王 艷,程宏偉

(成都理工大學(xué) 管理科學(xué)學(xué)院,成都 610059)

西部礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利益矛盾研究綜述與展望

王 艷,程宏偉

(成都理工大學(xué) 管理科學(xué)學(xué)院,成都 610059)

礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利益矛盾是西部社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展各種矛盾的集中表現(xiàn)。已有研究認(rèn)為,西部礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利益矛盾主要表現(xiàn)為中央政府與地方政府利益矛盾、政府與礦業(yè)企業(yè)的矛盾、地方政府與中央企業(yè)矛盾以及政府、企業(yè)與資源地居民的矛盾;矛盾形成源于利益主體之間訴求能力差異及利益主體訴求能力差異的制度背景;解決這些矛盾需建立合理明晰的礦權(quán)制度、完善資源稅費(fèi)制度、建設(shè)利益主體廣泛參與的組織機(jī)制、建立礦區(qū)居民利益分享機(jī)制。然而上述研究仍然存在不足之處,未來(lái)研究應(yīng)致力于探索符合西部區(qū)情的礦權(quán)制度安排、科學(xué)合理地進(jìn)行利益計(jì)量和分成比例測(cè)算以及提供實(shí)踐性和可操作性較強(qiáng)的利益矛盾解決方案。

西部;礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā);利益矛盾;協(xié)調(diào)機(jī)制

西部的優(yōu)勢(shì)在于資源,西部的矛盾也在于資源。資源利益分配是未來(lái)十年西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施中亟待解決的關(guān)鍵問(wèn)題。西部大開(kāi)發(fā)以來(lái),西部地區(qū)因其豐富的資源,成為國(guó)家資源基地,為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到重要作用。與此同時(shí),西部地區(qū)也出現(xiàn)了“守著煤山砍柴燒”等“富饒的貧困”現(xiàn)象,資源開(kāi)發(fā)在局部地區(qū)引發(fā)群體性事件。實(shí)證研究表明,“資源詛咒”在西部資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中已經(jīng)顯現(xiàn)。[1,2]關(guān)于西部資源開(kāi)發(fā)利益矛盾的理論研究成果在不斷豐富,亟需通過(guò)系統(tǒng)述評(píng)推進(jìn)相關(guān)問(wèn)題的深入研究,為資源利益優(yōu)化分配提供研究基礎(chǔ)。

一、西部礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利益矛盾的主要表現(xiàn)

西部礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)涉及中央政府、地方政府、礦業(yè)企業(yè)、資源地居民等利益主體,各主體根據(jù)不同的權(quán)利參與礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利益分配,利益矛盾表現(xiàn)形式錯(cuò)綜復(fù)雜。

(一)中央政府與地方政府利益矛盾

稅費(fèi)分成比例是中央政府與地方政府之間的直接矛盾。按照我國(guó)資源稅費(fèi)分配政策,除海洋石油外的資源稅屬于地方,資源補(bǔ)償費(fèi)中央與地方4∶6或5∶5分成,礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)益中央與地方2∶8分成。從表面上看,地方政府獲得較大收益,但是,馬衍偉認(rèn)為資源稅費(fèi)稅負(fù)低,在地方政府財(cái)政收入中比重不高。[3]181按我國(guó)分稅制體制,增值稅和所得稅屬于中央與地方共享稅,75%的增值稅和60%的所得稅收入歸中央,大部分增值稅和所得稅集中到中央,影響了地方利益。資源權(quán)、責(zé)、利不配比是中央政府與地方政府之間的深層矛盾。中央政府是資源產(chǎn)權(quán)主體,獲得所有權(quán)收益,地方政府不具有資源所有權(quán),但可以通過(guò)資源開(kāi)發(fā)許可權(quán)的行政配置和投資權(quán)的控制來(lái)獲取收益,資源開(kāi)發(fā)權(quán)決定了利益分配格局。崔光蓮等指出新疆自治區(qū)政府只有在煤炭資源開(kāi)發(fā)上具有一定的自主權(quán),石油天然氣資源的所有權(quán)與開(kāi)發(fā)權(quán)都集中于中央政府,因此,中央政府在資源開(kāi)發(fā)中比地方政府享有更多的經(jīng)濟(jì)利益。[4]地方政府為獲得資源權(quán)利不可避免與中央政府產(chǎn)生利益矛盾,陜北油氣資源的產(chǎn)權(quán)紛爭(zhēng)具有代表性。陜北民營(yíng)油井經(jīng)歷了中央政府發(fā)布“收回令”與地方政府反“收回令”等幾輪博弈,最終陜西政府搶先收回,成立延長(zhǎng)石油(集團(tuán))公司,確保了地方政府在石油開(kāi)采中的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)利益。[5-6]

