馮學(xué)智

(甘肅省委黨校,甘肅蘭州 730070)

1 我國(guó)草原生態(tài)執(zhí)法概述*

我國(guó)擁有天然草原3.93億hm2,約占國(guó)土總面積的41.7%[1],在國(guó)家生態(tài)安全和畜牧業(yè)生產(chǎn)中占有舉足輕重的地位。從20世紀(jì)70年代以來,我國(guó)逐步加大了對(duì)草原的法律保護(hù)力度。1979年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》是我國(guó)第一部系統(tǒng)地規(guī)定關(guān)于草原保護(hù)的立法;1982年在《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定的“國(guó)家保障自然資源的合理利用”中明確規(guī)定,“草原”包括在“自然資源”之內(nèi)。1985年6月18日全國(guó)人大常委會(huì)通過《中華人民共和國(guó)草原法》(以下簡(jiǎn)稱《草原法》),從此我國(guó)第一部正規(guī)草原法誕生了,標(biāo)志著我國(guó)草原保護(hù)和建設(shè)進(jìn)入了新的發(fā)展階段。《草原法》較為全面地對(duì)草原保護(hù)、建設(shè)和利用等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范。之后,又對(duì)《草原法》做了修訂,并于2002年12月28日由全國(guó)人大常委會(huì)通過,國(guó)務(wù)院和農(nóng)業(yè)部也相繼出臺(tái)了一系列有關(guān)草原保護(hù)的行政法規(guī)和部門規(guī)章制度。

隨著草原法律體系的逐步建成,我國(guó)的草原執(zhí)法工作逐步進(jìn)入了法制化軌道。修訂后的《草原法》確立了草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)的職能和任務(wù),強(qiáng)化和提升了草原執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法力度。自《草原法》正式頒布以來,我國(guó)草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展。據(jù)劉加文[2]統(tǒng)計(jì),我國(guó)目前擁有縣級(jí)以上草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)共799個(gè),其中國(guó)家級(jí)1個(gè)、省級(jí)24個(gè)、地級(jí)116個(gè)、縣級(jí)658個(gè),草原監(jiān)理人員7 500余人。隨著人們對(duì)草原的不斷重視和《草原法》的影響力的不斷深入人心,各級(jí)草原執(zhí)法機(jī)構(gòu)日益發(fā)展壯大,為推動(dòng)《草原法》的貫徹落實(shí)發(fā)揮了極大的作用,但依然存在不少問題。

2 我國(guó)草原生態(tài)執(zhí)法存在的問題

2.1 與《草原法》配套的法律體系不健全,缺乏可執(zhí)行性 《草原法》配套法規(guī)未頒布,缺乏實(shí)施細(xì)則。一是由國(guó)務(wù)院制定的“基本草原的保護(hù)管理辦法”目前尚未頒布。二是由國(guó)務(wù)院相關(guān)主管部門和財(cái)政部門會(huì)同國(guó)務(wù)院草原行政主管部門制定的《草原植被恢復(fù)費(fèi)的征收、使用和管理辦法》沒有實(shí)施。2010年7月財(cái)政部會(huì)同國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布了《關(guān)于同意收取草原植被恢復(fù)費(fèi)有關(guān)問題的通知》,該通知規(guī)定:繳納草原植被恢復(fù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),由所在地省、自治區(qū)、直轄市價(jià)格主管部門會(huì)同財(cái)政部門核定,并報(bào)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部備案,但執(zhí)行細(xì)則依然不明。三是由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)規(guī)定的,牲畜飼養(yǎng)量超過縣級(jí)以上地方人民政府草原行政主管部門核定的,草原載畜標(biāo)準(zhǔn)的糾正和處罰措施,部分省(市)、自治區(qū)尚未制定,使得一些破壞草原的違法犯罪活動(dòng)難以量刑和追究,給草原執(zhí)法帶來很大困難[3]。

