蔡英輝,周義程

(1.對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué),北京 100029;2.江蘇行政學(xué)院,江蘇 南京 210004)

斜向府際關(guān)系
——多元市縣合作的基點(diǎn)

蔡英輝1,周義程2

(1.對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué),北京 100029;2.江蘇行政學(xué)院,江蘇 南京 210004)

中國(guó)當(dāng)前市縣關(guān)系呈現(xiàn)嚴(yán)格等級(jí)區(qū)分,縣級(jí)以下地域的資源常被城市低價(jià)甚至無(wú)償享用,拉大了城鄉(xiāng)差距,無(wú)益于國(guó)家總體平衡目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從斜向府際關(guān)系角度分析,在于尊重地方行政主體的自治權(quán)力,力求破解市縣等級(jí)制難題,將縣(縣級(jí)市)從隸屬于地級(jí)市的現(xiàn)狀中解脫出來(lái),規(guī)避科層制論資排輩和以大壓小的困境;斜向府際關(guān)系把市縣關(guān)系定位于斜向、平等、網(wǎng)絡(luò)型交流,搭建多元市縣、省市、省縣等地方政府平等溝通的平臺(tái)。配套工程是憲法明確定位中央與地方,地方與地方之間關(guān)系,通過(guò)地方自治立法規(guī)范各級(jí)政府行為,適度授權(quán)縣級(jí)政府,回歸市制人口聚居本位,這是大陸府際關(guān)系協(xié)調(diào)與城市化軌道不容回避之路。

斜向府際關(guān)系;總體性治理;市縣合作;區(qū)域治理;行政契約

市制本應(yīng)是涵蓋城市地域的行政區(qū)劃,在我國(guó)卻成為覆蓋城鄉(xiāng)的地域統(tǒng)轄;縣鄉(xiāng)則地域?qū)拸V、人員相對(duì)分散,更多服務(wù)于廣域型的生產(chǎn)活動(dòng)。市縣域的功能定位并不相同,在中國(guó)卻被雜糅成同一金字塔體制管理,容易造成顧此失彼,日益拉大的城鄉(xiāng)鴻溝就是表現(xiàn)之一,這對(duì)塑造政府良好的整體形象無(wú)益?；谛毕蚋H關(guān)系思維解析市縣關(guān)系,可搭建多元市縣、省市、省縣間相對(duì)平等的地方政府間關(guān)系,另辟蹊徑地打破當(dāng)前實(shí)際存在的地方政府層級(jí)制,建構(gòu)多維度、廣泛聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)型府際關(guān)系。斜向府際關(guān)系并非靈丹妙藥,需要營(yíng)造法治環(huán)境保障地方自治主體的地位;從總體性治理趨向而言,多元市縣、省縣等地方政府間關(guān)系要經(jīng)歷初步建立、磨合到深度接觸的過(guò)程,共同訂立服務(wù)民眾的行政契約并形成區(qū)域共同治理,推動(dòng)本區(qū)域乃至協(xié)調(diào)國(guó)家總體發(fā)展。

一、我國(guó)多元市縣關(guān)系困局

(一)行政層級(jí)過(guò)多,市縣關(guān)系定位不明確。我國(guó)行政層級(jí)體制一般是省(自治區(qū))、市(地區(qū))、縣(縣級(jí)市、區(qū))、鎮(zhèn)(鄉(xiāng)、街道辦),除四大直轄市、海南省實(shí)行三級(jí)管理體制外,其他都實(shí)行四級(jí)管理體制。當(dāng)前倡導(dǎo)的省管縣(文中將縣級(jí)市亦稱為縣)改革,會(huì)對(duì)已然形成的市管縣體制形成沖擊,涉及市縣關(guān)系定位、人事權(quán)和財(cái)權(quán)的分權(quán)放權(quán)等,在缺乏法律規(guī)制的情況下,很容易受政策導(dǎo)向影響而缺乏可持續(xù)性,甚至影響地方的政治生態(tài)格局。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)倡導(dǎo)自生自發(fā)秩序,是在憲政民主保障下市場(chǎng)主體平等自由競(jìng)爭(zhēng)形成的,資源流動(dòng)并不依照行政調(diào)控進(jìn)行。市管縣體制通過(guò)行政手段將資源更加聚集到城市,城鄉(xiāng)間的隔閡越來(lái)越大,城區(qū)與縣域間的差別愈來(lái)愈顯著。市管縣體制是下級(jí)依附上級(jí)的縮影,戶籍制度是割裂農(nóng)村與城市的影像。市縣關(guān)系牽一發(fā)而動(dòng)全身,諸多小環(huán)境組成國(guó)家的大環(huán)境,故需慎重界定市縣關(guān)系,尋找緩沖與可行的策略以期取得實(shí)效。