(二)政府與礦業(yè)企業(yè)的矛盾

礦業(yè)企業(yè)是礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的主體,通過(guò)向政府取得礦業(yè)權(quán)進(jìn)行資源開(kāi)發(fā),并向政府繳納相應(yīng)稅費(fèi),因此,企業(yè)與政府的利益矛盾主要體現(xiàn)在稅費(fèi)征收與礦權(quán)定價(jià)上。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為,我國(guó)現(xiàn)行稅費(fèi)體系造成礦業(yè)企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重。段治平等綜合對(duì)比國(guó)內(nèi)外礦業(yè)稅收,發(fā)現(xiàn)我國(guó)礦業(yè)稅費(fèi)率較國(guó)外高出6個(gè)百分點(diǎn),增值稅和資源稅是負(fù)擔(dān)較重的主要因素。[7]而張?jiān)苿t認(rèn)為是過(guò)高的增值稅和所得稅給企業(yè)帶來(lái)沉重的成本負(fù)擔(dān)。[6]172與稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過(guò)高形成反差的是企業(yè)低價(jià)獲得礦業(yè)權(quán),隨著礦產(chǎn)資源價(jià)格升高,產(chǎn)生的溢價(jià)絕大部分被計(jì)入企業(yè)的利潤(rùn),造成政府權(quán)益流失。武盈盈對(duì)礦產(chǎn)資源收益相關(guān)主體利益分配扭曲程度測(cè)算表明,我國(guó)礦產(chǎn)資源收益分配中資源所有者、中央政府以及地方政府應(yīng)獲權(quán)益的很大比例被轉(zhuǎn)移到開(kāi)采商手中成為其超額壟斷利潤(rùn),致使政府利益受損。[8]

(三)地方政府與中央企業(yè)矛盾

西部地區(qū)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)主要由中央企業(yè)直接進(jìn)行,所開(kāi)發(fā)的資源以外輸為主,中央企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)存在矛盾。資源地政府為保障地方的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,通常會(huì)發(fā)展附加值更高的資源利用和深加工項(xiàng)目,但是,張?jiān)茖?duì)陜北地區(qū)資源開(kāi)發(fā)研究發(fā)現(xiàn),中央企業(yè)在進(jìn)行資源開(kāi)發(fā)時(shí)基本不考慮地方的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,當(dāng)?shù)睾茈y利用或依靠中央企業(yè)發(fā)展出可使地方經(jīng)濟(jì)獲益的后繼延伸產(chǎn)業(yè),相反,規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和中央企業(yè)的壟斷行為,剝奪了地方企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)份額,直接影響資源地政府經(jīng)濟(jì)利益。[6]152鐵衛(wèi)等進(jìn)一步指出,中央企業(yè)不但沒(méi)有考慮到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展,資源開(kāi)采還導(dǎo)致資源枯竭、環(huán)境惡化等問(wèn)題。[9]而中央企業(yè)留給地方的收益難以補(bǔ)償資源開(kāi)采過(guò)程中造成的環(huán)境成本。王利清等研究錫林郭勒盟礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)發(fā)現(xiàn),中央企業(yè)在當(dāng)?shù)亻_(kāi)發(fā)資源,而在總部所在地納稅,并且不執(zhí)行省以下政府的收費(fèi)項(xiàng)目,對(duì)該地區(qū)的貢獻(xiàn)極為有限,而且一旦礦山資源枯竭就撤離,環(huán)境治理問(wèn)題留給地方政府。[10]因此,西部地方政府尤其是市縣級(jí)地方政府為了增加財(cái)政收入和發(fā)展經(jīng)濟(jì),往往偏向于鼓勵(lì)貢獻(xiàn)利稅更大的地方企業(yè)、集體和私營(yíng)企業(yè)加入,而對(duì)中央企業(yè)在當(dāng)?shù)氐拈_(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以抵制。[11]

