劉雪華

談我國政府公信力提升與政府職能轉變

劉雪華

政府公信力在現(xiàn)代民主治理過程中具有非常重要的作用，提升政府的公信力是一個十分重要的理論問題與現(xiàn)實課題。筆者將政府公信力的提升與政府職能轉變問題結合起來，強調政府公信力是政府的職能活動所產(chǎn)生的一種積極的社會結果，而只有科學合理的轉變政府職能才能進一步提升政府的公信力。

政府公信力；提升；政府職能轉變

公信力原是傳播學領域的一個概念，它反映的是新聞媒介獲得社會的認可、信任及贊譽的程度。政府公信力是指政府獲得民眾信任、擁護和支持的程度。政府的公信力和政府的職能活動是密切相關的，在某種程度上我們可以說，政府的公信力是政府的職能活動所產(chǎn)生的一種社會結果。政府的職能方向、范圍和重心、履行職能的方式與方法無不對其公信力產(chǎn)生重要影響。我國作為后發(fā)展國家，在社會轉型期更需要政府積極地發(fā)揮其應有職能，承擔責任，努力推動現(xiàn)代化的建設進程。在這一背景下，提高政府公信力更不能脫離政府職能，轉變政府職能必然成為提高政府公信力的出發(fā)點與著力點［1］。具體來說，只有以服務型政府建設為導向，明確政府職能轉變方向、調整政府職能重心和管理權限、轉變政府職能履行的方式，才有利于提高政府公信力。

一、明確政府職能轉變方向，奠定提升政府公信力的價值基礎

一般來說，政府公信力是指政府通過積極有效地履行其職能、贏得公眾信任而獲得的權威性社會資源。這一界定表明：政府公信力是一種綜合的、特殊的社會性資源，它雖然不純粹是一種簡單的信任程度，但可以肯定的是這種特殊的社會性資源來源于社會公眾對政府的信任。而社會公眾對政府的信任從根本上來說是由政府權力（行政權力）的性質所決定的。如果行政權力掌握在人民手中，代表和服務于人民的利益，則自然會贏得人民的信任與擁護；反之行政權力與人民大眾相背離、相對立，自然會失去信任直至合法性。

我們的社會主義國家性質決定了行政權力是服務與保障合法的公民權利的，是為了更好地實現(xiàn)、維護、發(fā)展最廣大人民的根本利益。這正是我們社會主義國家優(yōu)越性的本質體現(xiàn)。這一本質為政府的公信力提供了最為基礎的保障，而提升政府的公信力則無疑要以充分發(fā)揚社會主義本質優(yōu)越性為前提基礎而不是相反。正是從這個意義上來說，我國政府職能轉變的方向與目標，“應該有利于增強而不是削弱政府為人民服務的職責，有利于更好、更多地提供而不是減少滿足人民群眾需要的公共產(chǎn)品和公共服務，有利于更充分地實現(xiàn)而不是丟棄社會主義的優(yōu)越性。”［2］政府職能轉變應追求的是一個積極有為的“有效政府”，而不是建立西方自由主義視野中的所謂“有限政府”。政府的有效性要體現(xiàn)在其回應與滿足廣大人民群眾對公共產(chǎn)品與公共服務的合理需求上。我們的政府越是追求與實現(xiàn)著這種有效性，政府的公信力也就會越強，就越會得到人民的擁護與愛戴，即是所謂的“人民的政府為人民，人民的政府人民愛”。

我們正加快行政管理體制改革，努力建設服務型政府。服務型政府的提出，實際上意味著政府的職能重心、核心轉移到公共服務和社會管理上來。這種以服務型政府建設為導向的政府職能轉變亦是我國政府不斷提高自身能力、適應社會發(fā)展要求的必然結果。我們所一直強調的為人民服務的執(zhí)政宗旨，并不應僅僅停留在價值理念層面，而應該落實到現(xiàn)實的政府職責和功能上。因此，加強服務型政府建設，強化政府的社會管理與公共服務職能，才能夠切實解決民生問題，滿足人民群眾的物質及文化精神生活的需要，才能夠體現(xiàn)我國社會主義國家的性質、優(yōu)越性及我們立黨為公、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念，從而贏得民眾的信任與支持。