(二)市縣功能分區(qū)不清晰,城鄉(xiāng)地域定位模糊。在市管縣體制下資源集聚,差距拉大;城市化欠缺的區(qū)域,市域不斷從下轄縣域抽血,卻缺乏服務(wù)鄉(xiāng)村的回饋;城市化發(fā)達(dá)區(qū)域,市級(jí)政府想要兼并縣域以擴(kuò)大市域范圍,卻缺乏城區(qū)、郊區(qū)、鄉(xiāng)村的總體功能區(qū)分。城市是人群聚居和從事生產(chǎn)交流活動(dòng)的場(chǎng)所,提供的服務(wù)面向工商業(yè)活動(dòng);縣域更多服務(wù)于鄉(xiāng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人口,兩者服務(wù)性質(zhì)差異較大,故縣域與市域需從不同角度滿足本地民眾需求,縣、市應(yīng)是服務(wù)對(duì)象不同的區(qū)分,而非孰高孰低的級(jí)別劃分。但情境轉(zhuǎn)換后定位模糊者并不罕見,如玉門縣級(jí)市在資源枯竭后的服務(wù)定位仍不明晰,在已難以支撐石油產(chǎn)業(yè)的情況下,地方政府本應(yīng)集中精力服務(wù)鄉(xiāng)村民眾。退一步講,地域定位和功能分區(qū)并非幾個(gè)市縣所能決定,必須宏觀統(tǒng)一規(guī)劃協(xié)商,但區(qū)劃變動(dòng)是接受政令的被動(dòng)行為而非遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律,缺乏縣域和市域民意基礎(chǔ)的采納和互動(dòng)渠道,成效走向尚不明確。若天津?yàn)I海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)落入行政級(jí)別俗套,而不重視多元行政主體的自主權(quán)及城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)調(diào),未來(lái)走向難以預(yù)測(cè)。

(三)市縣資源分配不均,缺乏公正程序保障。政府干預(yù)本應(yīng)促成協(xié)調(diào)、達(dá)成契約,而非將資源集聚于城市,否則只會(huì)造成城鄉(xiāng)二元化。市管縣體制下的資源更多按照行政指令流向市區(qū),不符合機(jī)遇平等和均衡發(fā)展原則?！艾F(xiàn)行市制并沒有真正打破城鄉(xiāng)壁壘,為城市化開放綠燈,仍然是中國(guó)當(dāng)前必須面對(duì)的一大課題。”[1]從中國(guó)現(xiàn)狀來(lái)說(shuō),城市發(fā)展更多依賴鄉(xiāng)村的廉價(jià)勞動(dòng)力和資源,資源在有限的情況下總是被優(yōu)先配置到級(jí)別高的地域,其他地域的行政活動(dòng)及經(jīng)濟(jì)行為就被限制到一定的框架中?？h鄉(xiāng)在無(wú)自治權(quán)的情況下缺乏話語(yǔ)權(quán),縣域利益必須為市域利益讓路,不得不舍棄自身目標(biāo)而被捆綁在市區(qū)發(fā)展上,導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、差距越來(lái)越大。當(dāng)前市縣級(jí)別統(tǒng)轄體制造成科層制下的地方政府間彼此缺乏信任和合作意愿,市縣對(duì)資源明爭(zhēng)暗搶的現(xiàn)象層出不窮。與此同時(shí),市縣資源分配缺乏公正程序保障,甚至于區(qū)域的廢立往往取決于行政命令而非經(jīng)濟(jì)規(guī)律。剖析盤錦、萍鄉(xiāng)等資源枯竭型城市,并非根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況改變行政序列,卻要在自身難保的境地下承擔(dān)帶動(dòng)縣域發(fā)展的任務(wù),明顯勉為其難。再如一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、市域受限、急于城市化的地級(jí)市蠶食縣域,譬如浙江蕭山、常州與武進(jìn),縣域并無(wú)自主決定權(quán),其資源也會(huì)被照單全收。另有地級(jí)市意欲吞并發(fā)達(dá)縣域,仍在博弈的萊州、龍口與煙臺(tái),昆山、張家港與蘇州間關(guān)系就頗為微妙。在缺乏公正程序保障下,市管縣體制陷入重視城市利益、忽視縣域權(quán)益的境地,利益博弈愈來(lái)愈激烈。

(四)法治環(huán)境不健全,地方政府自主權(quán)匱乏。在多元地方政府缺乏自主權(quán)的情況下,行政主體之間的合作趨向被禁錮。當(dāng)前討論強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán),意味著權(quán)力來(lái)自上級(jí)授予,但擴(kuò)展的權(quán)限總有界限。從法理角度分析,縣鎮(zhèn)原本就可作為獨(dú)立法人代表本區(qū)域民眾從事行政活動(dòng),現(xiàn)實(shí)中卻被限定在上級(jí)監(jiān)督的范圍內(nèi),缺乏法律明文規(guī)定的相應(yīng)的申訴機(jī)制,明顯法治程序并未配套。習(xí)慣于權(quán)力源于上級(jí)賦予的思維,忽視權(quán)力來(lái)自民眾的本原,降低了地方政府服務(wù)民眾的意愿,導(dǎo)致多元下級(jí)政府爭(zhēng)相討好上級(jí)、彼此掣肘、難以合作?！敖鷩?guó)家的職能由簡(jiǎn)單趨向復(fù)雜,由容易趨向困難,這使中央集權(quán)的政治組織感到應(yīng)付艱難,不實(shí)現(xiàn)地方自治不足以處理這些艱難而復(fù)雜的公務(wù)。”[2](p.7)從蘇南、膠東地區(qū)的較強(qiáng)縣級(jí)市來(lái)看,具有市域特征的縣級(jí)市離心力明顯增強(qiáng)。多元市縣關(guān)系處于利益博弈的境地,卻缺乏相應(yīng)法律規(guī)范約束和民眾意見支撐,顯現(xiàn)出難以整合資源的失序狀態(tài)。實(shí)際上,制定地方制度法或自治憲章即可將省(自治區(qū)、直轄市)、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力規(guī)范在法治框架內(nèi),縣轄之符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以按照市制管理,可稱謂之縣轄市,賦予之適度自治權(quán)并回歸市制人口聚居的本位,多元市縣及其他地方政府自主處理本區(qū)域內(nèi)的事宜,消除縣級(jí)市、地級(jí)市、省(自治區(qū))等難以兼容并蓄的痼疾。