(四)政府、企業(yè)與資源地居民的矛盾

資源地居民是資源開(kāi)發(fā)的負(fù)外部性承擔(dān)者,在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利益分配中處于弱勢(shì)地位。礦業(yè)企業(yè)因占用土地及造成環(huán)境外部性與資源地居民產(chǎn)生直接利益矛盾;資源地政府既要發(fā)展經(jīng)濟(jì)又要維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,在土地補(bǔ)償與環(huán)境影響上與礦業(yè)企業(yè)和居民都存在矛盾。胡健等認(rèn)為礦業(yè)征地的核心問(wèn)題是征地補(bǔ)償問(wèn)題,不僅涉及農(nóng)民切身利益還涉及地方政府利益。[5]97地方政府實(shí)際上控制著土地的收益和處分權(quán),通過(guò)地權(quán)轉(zhuǎn)讓獲得征地用地費(fèi)用,并與企業(yè)就轉(zhuǎn)讓價(jià)格談判,農(nóng)戶在征地補(bǔ)償上沒(méi)有發(fā)言權(quán),致使利益受損。此外,梅付春研究發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中絕大多數(shù)地區(qū)采取“一次性貨幣補(bǔ)償”方式,忽略失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定的生活保障,并且存在基層組織侵占、截留、挪用補(bǔ)償款的現(xiàn)象。[12]資源地居民不僅無(wú)法獲得資源開(kāi)發(fā)利益,還要承擔(dān)開(kāi)發(fā)中的外部環(huán)境成本。馬衍偉指出開(kāi)采企業(yè)與資源富集地之間的利益矛盾表現(xiàn)為礦業(yè)企業(yè)在開(kāi)采礦產(chǎn)資源過(guò)程中給周圍環(huán)境帶來(lái)了負(fù)面影響,侵害到當(dāng)?shù)鼐用竦沫h(huán)境權(quán)益,威脅到他們的生存、發(fā)展權(quán),產(chǎn)生環(huán)境沖突。[3]66在利益矛盾激化時(shí),居民為維護(hù)自身利益會(huì)采取一些過(guò)激行為。楊寧等在對(duì)鄂爾多斯盆地的調(diào)查中發(fā)現(xiàn),生態(tài)環(huán)境破壞問(wèn)題引發(fā)資源地群眾對(duì)資源開(kāi)發(fā)企業(yè)的“仇視”態(tài)度,陜西神木縣、山西保德縣頻繁出現(xiàn)圍堵企業(yè)生產(chǎn)的事件,陜西塌陷區(qū)群眾因補(bǔ)償問(wèn)題多次進(jìn)京上訪。[13]

二、西部礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利益矛盾成因分析

西部礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中各利益主體均追求自身利益最大化,但是不同利益主體爭(zhēng)取和表達(dá)自己利益的能力存在顯著的差異。利益主體訴求能力的差異主要是現(xiàn)行制度安排不能充分反映不同利益訴求,缺少爭(zhēng)取合法利益的組織機(jī)制。

(一)利益主體之間訴求能力差異

利益主體之間訴求能力的差異是矛盾產(chǎn)生的基礎(chǔ),各利益主體在利益分配中采取博弈手段,試圖增進(jìn)自身利益。趙全軍認(rèn)為在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌中,中央政府賦予地方政府一定的相對(duì)獨(dú)立的利益和經(jīng)濟(jì)的管理自主權(quán),使得地方政府隱性經(jīng)濟(jì)人特性日漸明顯,具備了與中央政府討價(jià)還價(jià)的能力,進(jìn)而成為獨(dú)立的利益博弈主體。[14]但是權(quán)利劃分的不徹底和不完善,使中央政府與地方政府在利益分配上存在更多博弈空間。在政府與企業(yè)的利益關(guān)系上,汪生金認(rèn)為因所授予的權(quán)限、上屬管理機(jī)構(gòu)的不同,不同性質(zhì)的礦產(chǎn)資源企業(yè)在與政府的利益關(guān)系格局中所處的地位也不同。[11]中央企業(yè)隸屬關(guān)系不在地方,在資源占有使用上具有較大的自主權(quán)利,地方政府對(duì)其生產(chǎn)規(guī)劃也難以進(jìn)行控制。資源開(kāi)發(fā)地居民作為資源開(kāi)發(fā)負(fù)外部性的承擔(dān)者,維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)逐漸增強(qiáng),希望從礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)中獲得收益,然而,王雁等認(rèn)為資源地居民在利益追求能力上處于弱勢(shì)地位,缺乏與礦業(yè)企業(yè)談判能力,缺少利益表達(dá)通道。[15]特別是在當(dāng)?shù)卣c開(kāi)發(fā)企業(yè)聯(lián)合的情況下,當(dāng)?shù)鼐用竦脑捳Z(yǔ)權(quán)幾乎被剝奪。