2.2 草原執(zhí)法力量薄弱

2.2.1 草原執(zhí)法機(jī)構(gòu)及體制不健全 我國(guó)草原專門執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于《草原法》的頒布和實(shí)施。截至目前,全國(guó)仍有部分省(市)沒有建立專門的省(市)級(jí)草原監(jiān)理機(jī)構(gòu),完全不能滿足在全國(guó)范圍內(nèi)開展草地犯罪的高效執(zhí)法需要,且不同地區(qū)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的發(fā)展和建設(shè)不平衡的問題十分突出。

2.2.2 草原執(zhí)法人員少,裝備落后,專業(yè)素質(zhì)低 我國(guó)草地類型豐富,全國(guó)首次統(tǒng)一草地資源調(diào)查將全國(guó)天然草地劃分為18個(gè)草地類,824個(gè)草地型,但草原地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后,交通環(huán)境條件普遍較差,執(zhí)法隊(duì)伍普遍薄弱。全國(guó)縣級(jí)以上草原執(zhí)法人員僅7 000多人,平均每人需要負(fù)責(zé)管理5.3萬hm2。另外,草原監(jiān)理機(jī)構(gòu),特別是基層執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)偏低,執(zhí)法裝備普遍落后,據(jù)統(tǒng)計(jì),全國(guó)草原執(zhí)法人員中,具有本科學(xué)歷的僅占22.7%,在基層縣級(jí)草原監(jiān)理人員中,本科及以上學(xué)歷的只有17.1%。從專業(yè)上看,草原專業(yè)的占25.9%,法律專業(yè)的只有4.9%[4]。

2.3 草原執(zhí)法環(huán)境較差 目前,在我國(guó)絕大多數(shù)草原生態(tài)保護(hù)地區(qū),人們的生態(tài)知識(shí)貧乏,法律意識(shí)淡薄,法制觀念薄弱,為追求當(dāng)?shù)匾粫r(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,濫用草原,阻礙了草原執(zhí)法的正常進(jìn)行。而在執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部,執(zhí)法人員依法行政意識(shí)的薄弱和缺乏,往往將國(guó)家法律法規(guī)和政府文件兩者的關(guān)系混淆,以文代法的現(xiàn)象比較嚴(yán)重,依法治草的機(jī)制尚需完善。

2.4 草原執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制低效 由于經(jīng)濟(jì)文化等因素的影響,監(jiān)管機(jī)制低效乏力,有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,導(dǎo)致草原法規(guī)定的草原保護(hù)制度無法得到真正的貫徹落實(shí)。例如“三同時(shí)”制度是防止建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生新污染和生態(tài)破壞的重要制度[5],但是,由于監(jiān)督不到位,開發(fā)單位屢屢違反“三同時(shí)”制度,給草原保護(hù)工作和生態(tài)恢復(fù)帶來極大的破壞,同時(shí)也損害了當(dāng)?shù)啬撩竦暮戏?quán)益。

2.5 地方財(cái)政困難,草原執(zhí)法機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)短缺

國(guó)家雖然以各種項(xiàng)目的形式對(duì)草原監(jiān)理站進(jìn)行了投資建設(shè),但大多數(shù)草原地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后,地方財(cái)政困難,項(xiàng)目配套的地方經(jīng)費(fèi)支持不足。部分地區(qū)雖然按項(xiàng)目要求購(gòu)買了全套設(shè)備,但由于基層人員專業(yè)素質(zhì)和操作技能相對(duì)缺乏,設(shè)備無法發(fā)揮應(yīng)有的效力。另外,大部分草原地區(qū)執(zhí)法人員所需的交通工具、通訊工具和辦案設(shè)備等最基本的設(shè)施嚴(yán)重短缺,使草原執(zhí)法工作步履維艱。