(五)市縣能動(dòng)性被束縛,區(qū)域合作協(xié)調(diào)受限。在下級(jí)利益必須服從上級(jí)利益的情況下,低級(jí)別的縣域缺乏彼此協(xié)作的主動(dòng)性,市域也難以為市民提供專業(yè)服務(wù)。據(jù)調(diào)查,“中國(guó)大陸目前社會(huì)組織的活動(dòng)范圍以在一個(gè)市、區(qū)、縣范圍之內(nèi)為主,跨域活動(dòng)較少,此種境況與大陸所處的制度環(huán)境息息相關(guān)”[3]。金字塔式的體制容易形成統(tǒng)一化管理,卻缺乏變通和降低了靈活性,如山東微山縣若要與江蘇沛縣協(xié)商關(guān)涉二縣的資源分配問(wèn)題,在缺乏自主權(quán)限的情況下則要提升到蘇魯二省層面,大大增加協(xié)調(diào)難度和可操作性,縣級(jí)地方政府的積極性受到制約。在科層制管理下,一個(gè)個(gè)行政單元的地域協(xié)作較少,區(qū)域總體實(shí)力難以整合發(fā)揮?？缡锌h交流尚且困難,更何況當(dāng)前亟需協(xié)調(diào)的長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海等區(qū)域的總體性治理。據(jù)牛文元分析,中國(guó)長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海地區(qū)三大城市群尚未形成集聚國(guó)家財(cái)富的戰(zhàn)略平臺(tái),僅占全國(guó) GDP貢獻(xiàn)總量的38%。這難以適應(yīng)國(guó)家戰(zhàn)略層面鼓勵(lì)城市群的發(fā)展速度,發(fā)達(dá)地區(qū)本應(yīng)在整體層面發(fā)揮更強(qiáng)的作用,可在多元市縣能動(dòng)性難以激發(fā)的情況下,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展情況不盡人意。全國(guó)經(jīng)濟(jì)的綜合協(xié)調(diào)并非易事,從當(dāng)前跨市省的高速路運(yùn)費(fèi)奇高即可管中窺豹。區(qū)域間合作不足、城市與農(nóng)村間日益增大的差異,成為阻滯中國(guó)地域發(fā)展的重要因素,中國(guó)大陸的府際關(guān)系協(xié)調(diào)仍然任重道遠(yuǎn)。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的地方制度

西方國(guó)家地方制度,可為中國(guó)的府際關(guān)系協(xié)調(diào),尤其是地方政府的定位及多元地方政府間關(guān)系處理提供借鑒。

西方各國(guó)對(duì)地方制度定位清晰,地方有較大自治權(quán),政府間關(guān)系伴隨憲政民主進(jìn)程逐漸明晰;加之西方有較強(qiáng)烈的法治意識(shí)和契約精神,故中央與地方、地方與地方關(guān)系清晰,不同類型的多元地方政府有條不紊地運(yùn)行?！拔鞣街匾暬鶎幼灾误w,無(wú)論是分權(quán)分離型的英美法系國(guó)家,還是法國(guó)德國(guó)等集權(quán)融合型大陸法系國(guó)家;美國(guó)地方政府的創(chuàng)設(shè)依據(jù)憲法進(jìn)行,其自治權(quán)由國(guó)民直接授予?！盵4](pp.54-58)分析英美法系的地方政府和大陸法系的德法日地方政府,借鑒其地方分權(quán)治理方略對(duì)我國(guó)府際關(guān)系協(xié)調(diào)意義彰顯。可現(xiàn)階段我國(guó)研究西方政府陷入側(cè)重研究(聯(lián)邦)中央與州(省)關(guān)系,卻對(duì)地方政府之間關(guān)系關(guān)注不夠,尤其對(duì)地方自治權(quán)的緣起及發(fā)展研究較少。從美國(guó)地方政府研究來(lái)看,國(guó)人研究美國(guó)州以下地方政府的主要有李世安的《美國(guó)州憲法改革與州和地方政治體制發(fā)展》、王旭的《美國(guó)新城市時(shí)期的地方政府:區(qū)域統(tǒng)籌與地方自治的博弈》、吳量福的《白話美國(guó)地方政府》等,且大多是從史學(xué)角度總結(jié)辨明,缺乏公共行政學(xué)、政治學(xué)和法學(xué)角度的解析。美國(guó)立國(guó)根基并非僅在于聯(lián)邦與州的關(guān)系協(xié)調(diào),更在于各州內(nèi)及州際的無(wú)隸屬關(guān)系的地方政府的契約與聯(lián)合;英國(guó)、德國(guó)地方政府的自主權(quán)由來(lái)已久;法國(guó)和日本等大陸法系國(guó)家也在逐漸重視地方分權(quán),地方政府間訂立契約、協(xié)調(diào)合作不斷加強(qiáng)。