(二)利益主體訴求能力差異的制度背景

1.資源產(chǎn)權(quán)制度及資源開(kāi)發(fā)管理體制問(wèn)題

礦產(chǎn)資源利益分配矛盾充分暴露了我國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的諸多問(wèn)題。礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有,但是在實(shí)際操作上缺乏與之相對(duì)應(yīng)的產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的制度安排。張?jiān)普J(rèn)為法律所規(guī)定的各級(jí)政府之間的資源產(chǎn)權(quán)分配在實(shí)踐上沒(méi)有得到貫徹,產(chǎn)權(quán)邊界與產(chǎn)權(quán)責(zé)任劃分不清造成利益主體間的諸多矛盾。[6]149在資源產(chǎn)權(quán)制度不完善情況下,胡健等對(duì)土地產(chǎn)權(quán)與資源產(chǎn)權(quán)的關(guān)系進(jìn)行了探討,認(rèn)為一元礦權(quán)與二元地權(quán)兩種財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的沖突引發(fā)礦區(qū)權(quán)屬爭(zhēng)議,造成多利益主體之間的利益矛盾。[5]58除產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題外,礦業(yè)權(quán)能夠順暢流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化配置制度還存在局限。張新偉等認(rèn)為我國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)至今尚沒(méi)有真正走出公共所有、政府管制的計(jì)劃供給模式,礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)運(yùn)行基本還停留在“公”權(quán)市場(chǎng)階段,西部地區(qū)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的低效與利益分配不均衡問(wèn)題尤為突出。[16]

在資源產(chǎn)權(quán)安排既定的情況下,資源開(kāi)發(fā)管理體制存在兩方面問(wèn)題。一方面,國(guó)家絕對(duì)的所有權(quán)控制和高度集權(quán)的管理體制,在西部資源開(kāi)發(fā)時(shí)未能兼顧地方利益。由于礦產(chǎn)資源的所有權(quán)與開(kāi)采權(quán)歸國(guó)家所有,優(yōu)勢(shì)資源往往由中央企業(yè)壟斷開(kāi)采,地方參與資源開(kāi)發(fā)的領(lǐng)域受到嚴(yán)格約束,從資源開(kāi)發(fā)中獲得的利益有限。[9]另一方面,國(guó)家終極所有權(quán)的多層委托代理關(guān)系,容易產(chǎn)生“政府代理失效”。張?jiān)普J(rèn)為地方政府缺乏探礦、采礦經(jīng)營(yíng)權(quán),難以通過(guò)合法途徑從資源開(kāi)發(fā)中獲得合理收益,會(huì)出現(xiàn)代理人道德風(fēng)險(xiǎn),即地方政府放任濫采行為或與地方企業(yè)合謀掠奪中央所有的資源權(quán)益,造成各利益主體間不可忽視的矛盾。[6]154

2.資源稅費(fèi)體制問(wèn)題

現(xiàn)有資源稅費(fèi)制度無(wú)法真正反映資源利益的合理劃分。在整體稅收結(jié)構(gòu)上,資源稅費(fèi)定位不科學(xué),資源價(jià)值沒(méi)有充分實(shí)現(xiàn);普通稅負(fù)過(guò)重,加之附加性收費(fèi)較多,加重企業(yè)負(fù)擔(dān)。孫鋼認(rèn)為資源稅費(fèi)關(guān)系混淆,征收不規(guī)范,且資源稅計(jì)征依據(jù)欠合理,征收范圍偏窄。[17]我國(guó)資源稅實(shí)行定額稅率、從量計(jì)征的方式,且資源稅稅率較低,在資源價(jià)格上漲的情況下,增加的收益落入企業(yè)和個(gè)人手中。趙仕玲通過(guò)對(duì)比國(guó)內(nèi)外稅費(fèi)制度,發(fā)現(xiàn)我國(guó)所得稅應(yīng)稅所得的確定與國(guó)際通用做法差距很大,影響企業(yè)自我發(fā)展能力。[18]在稅權(quán)劃分上,我國(guó)稅收的立法權(quán)限、稅種的開(kāi)征和停征權(quán)、稅目稅額的調(diào)整權(quán)均集中在中央,地方僅有小部分稅收減免權(quán)。西部地區(qū)地方政府財(cái)政緊張,又面臨環(huán)境治理、公共建設(shè)等繁重任務(wù),由于不能從稅收上解決補(bǔ)償資金的來(lái)源問(wèn)題,轉(zhuǎn)而尋求收費(fèi)渠道,產(chǎn)生形式多樣的稅外收費(fèi)。[4]149在稅費(fèi)財(cái)政分配上,分稅制在一定程度上規(guī)范了中央與地方之間的縱向財(cái)政分配關(guān)系,但缺乏規(guī)范區(qū)域間橫向稅收分配關(guān)系的制度性安排。黃比智等指出在資源開(kāi)發(fā)區(qū)域性的越界稅收問(wèn)題上,稅收法規(guī)對(duì)“納稅地點(diǎn)”的模糊判定,造成資源地與外來(lái)投資總機(jī)構(gòu)所在地政府之間流轉(zhuǎn)稅稅收管轄權(quán)發(fā)生沖突,致使資源地稅收流出。[19]