二、優(yōu)化政府職能權限，確定提升政府公信力的內在依據(jù)

政府職能權限亦稱為政府管理權限，它所反映的是政府在公共事務管理過程中與社會、市場的關系問題，也就是說政府管理權限明確了什么是政府應該管理的事務，什么是社會應該自主管理的事務。可以說一個有公信力的政府必然有著合理的角色定位，必然處于一種合作與互動的政府與社會的關系中。

對我國來說，30多年的改革和發(fā)展，社會的政治、經(jīng)濟、文化生活都發(fā)生了巨大的變化，政治生活日益民主、利益結構日趨多元、公民權利意識日漸明晰，公共事務也日益復雜多樣。在這種情況下，傳統(tǒng)的由政府“一統(tǒng)天下”、大包大攬的行政管理模式已經(jīng)無法適應現(xiàn)實公共行政實踐的需要，無法有效地為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質、高效的公共服務。因此，轉變政府職能，建設服務型政府，必然要求政府逐步放權、還權于市場和社會，讓它們運用自身的力量來供給某種公共物品或處理某些公共事務。這樣才可能避免“政府失敗”，更有效地提供公共服務。而正如前面所指出的，政府只有高效地提供公共產(chǎn)品與公共服務，才能夠贏得人民的信任。尤其重要的是，強調社會公共事務的合作治理，充分發(fā)揮各種社會團體、民辦非企業(yè)單位、社會中介組織、企業(yè)及公民個人的作用，有利于建立起政府與社會共同治理的信任與合作關系。合作治理是人類社會治理模式的全新形態(tài)，是民主得以實現(xiàn)的最高形態(tài)［3］，政府的公信力則必然于這種相互信任、合作互動的政府與社會關系之中得到提升。

當然，調整政府管理權限，逐步放權、還權于社會和市場，并不是簡單地、片面地、盲目地限制政府的職責和功能，去追求所謂的“小政府”，而忽視、漠視、無視那些本應該由政府承擔的責任和義務。比如當前較為嚴重的食品安全問題，一個很重要的原因就是某些地方政府在監(jiān)管方面的責任缺失。政府的公信力并不是簡單地由政府規(guī)模決定的，一個不能承擔起自己應承擔責任的政府，一個不能有效地履行其職責的政府，即便是一個“小政府”也是不可能具有公信力的。因此，政府必須積極地承擔應盡的責任和義務，管好那些政府應該管、必須管的公共事務，管好那些社會和市場不能有效自主管理的事務，從而贏得民眾的支持與信任。

三、規(guī)范政府職能履行方式，明確提升政府公信力的外在途徑

政府管理方式作為政府職能的載體，亦對政府公信力的提升有著重要的影響。一個具有公信力的政府必然有著良好的行為表現(xiàn)與運行方式。具體來說，有這樣幾方面對提升政府的公信力具有重要的作用：

其一，民主行政。這里所謂的民主行政主要強調的是公民參政議政的民主權利。這是公民的一項基本政治自由。哈耶克指出，“所謂政治自由，乃是指人們對選舉自己政府、對立法過程以及對行政控制的參與”［4］。只有在公民參與公共行政的過程中，政府才能及時準確地了解公民要求政府提供何種公共服務，以及如何有效提供這種服務。公民才能更好地、更理性地表達自己的訴求，才能更深入地了解政府運作過程。惟其如此，政府才能更有效地吸納民意，提高公共服務的質量，公民才能理性習得更多的政治經(jīng)驗，對政府了解更多。而這無疑會加強政府與公眾、社會之間的聯(lián)系、互動與合作，從而增強公民對政府的信任。

