

“金太陽示范工程”主要是針對(duì)財(cái)政部、科技部和國(guó)家能源局下達(dá)的關(guān)于實(shí)施金太陽示范工程的通知《金太陽示范工程財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》的工程。金太陽示范工程要求：?jiǎn)蝹€(gè)項(xiàng)目裝機(jī)容量不低于300kWp；建設(shè)周期原則上不超過1年，運(yùn)行期不少于20年；并網(wǎng)光伏發(fā)電項(xiàng)目的業(yè)主單位總資產(chǎn)不少于1億元，項(xiàng)目資本金不低于總投資的30%。其補(bǔ)貼由財(cái)政部、科技部和國(guó)家能源局根據(jù)技術(shù)先進(jìn)程度、市場(chǎng)發(fā)展?fàn)顩r等確定各類示范項(xiàng)目的單位投資補(bǔ)助上限。并網(wǎng)光伏發(fā)電項(xiàng)目原則上按光伏發(fā)電系統(tǒng)及其配套輸配電工程總投資的50%給予補(bǔ)助；偏遠(yuǎn)無電地區(qū)的獨(dú)立光伏發(fā)電系統(tǒng)按總投資的70%給予補(bǔ)助；光伏發(fā)電關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力建設(shè)項(xiàng)目，給予適當(dāng)貼息或補(bǔ)助。一般并網(wǎng)補(bǔ)助50%，離網(wǎng)補(bǔ)助70%(將根據(jù)技術(shù)先進(jìn)程度和市場(chǎng)發(fā)展?fàn)顩r確定補(bǔ)貼上限)。

2009年金太陽示范工程項(xiàng)目目錄中共294個(gè)項(xiàng)目，其中建筑并網(wǎng)項(xiàng)目232個(gè)，離網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目27個(gè)，大型光伏電站項(xiàng)目35個(gè)。2010年金太陽示范工程項(xiàng)目目錄中共120個(gè)項(xiàng)目，總計(jì)272MW；2009年金太陽示范工程取消項(xiàng)目共39個(gè)，總計(jì)54MW。由于金太陽示范工程補(bǔ)貼力度較大，項(xiàng)目安裝量相對(duì)不是很大，很多規(guī)模不大的民企和太陽能企業(yè)都積極參與其中，有力地促進(jìn)了光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

(3)光伏特許招標(biāo)

光伏特許權(quán)招標(biāo)是國(guó)家進(jìn)行價(jià)格摸底的一個(gè)重要手段。我國(guó)政府試圖通過這一手段對(duì)整個(gè)中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)未來的發(fā)展產(chǎn)生積極的引導(dǎo)作用，最好能夠引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展走入一個(gè)良性循環(huán)：?jiǎn)?dòng)，擴(kuò)大規(guī)模，降低成本，再擴(kuò)大發(fā)展規(guī)模，進(jìn)一步降低成本，就像已經(jīng)進(jìn)行了一段時(shí)間的風(fēng)電招標(biāo)政策一樣，現(xiàn)在的風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)和煤電相差不多。2009年國(guó)家能源局對(duì)甘肅省敦煌10MW光伏發(fā)電項(xiàng)目進(jìn)行了特許權(quán)招標(biāo)，最終確定招標(biāo)電價(jià)為1.09元/kWh。2010年第三季度我國(guó)啟動(dòng)了西部8省區(qū)共280MW的光伏發(fā)電特許權(quán)招標(biāo)案，預(yù)計(jì)分兩年建設(shè)完成，電場(chǎng)經(jīng)營(yíng)時(shí)間為25年。該政策對(duì)產(chǎn)品類別的要求只有一條，即轉(zhuǎn)換率，單晶硅電池不能低于15%，多晶硅電池不能低于14%，薄膜電池不能低于6.5%。我國(guó)280MW光伏特許權(quán)招標(biāo)已經(jīng)塵埃落定，0.7288元/kWh成為13個(gè)項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)最低中標(biāo)價(jià)。

3 存在問題

(1)補(bǔ)貼制度不完善

目前施行的補(bǔ)貼制度較單一，而且上網(wǎng)電價(jià)政策也沒有明確。當(dāng)前實(shí)行的許多示范工程項(xiàng)目處于不盈利狀態(tài)，目前業(yè)內(nèi)普遍承認(rèn)的光伏發(fā)電成本在1.2元/kWh左右，但2010年特許招標(biāo)的上網(wǎng)電價(jià)都低于1元/kWh，幾乎不可能盈利。一些金太陽示范工程因?yàn)檠a(bǔ)貼力度不大，或推遲或直接取消。同時(shí)還缺乏具體的農(nóng)村太陽能推廣政策，缺乏對(duì)家庭應(yīng)用的補(bǔ)貼制度。由于成本太高，我國(guó)光伏產(chǎn)品的家庭應(yīng)用很不理想，這正與國(guó)外相反，歐洲國(guó)家很大一部分的光伏產(chǎn)品是在家庭中應(yīng)用。

(2)缺乏具體的并網(wǎng)辦法制度

太陽能光伏系統(tǒng)的并網(wǎng)費(fèi)用有時(shí)會(huì)占項(xiàng)目總投資的50%以上，大大增加了企業(yè)的發(fā)電成本，不利于整個(gè)光伏項(xiàng)目的推進(jìn)。應(yīng)該說要想光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，并網(wǎng)是必然的選擇。由于發(fā)電和電網(wǎng)在我國(guó)一般屬于不同的部門，這就需要國(guó)家制定具體的政策辦法來協(xié)調(diào)。這些政策或是強(qiáng)制制度，如配額制度；或是激勵(lì)制度。