3.資源地居民利益保障機(jī)制問(wèn)題

資源地居民作為資源開(kāi)發(fā)的直接利益相關(guān)者,其各項(xiàng)收益權(quán)利都沒(méi)有在制度上得到保障。首先,在土地補(bǔ)償政策上,現(xiàn)行各項(xiàng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由政府直接制定,而與土地關(guān)系最為密切的村民只能被動(dòng)接受。梅付春認(rèn)為我國(guó)征地補(bǔ)償制度有關(guān)概念模糊不清,在實(shí)際工作中引起諸多爭(zhēng)議,并且存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理、補(bǔ)償期限過(guò)短等問(wèn)題,使失地農(nóng)民權(quán)益受到損害。[12]其次,居民環(huán)境權(quán)沒(méi)有得到尊重。張?jiān)普J(rèn)為資源開(kāi)發(fā)中的外部環(huán)境成本,實(shí)質(zhì)上是礦區(qū)居民環(huán)境權(quán)的價(jià)值損失,我國(guó)法律體系僅在社會(huì)集體層面上界定環(huán)境主體,而沒(méi)有賦予居于自然主體地位的當(dāng)?shù)鼐用窬唧w的環(huán)境權(quán)利。[6]42因此,礦區(qū)居民對(duì)資源開(kāi)發(fā)造成的環(huán)境危害進(jìn)行維權(quán)時(shí)缺乏保障,同時(shí),資源開(kāi)發(fā)的環(huán)境不經(jīng)濟(jì)沒(méi)有通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償制度得到合理補(bǔ)償。程琳琳等指出我國(guó)并沒(méi)有專門的關(guān)于礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、礦區(qū)生態(tài)恢復(fù)的法規(guī),由于缺乏法律依據(jù)和政策指引,地方生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐處于探索階段。[20]第三,居民不能分享資源開(kāi)發(fā)利益。按照我國(guó)現(xiàn)行的利益分配機(jī)制,居民參與利益分配的權(quán)利被排除在外,資源地居民很難在礦產(chǎn)資源持續(xù)開(kāi)發(fā)過(guò)程中獲得收益。張金麟認(rèn)為在參與利益分配時(shí)居民組織的權(quán)利受限,村民小組(村委會(huì))是唯一代表農(nóng)民權(quán)利的合法組織,但由于法律未賦予其權(quán)利,在村民利益與社會(huì)利益、政府利益沖突的情況下,其做出的承諾往往傾向于政府利益和社會(huì)利益。[21]此外,在農(nóng)村民主政治不健全的情況下,資源地居民集體行動(dòng)存在障礙,加上在信息獲得上處于劣勢(shì),權(quán)益無(wú)法真正有效的表達(dá),總體利益保障效果不佳。

三、西部礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利益矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制