(一)美國(guó)聯(lián)邦憲法界定了聯(lián)邦與州之間的關(guān)系,州內(nèi)的地方政府之間并無(wú)隸屬關(guān)系,府際關(guān)系協(xié)調(diào)有法可依。美國(guó)重視司法作用,在法治環(huán)境下地方政府關(guān)系協(xié)調(diào)秩序井然,通過(guò)“開放公共領(lǐng)域與政府機(jī)構(gòu)的聯(lián)系,依靠司法協(xié)調(diào)中央與行政部門之間關(guān)系,迫使民選官員順從和不侵犯選民權(quán)利,使公民接近治理過(guò)程”[5](pp.210-214)。美國(guó)地方政府具有法人權(quán)威,并無(wú)特定之規(guī),主要分為自治市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)、特別區(qū)等類型,呈現(xiàn)百衲衣特色,多元地方政府具備自組織能力,一般依據(jù)自治憲章進(jìn)行自主管理。美國(guó)地方政府并非雜亂無(wú)章,注意區(qū)域合作和區(qū)域發(fā)展,通過(guò)自發(fā)組織、聯(lián)邦促成等方式訂立契約,為區(qū)域合作提供平臺(tái),為公民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù),“通過(guò)政府間服務(wù)合約、聯(lián)合服務(wù)合約、政府間服務(wù)轉(zhuǎn)移等方法”[6](pp.660-661)促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展。如紐約和新澤西港口管理局對(duì)促進(jìn)區(qū)域交通起到積極作用;聯(lián)邦政府也積極促成,通過(guò)法案推進(jìn)區(qū)域合作,橫跨七個(gè)州的田納西河流域管理局(公司),通過(guò)協(xié)調(diào)流域內(nèi)各方利益,綜合利用開發(fā)水資源,促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展。

(二)日本從法律上逐漸明確中央與地方關(guān)系,重視地方政府分權(quán)活動(dòng)?！爸挥惺蓄宀荒芴幚淼牟攀嵌嫉栏h的事務(wù),只有都道府縣不能處理的才是國(guó)家(中央政府)的事務(wù)?！盵7](pp.25-50)都道府縣具有雙重身份,既是地方自治體,又是中央政府部門相關(guān)業(yè)務(wù)的代理人,曾有定位不清晰之嫌。日本地方制度以《地方自治法》為依據(jù),努力擴(kuò)大地方政府的自治權(quán)限,改善中央與地方、地方與地方之間關(guān)系,消弭都道府縣(擁有縣級(jí)特定權(quán)力的政令指定城市)之間、都道府縣與下級(jí)的市町村的矛盾;在市區(qū)再開發(fā)過(guò)程中,尊重作為市町村和居民意見,“從議會(huì)層面和《城市再開發(fā)法》制定中都對(duì)弱小權(quán)利人予以關(guān)照”[8](pp.76-95)使得區(qū)域整體發(fā)展有序進(jìn)行。從分權(quán)活動(dòng)來(lái)講,日本專門成立分權(quán)推進(jìn)委員會(huì),“提出不同層級(jí)政府之間的調(diào)停機(jī)制,地方當(dāng)局與中央之間的爭(zhēng)議可以訴諸法律解決,調(diào)停委員會(huì)由首相任命、國(guó)會(huì)批準(zhǔn)、不同成員組成;若對(duì)調(diào)停不滿可以啟動(dòng)法律程序提起訴訟”[9](pp.24-30)。地方公共團(tuán)體可以對(duì)國(guó)家干預(yù)提出異議及審查請(qǐng)求,建立自治紛爭(zhēng)處理委員調(diào)停機(jī)制,有效地彌合了爭(zhēng)議并促進(jìn)了彼此間合作。日本通過(guò)設(shè)立自治權(quán)限依次增加的特例市、核心市、政令指定市,其中政令指定市的部分業(yè)務(wù)由中央直轄;都府道縣疆域基本不變,政令指定市的數(shù)量根據(jù)《地方自治法》和實(shí)際情況不斷調(diào)整,彰顯城市發(fā)展的速度與協(xié)調(diào)水平。日本的區(qū)域治理有法可依、目標(biāo)明確、動(dòng)態(tài)發(fā)展。日本地方政府發(fā)展的趨勢(shì)是,協(xié)調(diào)多元地方政府間關(guān)系,以多元治理的方式更多地服務(wù)本區(qū)域民眾。

(三)法國(guó)不斷推進(jìn)分權(quán)改革,打破地方政府層級(jí)和推進(jìn)區(qū)域聯(lián)合。法國(guó)憲法第七十二條規(guī)定:“共和國(guó)的地方單位是市鎮(zhèn)、省和海外領(lǐng)地。其他一切地方單位依法律建立。這些地方單位由選出的議會(huì)依照法律規(guī)定的條件,自主管理。在各省和領(lǐng)地,由政府的代表負(fù)責(zé)維護(hù)國(guó)家利益、監(jiān)督行政并且使法律獲得遵守?！睉椃ㄒ?guī)定了地方政府的地位和作用,明確了地方政府自主管理的地位,通過(guò)確認(rèn)地方分權(quán)原則,尊重地方政府的規(guī)章制定權(quán),促進(jìn)地方政府之間的合作。法國(guó)重視行政契約的作用,力求將中央與地方、地方與地方形成信任合作的伙伴關(guān)系,從區(qū)域聯(lián)合的大區(qū)地位來(lái)講,“法國(guó)強(qiáng)調(diào)國(guó)家——大區(qū)契約的重要性,這是國(guó)家與一個(gè)大區(qū)所轄地方行政單位之間經(jīng)談判協(xié)商達(dá)成的文件;契約規(guī)定了在約定期間所達(dá)到的發(fā)展目標(biāo),規(guī)定了國(guó)家與地方行政單位為實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)所承擔(dān)的財(cái)政義務(wù);最高行政法院曾經(jīng)承認(rèn),契約具有行政契約的性質(zhì)”[10](pp.191-192)。法國(guó)雖然仍然執(zhí)行單一制,但其正在推進(jìn)地方分權(quán),打破原有的行政層級(jí)觀念,推動(dòng)各地方政府合作,作為地方公立公益機(jī)構(gòu)的大區(qū)及城市共同體等合作機(jī)構(gòu),對(duì)于整合國(guó)土資源、促進(jìn)區(qū)域發(fā)展起到推動(dòng)作用。