3 完善草原執(zhí)法體系

3.1 完善草原法律體系 各級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況,盡快出臺(tái)與《草原法》相配套的法律法規(guī),以切實(shí)解決草原執(zhí)法在面臨某些實(shí)際問題時(shí)無法可依的問題。首先,應(yīng)加強(qiáng)立法可行性研究,確保出臺(tái)的每條法律規(guī)范都適用于實(shí)際的執(zhí)法活動(dòng)中;其次,要加強(qiáng)法律法規(guī)規(guī)章之間的銜接和協(xié)調(diào)性,及時(shí)清理和修改不合時(shí)宜的法律法規(guī);第三,立法力求明確、具體,立法解釋、司法解釋以及其他配套的實(shí)施細(xì)則等要及時(shí)跟上。第四,加大對(duì)草原違法行為的處罰力度,對(duì)構(gòu)成犯罪的,要暢通對(duì)其追究刑事責(zé)任的渠道;第五,加強(qiáng)草原行政執(zhí)法程序的立法和研究,尤其是要盡快出臺(tái)有關(guān)行政執(zhí)法程序、執(zhí)法監(jiān)督和強(qiáng)制執(zhí)行等方面的法律法規(guī),以解決當(dāng)前執(zhí)法“執(zhí)行難”的問題。

3.2 加強(qiáng)草原執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),全面提高執(zhí)法人員綜合素質(zhì)

3.2.1 強(qiáng)化草原執(zhí)法人員素質(zhì) 開展草原執(zhí)法的關(guān)鍵在于要有一支政治素質(zhì)硬、法律水平高、業(yè)務(wù)技能精的專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍,各級(jí)草原行政主管部門要更加重視和支持草原執(zhí)法體系和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),鼓勵(lì)努力提高法律素養(yǎng)和專業(yè)技能水平,通過內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)、外樹形象來盡快提高執(zhí)法技能和執(zhí)法水平,從而建立一批靠得住、執(zhí)行效率高的草原執(zhí)法隊(duì)伍。

3.2.2 提高執(zhí)法人員辦公條件和執(zhí)法工具 面對(duì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后、通信設(shè)備短缺的情況,要設(shè)法提高和改善執(zhí)法人員的工資、住房條件、辦公設(shè)施、交通工具以及通信工具,要協(xié)同政府和群眾共同解決和關(guān)心基層執(zhí)法人員在生活和工作中遇到的各種困難,以調(diào)動(dòng)執(zhí)法人員的積極性和主動(dòng)性。

3.3 加大《草原法》和草原生態(tài)知識(shí)的宣傳 宣傳內(nèi)容上要強(qiáng)調(diào)實(shí)效性,著重強(qiáng)調(diào)草原的生態(tài)地位、功能與作用、草原法律法規(guī)、草原政策與方針以及草原的現(xiàn)狀與存在的危機(jī)等方面,讓全社會(huì)對(duì)草原的特殊地位和功能有較為全面的認(rèn)知和重視。在宣傳方式,借助標(biāo)語、橫幅、媒體、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等多種媒介和渠道,讓草原使用者了解自身擁有的權(quán)力和應(yīng)盡的義務(wù),使其在合法管理和使用草原的同時(shí)依法維護(hù)自己的合法權(quán)益和切身利益,并能夠積極發(fā)揮草原監(jiān)督和保護(hù)工作。

3.4 強(qiáng)化各部門配合協(xié)作,提升草原執(zhí)法效果 首先,草原行政主管部門和監(jiān)理機(jī)構(gòu)要各自協(xié)調(diào)好其內(nèi)部關(guān)系,明確各部門的職責(zé)、權(quán)限。其次,草原行政主管部門和草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)要更加緊密地配合,發(fā)揮相互協(xié)作的優(yōu)勢(shì),貫徹落實(shí)法定責(zé)任,進(jìn)一步提升草原監(jiān)管水平和執(zhí)法效果。最后,要協(xié)調(diào)好草原執(zhí)法部門與其他部門的聯(lián)系,使草原執(zhí)法活動(dòng)需要其他部門協(xié)助處理的特殊草原犯罪活動(dòng)能夠有效及時(shí)地獲得國(guó)家其他部門第一時(shí)間的援助和支持,增強(qiáng)草原執(zhí)法的透明度和實(shí)效性,建立健全草原執(zhí)法的公眾參與機(jī)制。