(一)建立合理明晰的礦權(quán)制度

現(xiàn)代資源產(chǎn)權(quán)制度是實(shí)現(xiàn)資源經(jīng)濟(jì)利益合理分配的基礎(chǔ),完善的產(chǎn)權(quán)制度有利于產(chǎn)權(quán)各方的合法權(quán)益通過(guò)規(guī)范有序的渠道得以實(shí)現(xiàn)。胡健等針對(duì)油氣資源開(kāi)發(fā)提出初始礦權(quán)的二元分布模式,即依據(jù)土地的二元所有權(quán)分別將油氣資源的初始礦權(quán)劃歸中央政府和地方(省)政府所有,兩級(jí)所有者均可通過(guò)礦權(quán)行使和轉(zhuǎn)讓獲得收益。[5]106這一模式借鑒了國(guó)外礦權(quán)從屬于地權(quán)的制度,但在土地所有權(quán)存在爭(zhēng)議的情況下實(shí)施存在困難。鐵衛(wèi)等建議將國(guó)家的單主體所有權(quán)制改為多主體所有權(quán)制,在法律上確認(rèn)資源地政府對(duì)資源的部分所有權(quán)。[9]崔光蓮等則更具體的提出將資源產(chǎn)權(quán)按照國(guó)家產(chǎn)權(quán)、地方產(chǎn)權(quán)、企業(yè)產(chǎn)權(quán)和自然人產(chǎn)權(quán)分解,按照產(chǎn)權(quán)比例入股分享資源開(kāi)發(fā)收益。[4]但具體如何實(shí)施、產(chǎn)權(quán)分配比例如何計(jì)算等問(wèn)題還需解決,而且產(chǎn)權(quán)分解不當(dāng)可能引發(fā)新一輪的利益爭(zhēng)奪。明晰產(chǎn)權(quán)合理歸屬之后,還需建立市場(chǎng)化的礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度,以提高礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的透明度,規(guī)范交易程序,縮小權(quán)力對(duì)利益分配的扭曲作用。張新偉等建議從資源產(chǎn)權(quán)價(jià)值確定機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制與市場(chǎng)交易機(jī)制等方面完善西部礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn),提高市場(chǎng)配置效率。[16]目前產(chǎn)權(quán)改革的研究集中在宏觀體制上,缺乏具體的程序設(shè)計(jì),考慮到資源產(chǎn)權(quán)改革需進(jìn)行憲法和相關(guān)法律法規(guī)的修改,涉及利益關(guān)系復(fù)雜、需要周期較長(zhǎng),現(xiàn)階段無(wú)法有效實(shí)施。因此,學(xué)者建議近期更應(yīng)從資源管理體制改革入手。鐵衛(wèi)等認(rèn)為應(yīng)給予西部資源地政府資源管理權(quán)和開(kāi)發(fā)權(quán),改變中央企業(yè)代行所有權(quán)并直接管理、壟斷開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)的體制,實(shí)行多元投資主體平等開(kāi)發(fā)的模式。[9]

(二)完善資源稅費(fèi)制度

為調(diào)整現(xiàn)行資源利益分配格局,進(jìn)行資源稅費(fèi)改革是學(xué)者共識(shí),但提出的解決方式卻不盡相同。趙仕玲認(rèn)為應(yīng)取消資源稅或者把資源稅與資源補(bǔ)償費(fèi)合一,改為國(guó)際通用的權(quán)利金制度。[18]孫鋼則建議在今后較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)仍實(shí)行稅費(fèi)并存制度,但提出調(diào)整資源稅征收依據(jù)并提高相應(yīng)稅率、費(fèi)率。[17]馬衍偉提出改礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)為資源稅,并將其他具有稅收特征的政府資源收費(fèi)(基金)并入資源稅。[3]176相應(yīng)的,學(xué)者也對(duì)資源稅費(fèi)的計(jì)征依據(jù)、稅基、稅率等調(diào)整方式提出了框架設(shè)計(jì)。調(diào)整資源稅費(fèi)必然會(huì)對(duì)礦業(yè)企業(yè)產(chǎn)生影響,從利益關(guān)系調(diào)整角度來(lái)看,還需進(jìn)行配套改革,因此,學(xué)者還建議改革礦山企業(yè)增值稅和所得稅制度,如降低增值稅稅率,改生產(chǎn)型增值稅為消費(fèi)型增值稅,實(shí)行所得稅返還政策等。[18]

在解決稅收分配矛盾上,多數(shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)將中央高度集中的稅權(quán)向地方下放,賦予西部地區(qū)資源稅收政策管理權(quán),將稅收分享比例向地方傾斜,形成中央向地方讓利的局面。李社寧認(rèn)為在稅收權(quán)限劃分模式中應(yīng)就某些地方稅種給予地方稅目、稅率的調(diào)整權(quán)限,同時(shí)適當(dāng)下放立法權(quán)限。[22]在稅費(fèi)分成比例上,崔光蓮等提出中央政府與地方政府的增值稅改為5∶5分成[4],而鐵衛(wèi)等則建議中央與地方6∶4分成[9];高萍提出將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)中央與地方分成比例改為2∶8[23]。雖然學(xué)者給出了不同的分配比例,但并沒(méi)有給出改變分配比例的測(cè)算依據(jù),具體的分成比例調(diào)整還需更加科學(xué)、準(zhǔn)確的數(shù)量依據(jù)。因?yàn)榇嬖趨^(qū)域稅收與稅源背離的情況,即使調(diào)整中央與地方分享比例,也并不能保障西部資源地得到實(shí)際的收益。馬衍偉提出將資源稅收入統(tǒng)歸中央政府,中央建立完善的資源稅收利用機(jī)制,按照各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差異進(jìn)行分配,通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償給資源地。[3]181統(tǒng)歸中央模式強(qiáng)調(diào)中央宏觀調(diào)控的作用,但必然會(huì)對(duì)地方政府財(cái)政自主權(quán)產(chǎn)生影響,需要設(shè)計(jì)更為合理的政府間財(cái)政平衡機(jī)制。