(四)德國(guó)保障州和地方政府的獨(dú)立性地位,重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間合作。德國(guó)《基本法》第28條明晰地界定了各聯(lián)邦州的權(quán)限,對(duì)市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合體等地方政府的自治權(quán)予以保障,特意承認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合體作為公權(quán)力的自治保障地位。“德國(guó)市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以超越本縣、本州甚至聯(lián)邦的范圍,開展越界合作?！盵11](pp.562)地方自治權(quán)的保障,尤其是對(duì)多元地方行政主體自主聯(lián)合的保障,促使德國(guó)區(qū)域聯(lián)合蓬勃發(fā)展,推動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)文化的融合衍生。德國(guó)16個(gè)聯(lián)邦州中有柏林、不萊梅和漢堡3個(gè)城市州,柏林自1911年以與周邊地區(qū)組成聯(lián)合體的形式不斷擴(kuò)展,對(duì)城市區(qū)域化起到推動(dòng)作用,其《基本法》118條對(duì)柏林及周邊的布蘭登堡州區(qū)域劃分做出界定,為未來(lái)大柏林圈的發(fā)展做出鋪墊;《基本法》29條也對(duì)聯(lián)邦內(nèi)領(lǐng)土的重新劃分做出規(guī)定,通過(guò)民眾投票等方式適應(yīng)未來(lái)城市化需要,現(xiàn)階段不萊梅州和漢堡州也通過(guò)地區(qū)聯(lián)合體等方式,與周邊衛(wèi)星地域建構(gòu)協(xié)調(diào)配合平臺(tái),破除本身地域有限的困境。德國(guó)大城市通過(guò)與周邊地區(qū)組成聯(lián)合體的方式,促進(jìn)城市化發(fā)展及加強(qiáng)本區(qū)域協(xié)調(diào),譬如法蘭克福、漢諾威等城市都通過(guò)聯(lián)合周邊區(qū)域增強(qiáng)總體影響力;位于北威州的魯爾工業(yè)區(qū)也正是發(fā)揮整體協(xié)調(diào)能力,將自身從工業(yè)制造中心轉(zhuǎn)軌成高科技行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的新興區(qū)域。德國(guó)的地方治理方式不斷促進(jìn)地方政府間合作,推動(dòng)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、斜向府際關(guān)系的提出

中國(guó)府際關(guān)系協(xié)調(diào)并非一蹴而就,市縣等級(jí)關(guān)系也并非一朝一夕所能打破,從斜向府際關(guān)系視角協(xié)調(diào)地方政府間關(guān)系,可超脫等級(jí)制并逐步建構(gòu)多元伙伴型府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

(一)斜向府際關(guān)系可虛化行政層級(jí),規(guī)范市縣等地方政府定位。西方國(guó)家的地方政府大多具有自主地位,并不存在孰高孰低的行政級(jí)別,其權(quán)力源于本區(qū)域民眾,對(duì)本區(qū)域民眾負(fù)責(zé)。而中國(guó)仍然陷入行政級(jí)別的束縛之中,按照行政級(jí)別管轄各級(jí)地方政府而缺乏對(duì)地方利益的尊重,原本就缺乏法理性根基和民意基礎(chǔ),這等于承認(rèn)廣域抽象公意大于狹域抽象公意,漠視部分地方民眾和團(tuán)體的權(quán)益引起的只會(huì)是消極怠工。政令在行政層級(jí)推行中,機(jī)制僵化、反饋渠道缺乏、不重視政策執(zhí)行中的民主,城市化過(guò)程中動(dòng)輒通過(guò)行政命令劃分開發(fā)區(qū)域,卻未充分考慮郊區(qū)利益、較少聽證征求郊區(qū)民意,用多數(shù)公意的名義進(jìn)行城市開發(fā)、盲目征地拆遷帶來(lái)諸多后續(xù)問(wèn)題。市管縣缺乏憲法根基,需要重構(gòu)當(dāng)前市縣關(guān)系、建構(gòu)平等對(duì)話平臺(tái),短期內(nèi)廢除行政層級(jí)并不現(xiàn)實(shí),采取循序漸進(jìn)的斜向府際關(guān)系定位,將各市縣等地方政府置于網(wǎng)絡(luò)之中,虛化行政層級(jí)和維護(hù)地方政府的自主管理地位,保障政治對(duì)話空間的開放平等,可促進(jìn)市縣實(shí)現(xiàn)聯(lián)系合作,既保證城市聯(lián)合區(qū)域推進(jìn)城市化,又尊重鄉(xiāng)村區(qū)域的民眾利益。