3.5 豐富草原執(zhí)法手段,主動(dòng)改變草原執(zhí)法中的被動(dòng)局面 草原監(jiān)理的執(zhí)法手段單一且相對(duì)落后,從而使草原執(zhí)法工作陷于被動(dòng)和難于應(yīng)付的局面,所以,草原執(zhí)法過程中在加強(qiáng)強(qiáng)制手段的同時(shí)也要靈活運(yùn)用一些非強(qiáng)制手段。在實(shí)踐中主要的非強(qiáng)制性草原執(zhí)法手段有:環(huán)境信息公開制度、環(huán)境行政合同、環(huán)境行政獎(jiǎng)勵(lì)制度、可交易的環(huán)境許可制度等。另外,草原執(zhí)法機(jī)關(guān)要發(fā)揮主觀能動(dòng)性,積極參與到相關(guān)政策的制定與規(guī)劃中去,加強(qiáng)與其他部門的協(xié)調(diào)與合作,做好國(guó)土部門、林業(yè)部門在征用草地或林草劃分過程中出現(xiàn)的分歧等方面的溝通和協(xié)調(diào)工作,確保草原開發(fā)工作和草原執(zhí)法工作在良好的法律環(huán)境下順利實(shí)施[6]。

3.6 動(dòng)員社會(huì)各界勢(shì)力,建立打擊草原違法犯罪活動(dòng)的強(qiáng)大力量 近年來,部分地區(qū)片面追求一時(shí)的經(jīng)濟(jì)利益和地方發(fā)展,導(dǎo)致草原違法案件和草原破壞程度大幅度上升,主要表現(xiàn)在開墾草原案件數(shù)量上升較快、非法采集草原野生植物案件增勢(shì)明顯、違反禁牧和草畜平衡規(guī)定的案件數(shù)量增長(zhǎng)較快、非法征用草原案件數(shù)量增幅最大且查處難度較高、非法臨時(shí)占用草原案件形式多樣[7]等方面,草原違法犯罪活動(dòng)正向著多樣化和復(fù)雜化的趨勢(shì)迅速發(fā)展。因此,需要?jiǎng)訂T社會(huì)各界力量,包括借助新聞媒體對(duì)其罪行進(jìn)行曝光以形成社會(huì)輿論和群眾基礎(chǔ),尋求紀(jì)檢和監(jiān)察部門的支持以嚴(yán)格追究責(zé)任和懲治腐敗,尋求上級(jí)主管部門的支持,由上級(jí)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)或直接查處[8]。

[1] 農(nóng)業(yè)部畜牧獸醫(yī)司,全國(guó)畜牧獸醫(yī)總站.中國(guó)草地資源[M].北京:中國(guó)科學(xué)技術(shù)出版社,1996.

[2] 劉加文.我國(guó)草業(yè)現(xiàn)狀及當(dāng)前的主要任務(wù)[EB/OL].[2001-02-10].

[3] 農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)管中心.中國(guó)草原執(zhí)法概述[M].北京:人民出版社,2007:51.

[4] 農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)管中心.中國(guó)草原執(zhí)法概述[M].北京:人民出版社,2007:9.

[5] 李恒遠(yuǎn).環(huán)境法制讀本[M].北京:中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社,2002:36.

[6] 趙忠,丁建江,傲英.草原執(zhí)法中遇到的問題及應(yīng)對(duì)措施[J].新疆畜牧業(yè),2010(2):28-29.

[7] 農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心.草原執(zhí)法監(jiān)督工作的回顧與展望[J].中國(guó)牧業(yè)通訊,2009(8):12-14.

[8] 劉加文.草原執(zhí)法的困境與出路[J].中國(guó)牧業(yè)通訊,2009(15):10-11.