(三)建設(shè)利益主體廣泛參與的組織機(jī)制

要使利益主體的利益得到合理保護(hù),前提是建立能使政府、企業(yè)和礦區(qū)居民共同參與收益分配的組織機(jī)制,在程序上維護(hù)利益分配公平。國(guó)外的資源開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)表明,礦區(qū)居民可以通過(guò)社區(qū)組織、社會(huì)團(tuán)體等組織形式,向礦業(yè)企業(yè)和政府表達(dá)自己的利益要求;為了應(yīng)對(duì)非政府組織的批評(píng),礦業(yè)企業(yè)也積極履行社會(huì)責(zé)任。我國(guó)目前還缺乏代表弱勢(shì)群體利益的組織和相應(yīng)的協(xié)商機(jī)制,王雁等針對(duì)陜北地區(qū)礦區(qū)群眾的利益表達(dá)問(wèn)題,提出建立可以表達(dá)礦區(qū)群眾利益的相關(guān)組織,建立、健全以礦區(qū)群眾為載體的協(xié)商對(duì)話制度,借助弱勢(shì)群體同政府、企業(yè)平等對(duì)話平臺(tái),使得群眾利益表達(dá)通道順暢。[15]張金麟認(rèn)為應(yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目決策過(guò)程中廣泛吸收社會(huì)各階層代表參與決策,完善開(kāi)發(fā)項(xiàng)目評(píng)估系統(tǒng),并配備社會(huì)學(xué)專家,以避免或盡可能減少項(xiàng)目開(kāi)發(fā)對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)造成的沖擊。[21]

(四)建立礦區(qū)居民利益分享機(jī)制

在國(guó)際上,各國(guó)政府廣泛地承認(rèn)礦區(qū)居民在資源開(kāi)發(fā)中的利益,通過(guò)立法維護(hù)礦區(qū)居民的環(huán)境權(quán)和生存權(quán),建立了礦區(qū)居民參與利益分享的合理機(jī)制。1982年美國(guó)阿拉斯加州議會(huì)通過(guò)將石油資源開(kāi)發(fā)的租性收入以永久基金的形式實(shí)施“全民分紅”方案,成為共有資源市場(chǎng)化運(yùn)作的樣板。張?jiān)普J(rèn)為礦區(qū)居民及其后代獲得可持續(xù)收入可仿效美國(guó)阿拉斯加基金做法,將礦業(yè)財(cái)富通過(guò)股票、投資基金乃至現(xiàn)金方式派送給礦區(qū)居民。[6]58礦產(chǎn)資源收益社會(huì)分紅涉及許多利益團(tuán)體,阿拉斯加永久基金經(jīng)歷了幾年的重復(fù)博弈才最終確立,至今運(yùn)行模式還存在爭(zhēng)論,在我國(guó)實(shí)行全民分紅還存在法律法規(guī)調(diào)整、公共資產(chǎn)管理組織機(jī)制建設(shè)等需解決的問(wèn)題。因此,更多研究者提出變革現(xiàn)有補(bǔ)償形式使居民獲得持續(xù)收入。張金麟提出在按市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算地價(jià)的基礎(chǔ)上,改一次性補(bǔ)償做法為土地入股、按年賠付、按年支付土地租金等形式。[21]王小萍從礦區(qū)居民屬地者身份出發(fā),提出通過(guò)建立生態(tài)補(bǔ)償制度使礦區(qū)居民從生態(tài)補(bǔ)償中獲得利益,由資源開(kāi)發(fā)者和資源使用受益者對(duì)受到環(huán)境影響的居民進(jìn)行補(bǔ)償。[24]不同于資源開(kāi)發(fā)者和資源使用受益者直接補(bǔ)償方式,劉傳江、徐建玲針對(duì)西北地區(qū)資源利益補(bǔ)償問(wèn)題博弈分析,提出國(guó)家縱向利益補(bǔ)償及地區(qū)間橫向補(bǔ)償機(jī)制,即縱向上,中央政府對(duì)西北地區(qū)進(jìn)行直接財(cái)政撥付;橫向上,國(guó)家從中東部地區(qū)強(qiáng)制提取財(cái)政收入,向西北地區(qū)轉(zhuǎn)移。[25]這一方案強(qiáng)調(diào)中央政府財(cái)政手段的調(diào)控力度,為協(xié)調(diào)區(qū)域利益沖突提供了指導(dǎo)方法。

四、結(jié)論與研究展望

現(xiàn)有研究為解決西部礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的利益矛盾提供了思路,但也存在不足之處：