(二)斜向府際關(guān)系促進(jìn)地方政府自主交叉合作,建構(gòu)合作伙伴關(guān)系。城市提供的服務(wù)與縣鄉(xiāng)的服務(wù)性質(zhì)不同,自然不能以一元化方式治理,故需要分類提供服務(wù),建構(gòu)城區(qū)之間及與鄉(xiāng)村的伙伴關(guān)系,推進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展。就臺(tái)灣地區(qū)而言,分析《地方制度法》看出院轄市與縣、市權(quán)限基本一致,多元地方政府力圖建構(gòu)伙伴關(guān)系;《地方制度法》第14條“直轄市、縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、市)為地方自治團(tuán)體,依法辦理自治事項(xiàng),并執(zhí)行上級(jí)政府委辦事項(xiàng)”,說(shuō)明地方政府的自治地位是穩(wěn)固的;即便就行政院與地方政府關(guān)系而言,第77條“中央與直轄市、縣(市)間,權(quán)限遇有爭(zhēng)議時(shí),由立法院會(huì)議決之”,引入司法議決更彰顯公平公正的伙伴關(guān)系。合作伙伴關(guān)系促進(jìn)了臺(tái)灣地區(qū)發(fā)展,跳出行政層級(jí)窠臼的府際關(guān)系,縣域開發(fā)和建立新市鎮(zhèn)如同孵化器或創(chuàng)業(yè)板而彰顯活力;中心市區(qū)不斷改造升級(jí)和拓展服務(wù)領(lǐng)域,加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)和服務(wù)合作。如高雄市與高雄縣、臺(tái)北市與臺(tái)北縣原本是中心城區(qū)與衛(wèi)星城鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村的關(guān)系;高雄縣城市化率不斷提高,征集高雄縣和高雄市的民意實(shí)現(xiàn)兩者合并,市域得以擴(kuò)大、縣域得到城市水準(zhǔn)服務(wù),兩者各取所需。大陸地方政府促進(jìn)地方政府自主合作,基于斜向府際關(guān)系視角建構(gòu)合作伙伴關(guān)系。

(三)斜向府際關(guān)系從憲政上支持地方自主權(quán),促進(jìn)總體功能分區(qū)發(fā)展。解決府際爭(zhēng)議的方法在于將司法正義引入府際關(guān)系協(xié)調(diào),以司法系統(tǒng)、公益機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督平衡多元關(guān)系,以平等的行政契約來(lái)規(guī)范多元行政主體行為。多元市縣關(guān)系良性協(xié)調(diào)需要從制度上保障,建議在憲法上增加地方制度章節(jié),詳細(xì)規(guī)定中央與各省市關(guān)系,中央有授予的權(quán)利,各省級(jí)區(qū)域有保留的權(quán)利;制定關(guān)于中央與省(直轄市、自治區(qū))之間的《府際關(guān)系協(xié)調(diào)法》,訂立《地方制度法》(地方自治法),詳細(xì)規(guī)定各級(jí)地方政府的權(quán)利義務(wù)。在法律地位明確的基礎(chǔ)上,確定多元市縣間合作的事宜;在當(dāng)?shù)豊GO、民眾的驅(qū)動(dòng)下,跨級(jí)別、跨部門的地方政府訂立協(xié)議以促進(jìn)區(qū)域治理,打破以鄰為壑和各自為政的現(xiàn)象,提供可持續(xù)的區(qū)域規(guī)劃和公共服務(wù)。多元市縣間的功能分區(qū)本應(yīng)是:縣域服務(wù)農(nóng)村民眾,市區(qū)服務(wù)城市民眾,兩者協(xié)調(diào)發(fā)展,并不存在孰高孰低的境況。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的資源原本就向城市聚集,在市管縣體制下,資源更加向擁有行政權(quán)力的市區(qū)傾斜,很難出現(xiàn)城市資源惠顧?quán)l(xiāng)村區(qū)域的擴(kuò)展效應(yīng);按照綱納·繆達(dá)爾的理論,只會(huì)出現(xiàn)城鄉(xiāng)差異愈來(lái)愈大的極化效應(yīng),即便有暫時(shí)的政策傾斜鄉(xiāng)村區(qū)域,緣于縣域缺乏自治權(quán)和話語(yǔ)權(quán),流向鄉(xiāng)村的資源缺乏公正環(huán)境保障、難以可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展并非單個(gè)的市縣經(jīng)濟(jì)調(diào)控,而更應(yīng)從法律上對(duì)市縣關(guān)系予以界定,由代表當(dāng)?shù)氐拿癖姙樽陨碚f(shuō)話,促進(jìn)功能分區(qū)的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。在功能分區(qū)明確后,多元市縣在環(huán)保、交通、規(guī)劃、服務(wù)等方面進(jìn)行協(xié)調(diào),實(shí)行資源信息等平等交換共享,長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海區(qū)域可協(xié)作發(fā)展。

(四)斜向府際關(guān)系增強(qiáng)地方政府間信任關(guān)系,促進(jìn)溝通合作。在當(dāng)前中央集權(quán)制的情況下,無(wú)論是地級(jí)市還是縣都缺乏話語(yǔ)權(quán),實(shí)則是對(duì)自身命運(yùn)缺乏把握,只能被動(dòng)地聽從行政命令,這對(duì)于促進(jìn)行政改革無(wú)益。當(dāng)前中國(guó)可從斜向府際關(guān)系角度促成省管縣,市縣同為省域內(nèi)的地方政府,不再是上下級(jí)隸屬關(guān)系,而是協(xié)作伙伴關(guān)系,市縣之間的聯(lián)系并不因此終止,可從橫向或斜向府際關(guān)系角度分析協(xié)調(diào),政府間的信任關(guān)系相對(duì)順暢地建立。從區(qū)域發(fā)展角度來(lái)說(shuō),“區(qū)域與城市是基礎(chǔ)和中心關(guān)系,注重區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)的合理分工和專業(yè)化協(xié)作,加強(qiáng)發(fā)達(dá)地區(qū)和行政區(qū)交接地協(xié)調(diào)”[12]。多元部委和地方政府間也需要合作交流,若完全依靠行政序列的同級(jí)別對(duì)待來(lái)看待,省屬系列的公務(wù)員與部屬系列的公務(wù)員進(jìn)行交流,則必須通過(guò)中央部委或省級(jí)政府協(xié)調(diào),根據(jù)授權(quán)和其他,明顯有重疊往復(fù)之嫌。實(shí)際上可以授權(quán)山東微山縣不必報(bào)請(qǐng)濟(jì)寧市而直接請(qǐng)山東省與江蘇省進(jìn)行聯(lián)系,市縣建構(gòu)信任關(guān)系和減少摩擦。減少行政層級(jí)和促進(jìn)溝通合作,減少以中心城市為本位的趨向,城區(qū)尊重鄉(xiāng)村利益和促進(jìn)溝通交流;鄉(xiāng)村集中精力均衡農(nóng)村和城鎮(zhèn)之間的差別,促進(jìn)市縣溝通和實(shí)現(xiàn)區(qū)域自治聯(lián)合體的效益優(yōu)化。