(3)配套規(guī)范還不完善

目前，沒有健全的核查評(píng)估與監(jiān)管機(jī)制和辦法，光伏項(xiàng)目的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制尚不健全，后期監(jiān)管措施幾乎沒有，這些給產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施留下了巨大的漏洞。很多招標(biāo)工程和示范工程沒有按時(shí)開工或者所用材料是以次充好，這些都給對(duì)光伏工程的實(shí)施帶來負(fù)面影響。

三 建議

1 制定上網(wǎng)電價(jià)制度

制定上網(wǎng)電價(jià)是目前的當(dāng)務(wù)之急。目前的光伏發(fā)電成本還是太高，需要一段時(shí)間的招標(biāo)摸底和技術(shù)進(jìn)步以降低成本。上網(wǎng)電價(jià)應(yīng)把握以下幾條原則：一是上網(wǎng)電價(jià)既要經(jīng)濟(jì)可行，又要有一定利潤(rùn)，上網(wǎng)電價(jià)過高，容易出現(xiàn)盲目上馬或欺騙補(bǔ)貼的現(xiàn)象，過低也不利于行業(yè)健康發(fā)展，易打擊企業(yè)發(fā)展太陽能的積極性。二是不同地區(qū)應(yīng)根據(jù)太陽能資源條件而區(qū)別對(duì)待。三是防止“國(guó)進(jìn)民退”。國(guó)內(nèi)的光伏產(chǎn)業(yè)主要依靠民營(yíng)企業(yè)，但一些國(guó)有企業(yè)也開始陸續(xù)進(jìn)入。2010年國(guó)家第二批大型光伏電站特許權(quán)項(xiàng)目的所有中標(biāo)企業(yè)均為大型央企，并且報(bào)出了超低競(jìng)標(biāo)價(jià)。央企實(shí)力雄厚，不缺資金，一旦定出的最后上網(wǎng)電價(jià)過低，民營(yíng)企業(yè)將會(huì)被掃地出門，這將對(duì)行業(yè)的整體發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

2 補(bǔ)貼制度要多樣化

目前國(guó)際上對(duì)于光伏產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼有兩種模式：一種是德國(guó)模式，通過提高光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼；第二種為美國(guó)模式，采取抵稅法案，光伏項(xiàng)目可享有30%的稅收抵免。補(bǔ)貼制度的多樣化有利于區(qū)別對(duì)待不同形式的光伏應(yīng)用。我國(guó)可以出臺(tái)投資補(bǔ)貼、電價(jià)分?jǐn)?、稅收抵免等多樣化的補(bǔ)貼制度。同時(shí)國(guó)家應(yīng)該區(qū)別企業(yè)、政府、家庭安裝太陽能的補(bǔ)貼，加大對(duì)家庭安裝太陽能的補(bǔ)貼，鼓勵(lì)太陽能在家庭的應(yīng)用。具體補(bǔ)貼將根據(jù)與建筑結(jié)合程度、光電產(chǎn)品技術(shù)先進(jìn)程度等因素分類確定，并且今后的年度補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)將根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r予以適當(dāng)調(diào)整。

3 配額制

配額是對(duì)有限資源的一種管理和分配，是對(duì)供需不等或各方不同利益的平衡。針對(duì)并網(wǎng)難太陽能發(fā)電能力出現(xiàn)閑置和浪費(fèi)的問題，對(duì)電力實(shí)施配額制將是一種有效的解決方法。針對(duì)電力的配額制有兩種形式：一種是配給電網(wǎng)公司，要求其在收購(gòu)的電力中有一定比例的電量來自太陽能；另一種是配給發(fā)電企業(yè)，要求其全部發(fā)電量中有一定比例的太陽能電量。美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家均已實(shí)施配額制，以促進(jìn)本國(guó)太陽能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。目前中國(guó)還沒有建立完善的電力配額制度，應(yīng)盡早實(shí)施配額制，并且不同地區(qū)的配額應(yīng)該區(qū)別對(duì)待。

4 法律法規(guī)還要細(xì)化

目前國(guó)家雖然制定了許多關(guān)于可再生能源的法律法規(guī)，但太陽能行業(yè)的完整體系還不健全，如并網(wǎng)光伏發(fā)電實(shí)施、光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)實(shí)施、光伏發(fā)電市場(chǎng)行為、光伏發(fā)電系統(tǒng)運(yùn)行管理、光伏發(fā)電建設(shè)及運(yùn)行監(jiān)督管理等方面的管理辦法和實(shí)施細(xì)則都還沒有出臺(tái)。國(guó)家或行業(yè)有關(guān)部門應(yīng)該盡快出臺(tái)相關(guān)規(guī)定。

四 結(jié)語

合適的政策是催化劑，國(guó)家必須加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃，擬定穩(wěn)定的補(bǔ)貼政策，鼓勵(lì)太陽能的應(yīng)用。要想改變我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)在外、受制于人的狀況，我國(guó)的光伏產(chǎn)業(yè)必須完善合理的政策激化。我國(guó)的光伏市場(chǎng)才剛剛啟動(dòng)，還在摸索中前行。在“十二五”期間，隨著國(guó)家能源結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，新能源產(chǎn)業(yè)將會(huì)唱主角，新能源的相關(guān)配套法律法規(guī)政策也會(huì)不斷完善。相信在國(guó)家政策的支持下，“十二五”期間我國(guó)的光伏市場(chǎng)會(huì)不斷擴(kuò)大，光伏產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展將會(huì)使太陽能成為我國(guó)節(jié)能減排的中堅(jiān)力量。