第一,利益主體間利益歸屬、界定缺乏量化分析,利益劃分依據(jù)不清晰,并且忽視了資源利用階段、產(chǎn)業(yè)間的橫向矛盾。

第二,利益矛盾成因的分析主要集中于對(duì)礦權(quán)體制、稅費(fèi)體制等制度因素的探討,定性分析較多,缺少對(duì)制度變量的實(shí)證分析。在稅費(fèi)政策研究上,很少考慮建立模型以礦業(yè)企業(yè)實(shí)際數(shù)據(jù)分析稅收負(fù)擔(dān),或以定量模擬方法研究稅收結(jié)構(gòu)對(duì)礦產(chǎn)資源生產(chǎn)、消費(fèi)以及政府收益的影響。

第三,解決機(jī)制多從單一角度出發(fā),缺乏總體協(xié)調(diào)性,沒(méi)有考慮局部利益矛盾協(xié)調(diào)對(duì)總體均衡的影響。礦權(quán)制度研究在方案設(shè)計(jì)上缺乏具體實(shí)施程序,可操作性不強(qiáng);稅費(fèi)改革研究理論依據(jù)不一致,稅率、費(fèi)率、以及分享比例調(diào)整缺乏合理的數(shù)量依據(jù),沒(méi)有考慮改革后果的可預(yù)測(cè)性;組織機(jī)制與利益分享機(jī)制的研究還比較少,沒(méi)有充分考慮礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)中居民生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等基本權(quán)益的要求。

未來(lái)需要圍繞資源利益優(yōu)化分配主題研究以下問(wèn)題：

(1)符合西部區(qū)情的礦權(quán)制度安排。西部區(qū)情與礦權(quán)制度改革的結(jié)合是解決矛盾的前提,需要研究各級(jí)政府權(quán)限劃分及角色的設(shè)定、國(guó)有產(chǎn)權(quán)的委托代理、礦業(yè)權(quán)取得和流轉(zhuǎn)、礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)、環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任界定等問(wèn)題。

(2)科學(xué)合理的利益計(jì)量與分成比例測(cè)算。礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利益的計(jì)量方法、計(jì)量原則、計(jì)量屬性和信息披露機(jī)制都需要量化分析;收益分享比例的合理劃分需要充分考慮相關(guān)因素,運(yùn)用定量模擬技術(shù)對(duì)收益分享比例進(jìn)行測(cè)算,并對(duì)調(diào)整后的各種結(jié)果進(jìn)行預(yù)測(cè)分析。

(3)實(shí)踐性和可操作性較強(qiáng)的利益矛盾解決方案設(shè)計(jì)。系統(tǒng)研究國(guó)內(nèi)外具有代表性的解決礦產(chǎn)資源利益矛盾的案例,探索適合西部區(qū)情的解決方案,對(duì)方案實(shí)施效果進(jìn)行跟蹤研究。

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Review of In terest Contradiction in Western M ineral Resource Exploitation

WANG Yan,CHENG Hong-w ei
(School of Management Science,Chengdu University of Technology,Chengdu 610059,China)

Among various social and economic contradictions in western China,interest contradiction of mineral resource exp lo ration is the focus one.Existing research showed that the exp ressions of interest contradiction of mineral resource exp lo ration in western China includes interest contradiction between central government and local one,government and mining enterp rises,local government and central enterp rises,government,enterp rise and mining area residents.Demand ability difference among stakeholders and system background result in above contradictions.To resolve these contradictions,it is urgent to establish clear and reasonablemineral rights system,imp rove the resource tax system,construct organizationalmechanism s suits to stakeholders,and establish benefit sharing mechanism s fo r mining area residents.However,the above studies still have some deficiencies.Future research should be dedicated to the exp loration of institutional arrangement in mineral rights consistent w ith the situation in western China,measure and calculate interests scientifically,as well as p rovide comp rehensive solutions fo r interest contradiction.

western China;mineral resource exp loitation;interest contradiction;coo rdination mechanism

F062.1

A

1672-0539(2011)01-011-06

2010-10-10

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利益統(tǒng)籌與西部地區(qū)科學(xué)發(fā)展研究”(09XJY002);四川省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地四川石油天然氣發(fā)展研究中心重點(diǎn)項(xiàng)目“天然氣產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)發(fā)展對(duì)策研究”(川油氣科SKA 08-03)

王艷(1985-),女,漢族,安徽碭山人,碩士生,研究方向?yàn)橘Y源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì);程宏偉(1970-),男,漢族,山西垣曲人,教授,博士,研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。

許瑤麗