(五)斜向府際關(guān)系推動(dòng)資源整合,訂立契約促進(jìn)區(qū)域發(fā)展。“當(dāng)前中國(guó)地方自治立法匱乏,區(qū)域內(nèi)成員難以參與到與自身利益相關(guān)的地方事務(wù)管理”[13]。其實(shí)對(duì)發(fā)達(dá)縣域而言,地級(jí)市市區(qū)所能提供的公共產(chǎn)品,縣城完全可以提供;而對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)而言,市區(qū)對(duì)縣域中的大部分居民難以影響,除了行政區(qū)劃和行政命令之外無(wú)他,缺乏自主權(quán)的縣域卻要服從地級(jí)市的安排與操縱,對(duì)于整體資源整合并不有利。日本在協(xié)調(diào)地方政府間關(guān)系的經(jīng)驗(yàn),可對(duì)未來(lái)中國(guó)市縣并立及多元合作提供參考,如在國(guó)家層面重視北海道開發(fā),兼顧不同地區(qū)利益;制定法律促進(jìn)政令指定市與所處縣域、其他都道府縣之間的合作協(xié)調(diào),著力解決縣與縣域中的擁有縣級(jí)權(quán)力城市的爭(zhēng)端等。實(shí)際上,從區(qū)域改革角度而言,大陸地方政府與香港、澳門甚至臺(tái)灣相比,根本無(wú)法以行政級(jí)別來(lái)論處,行政級(jí)別已然失去了現(xiàn)實(shí)意義,對(duì)于推動(dòng)資源整合和區(qū)域發(fā)展無(wú)益。賦予地方政府權(quán)限,訂立尊重平等基礎(chǔ)上的行政契約作用明顯。從城市和鄉(xiāng)村的地域發(fā)展來(lái)看,可成立城市共同體委員會(huì)、鄉(xiāng)村共同體委員會(huì)多元治理,確定“政府責(zé)任邊界,形成網(wǎng)絡(luò)中各參與者的聯(lián)合系統(tǒng),提高網(wǎng)絡(luò)治理的績(jī)效”[14],吸納城郊代表、城區(qū)代表、鄉(xiāng)村代表等各階層人士參與管理,既尊重鄉(xiāng)村、城郊、城區(qū)的利益,又達(dá)到彼此兼容平衡,解決城市化過(guò)程中簡(jiǎn)單行政命令施行的弊端。實(shí)際上,區(qū)域發(fā)展可以聯(lián)合多元市縣乃至省(自治區(qū)、直轄市),訂立行政契約以促成資源整合,推動(dòng)區(qū)域整體發(fā)展。

四、多元市縣合作關(guān)系的建構(gòu)

現(xiàn)存市縣爭(zhēng)議是府際關(guān)系協(xié)調(diào)中的重要環(huán)節(jié),是等級(jí)制下多元地方政府間矛盾的集中體現(xiàn)。建構(gòu)良好的市縣關(guān)系秩序,是中國(guó)未來(lái)建構(gòu)地方治理、區(qū)域治理和多元治理格局的基礎(chǔ)。

(一)建構(gòu)市縣合作關(guān)系是不可避免的發(fā)展方向。政府原本是服務(wù)本位的,通過(guò)各地方政府的優(yōu)質(zhì)服務(wù)博取民眾的滿意。但在當(dāng)前市管縣的情況下,縣域規(guī)劃、發(fā)展、合作等事事都需要向市請(qǐng)示匯報(bào),加之歸口管理和難保公正,市級(jí)政府對(duì)待同一市內(nèi)的不同縣的方式也不盡相同,責(zé)任推諉和厚此薄彼的現(xiàn)象屢見不鮮。嚴(yán)格的行政科層制不符合時(shí)代發(fā)展潮流,何況中國(guó)地級(jí)市制度不過(guò)是1949年、尤其是改革開放后的產(chǎn)物,原本就缺乏憲法承認(rèn)的根基,不能一概以既成事實(shí)為理論依據(jù),去推阻市縣并立的架構(gòu)。只有市縣實(shí)現(xiàn)并立結(jié)構(gòu),才能夠建構(gòu)起市縣對(duì)話的平臺(tái)。當(dāng)然,市縣并立并非一蹴而就的工程,畢竟現(xiàn)狀和傳統(tǒng)需要尊重,因此財(cái)權(quán)和人事權(quán)的剝離,對(duì)于促進(jìn)實(shí)質(zhì)分離具有重要作用。在多元合作和地方自治越來(lái)越普遍的后工業(yè)社會(huì),各級(jí)政府間的信任和行政人員所應(yīng)恪守的倫理不容忽略。伯爾曼在《法律與宗教》一書中,透析對(duì)基督教、古老共同體與法律產(chǎn)生的關(guān)系中,追憶了共和精神的本原和共同體的生成,而現(xiàn)實(shí)中以廣域民意壓制狹域民意的情況在法律、行政上無(wú)處不在;社區(qū)團(tuán)體、公民社會(huì)在政府和強(qiáng)權(quán)面前顯得卑微,這是違背民主正義本原的。擴(kuò)展到地方政府與中央政府的關(guān)系,可以肯定地說(shuō),這是多元行政主體彼此不信任的源泉,也是誤入歧途的表現(xiàn)。打破市縣級(jí)別關(guān)系,實(shí)現(xiàn)市縣并立并促成合作,是未來(lái)的趨向。