其二，依法行政。依法行政是對政府履行職能的一項基本要求，它強調政府部門必須依法取得與行使行政權力，并對行政行為的后果承擔相應的責任。從根本上來說，法律是人民意志的體現(xiàn)，行政機關只有依法組建并行使權力才具有正當性。同時，依法行政的核心在于“依法治權”，堅持依法行政，行政權力的規(guī)范運行才有根本性的保障，才可能切實保障公民權利，從而獲得人民群眾的擁戴、信任和支持。最后，只有堅持依法行政，才能使人們堅定對法律、制度的信仰，創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。而這些都是政府公信力提升的根本前提。

其三，誠信行政。誠實守信是政府必須遵循的基本行為準則，是政府公信力的源泉和基礎［5］。政府必須保持政策與制度的穩(wěn)定性，不能朝令夕改、言行不一、言而無信。政府做出的承諾必須兌現(xiàn)，做到言必信、行必果。由于客觀條件限制一時做不到的，要及時向人民群眾講清楚原因。一個具有誠實守信的行政品格的政府才是值得信任的。

其四，責任行政。政府是人民最后的依托，它在任何時候都不能逃避責任，這樣才能取信于民。政府要努力健全行政責任體系，特別是出現(xiàn)公共危機時，政府應當負責任地應對和處置突發(fā)事件，保障公民財產(chǎn)和生命安全，果斷、及時地回應公民的要求，贏得人民的理解與信任。

其五，公平行政。人們在社會交往中，都有一種自然趨向平等、反對歧視，反對不公正的心理要求。查士丁尼將這種渴望公正的心理要求進一步予以強調，他認為，正義乃是一種使任何人獲得其所應得的一種不間斷的、永恒的意志［6］。而政府是被人們作為社會的公正力量予以期待的。政府如果想提高公信力，必須堅持公平正義的理念和行為方式，充分注意法律適用的平等性、政策實施的分配效果、制度的一致性，祛除對象的特殊性，不偏向任何一方，一律按照公共價值要求行事，并視之為至高無上的義務。

其六，透明行政。正義不但要實現(xiàn)，而且要眼見著被實現(xiàn)。這句古老的法律諺語表達的正是對一種公開精神的追求。陽光是最好的防腐劑，而暗箱操作則必然會滋生腐敗。而政治腐敗最終所侵蝕的是人民對政府的信任，威脅政府執(zhí)政的合法性。當前，我們一定要通過多種途徑大力推進政務公開，無論是政府的工作流程、財政預算，還是官員的財產(chǎn)，都應通過合理的方式予以公示公開。惟其如此，才能更好地保障行政權力在公民監(jiān)督之下規(guī)范運行，才能增強人民群眾對政府的信任和信心。

總之，政府公信力的提升是一個復雜的系統(tǒng)工程，涉及方方面面的因素，但政府職能及其轉變問題必然是其中關鍵。只有明確政府職能轉變的方向與目標，合理調整政府職能重心與管理權限，綜合運用恰當?shù)恼芾矸绞?，才能保障政府公信力的提升。政府公信力是政府有效職能活動的必然結果，積極推進政府職能轉變則是獲得這一結果的必由之路。

［1］朱光磊，周望．在轉變政府職能的過程中提高政府公信力［J］．中國人民大學學報，2011（3）：123．

［2］王一程，貟杰．中國行政管理體制改革的進展與面臨的挑戰(zhàn)［J］．政治學研究，2006（3）：6．

［3］張康之，張乾友．民主的沒落與公共性的擴散［J］．社會科學研究，2011（2）：61．

［4］［美］哈耶克．自由秩序原理［M］．鄧正來，譯．北京：三聯(lián)書店，1998：6．

［5］陳麗君，張存如．政府誠信：政府公信力的源泉和基礎［J］．中共寧波市委黨校學報，2008（3）：31－32．

［6］［英］戴維·米勒，等．布萊克維爾政治學百科全書［M］．北京：中國政法大學出版社，1992：382．

D62

A

1001－6201（2011）05－0188－03

2011－05－07

教育部人文社會科學研究青年基金項目（08JC810010）。

（作者單位：吉林大學行政學院）

［責任編輯：秦衛(wèi)波］