(二)建構(gòu)市縣合作關(guān)系,推動(dòng)區(qū)域乃至整體發(fā)展。從地方共同治理角度而言,縣(市)是當(dāng)?shù)刭Y源及本地業(yè)務(wù)的主體使用人、決斷者,城市原本是以聚居區(qū)域?yàn)楸疚坏?其綜合業(yè)務(wù)在于服務(wù)城市居民;縣域更多的服務(wù)于城區(qū)以外的鎮(zhèn)區(qū)及鄉(xiāng)村,性質(zhì)不同的市縣功能分區(qū)自然應(yīng)當(dāng)形成,必須深入研究市縣分區(qū)地方治理。在市縣并立后,市對(duì)縣將去行政化,市區(qū)以人力、科技、信息等優(yōu)勢(shì)資源與縣域合作,在憲政保障下進(jìn)行自由競(jìng)爭(zhēng)合作。當(dāng)前大陸采取強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)方式,規(guī)定特大鄉(xiāng)鎮(zhèn)可賦予縣級(jí)權(quán)限,仍陷于行政級(jí)別觀念,未從城區(qū)整體或區(qū)域觀念分析。“夸克理論認(rèn)為,自然界中的物質(zhì)不能被最終還原為基本的實(shí)體,它必須通過(guò)自我的一貫性原則而被理解為整體”[15]。譬如中山市、三亞市等市,市縣并立對(duì)其并無(wú)損失;對(duì)于只有下設(shè)區(qū)而只有較少縣甚至無(wú)縣的地級(jí)市,譬如萊蕪、棗莊、日照等,可以集中精力發(fā)展市區(qū),對(duì)于下設(shè)區(qū)域亦可以著力發(fā)展。打破行政層級(jí)觀念,建構(gòu)完善的財(cái)政收支分配體系,市縣等地方政府間可跨越行政級(jí)別訂立契約,地方政府交流障礙大大減少,珠三角、長(zhǎng)三角等區(qū)域接觸會(huì)愈來(lái)愈多,甚至于大湄公河區(qū)域、東北亞區(qū)域等都會(huì)形成資源整合促進(jìn)區(qū)域整體發(fā)展。

(三)建構(gòu)市縣合作關(guān)系的路徑。從斜向府際關(guān)系角度促成多個(gè)地方政府協(xié)商對(duì)話,破除行政層級(jí)的阻礙;從憲法上規(guī)定中央與地方、地方與地方關(guān)系,引入司法體系協(xié)調(diào)爭(zhēng)議;制定地方制度法或地方自治法及府際關(guān)系協(xié)調(diào)法等相關(guān)法律,使彼此獨(dú)立的多個(gè)政府間關(guān)系協(xié)調(diào)有法可依;打破上下級(jí)的一對(duì)一關(guān)系,建構(gòu)平等關(guān)系和訂立行政契約,多元市縣乃至地方政府間形成對(duì)等伙伴關(guān)系;建構(gòu)區(qū)域治理體系,鼓勵(lì)市縣主動(dòng)協(xié)調(diào)關(guān)系,承認(rèn)區(qū)域廣域自治綜合體的地位。市縣并立目的并非簡(jiǎn)單地平等,而是尊重市和縣的獨(dú)立地位,在尊重主體性地位的前提下,實(shí)現(xiàn)更好地合作,實(shí)現(xiàn)市縣合作及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展;在實(shí)現(xiàn)充分尊重彼此意志的情況下,經(jīng)市縣民眾投票公決,同意聯(lián)合的當(dāng)然可以融合;在市縣聯(lián)合體的地方議會(huì)中,有代表各自不同利益的代表,“保障公眾參與行政立法的程序權(quán)利”[16],減少零和博弈與實(shí)現(xiàn)多方共贏。政府的不可替代更在于對(duì)公共服務(wù)提供者的監(jiān)督,充分授權(quán)NGO提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)(絕非懲戒權(quán)的外包)。在充分重視縣域民眾的民意基礎(chǔ)上,若縣域民眾欲要享受市政服務(wù)設(shè)施,可以和城市實(shí)現(xiàn)聯(lián)合體,正如美國(guó)的社區(qū)治理和多中心治理,這都是未來(lái)的發(fā)展路徑。

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A

1008-7168(2011)04-0080-06

10.3969/j.issn.1008-7168.2011.04.013

2011-04-05

1.蔡英輝(1981-),男,山東煙臺(tái)人,對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)組織部干部;

2.周義程(1978-),男,江蘇泗陽(yáng)人,江蘇行政學(xué)院廉政教育研究中心副主任,講師,南京大學(xué)政治學(xué)博士后。

[責(zé)任編輯:劉瓊蓮]