■ 熊焰

（北京產(chǎn)權(quán)交易所，北京100033）

產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)應(yīng)成為公共資源交易的重要平臺(tái)

■ 熊焰

（北京產(chǎn)權(quán)交易所，北京100033）

近幾個(gè)月來(lái)，隨著中辦、國(guó)辦《關(guān)于深化政務(wù)公開(kāi)加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見(jiàn)》（中辦發(fā)[2011]22號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)22號(hào)文）和相關(guān)文件的印發(fā)，關(guān)于建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)與我國(guó)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題，成為社會(huì)各界討論的重要話(huà)題。作為產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的從業(yè)者，我認(rèn)為有必要對(duì)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)近年來(lái)的探索實(shí)踐做出一些梳理和分析，厘清一些概念，理清若干關(guān)系，為決策者提供參考，也為業(yè)界的持續(xù)探討提供一些思考。

1 “公共資源”和企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)

1.1 何謂“公共資源”？

目前，“公共資源”一詞并沒(méi)有統(tǒng)一的、權(quán)威的解釋?zhuān)械慕忉尀椤白匀簧苫蜃匀淮嬖诘馁Y源”，有的將其等同于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)概念中的公共產(chǎn)品?！肮操Y源”一詞在我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)生活中逐漸活躍也是在最近幾年，直接的推動(dòng)力正是2002年初中紀(jì)委第七次全會(huì)提出的“土地使用權(quán)出讓、建設(shè)工程項(xiàng)目招投標(biāo)、政府采購(gòu)、產(chǎn)權(quán)交易進(jìn)入市場(chǎng)等四項(xiàng)制度”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“四項(xiàng)制度”）。

應(yīng)當(dāng)說(shuō),“四項(xiàng)制度”的出臺(tái)拉開(kāi)了我國(guó)通過(guò)建立公開(kāi)市場(chǎng)平臺(tái)處置國(guó)有資產(chǎn)的序幕。而在“場(chǎng)”的建立方式上，中心城市和中小城市采取了不同的方式。

在全國(guó)性和省級(jí)中心城市，由于“四項(xiàng)制度”下進(jìn)場(chǎng)資源量級(jí)很大，且這些城市本身具備較高的市場(chǎng)化程度和充足的人才儲(chǔ)備，因此大多采取了分別建立交易平臺(tái)的方式，以適應(yīng)進(jìn)場(chǎng)資源的不同特點(diǎn)，提高服務(wù)效率。特別是以“活”的企業(yè)作為標(biāo)的、具有典型資本市場(chǎng)特征的企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)，必須建立高度市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化的交易平臺(tái)才能實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值和股東利益最大化的要求。

一些地市級(jí)城市和區(qū)縣則囿于本地四項(xiàng)制度進(jìn)場(chǎng)資源較少，特別是企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)在上個(gè)世紀(jì)90年代已經(jīng)基本完成了改制退出的任務(wù)，因此將“四項(xiàng)制度”下的資源統(tǒng)歸在一個(gè)交易平臺(tái)上，并冠以“公共資源交易中心”的名稱(chēng)進(jìn)行運(yùn)作。在此背景下，一般理解上將“土地使用權(quán)出讓、建設(shè)工程項(xiàng)目招投標(biāo)、政府采購(gòu)、產(chǎn)權(quán)交易”納入“公共資源”的范疇。

1.2 企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)不同于實(shí)踐認(rèn)識(shí)中的“公共資源”

由于“公共資源”沒(méi)有相對(duì)固定的、權(quán)威的解釋?zhuān)瑢⑵渑c企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)進(jìn)行直接對(duì)比存在概念和涵蓋范圍上的障礙。但是也必須認(rèn)識(shí)到，企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)和實(shí)踐認(rèn)識(shí)上的“公共資源”存在一定差別，簡(jiǎn)單將企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)歸并為公共資源，將企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的處置和其他類(lèi)型的公共資源處置混為一體，是不合適的。

首先，企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)是資本化的商品，其產(chǎn)權(quán)的占有、收益、處置受到《公司法》、《物權(quán)法》、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》等法律的保護(hù)；而其他各類(lèi)公共資源的處置與行政權(quán)有著緊密的依存度，受到《行政許可法》的約束，無(wú)論是行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)還是自然資源類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)，其處置都要依照法律規(guī)定得到相關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可。

其次，企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的交易標(biāo)的是“活”的企業(yè)，是以盈利為目的，能夠產(chǎn)生增值的資本品；而其他種類(lèi)的公共資源交易的是固化的“物”，是全民共有、客觀(guān)存在的自然資源，或是為全民提供公共服務(wù)投資形成的資產(chǎn)，或是在行政權(quán)行使過(guò)程中衍生出來(lái)的各類(lèi)權(quán)益，這些資產(chǎn)的配置均不以盈利為目的，帶有典型的公共服務(wù)特征。

正是存在這些差異性，決定了企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)與各地實(shí)踐中的“公共資源交易中心”在發(fā)展方向上是不一樣的。以京津滬渝穗等中心城市為代表的產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)既要承擔(dān)企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)保值增值和源頭防腐的功能，又要利用自身以市場(chǎng)化方式配置資源的能力，構(gòu)建一個(gè)服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)的新型資本市場(chǎng)，后一項(xiàng)功能和定位是“公共資源交易中心”所不具備的。

2 產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)是具備“真市場(chǎng)”特質(zhì)的交易平臺(tái)

我國(guó)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)在上世紀(jì)80年代末就已出現(xiàn)，但真正實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展是在“四項(xiàng)制度”出臺(tái)后。從“四項(xiàng)制度”的執(zhí)行模式和結(jié)果看，可以說(shuō)企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易是最為成功的。

2.1 產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)建立了獨(dú)立的市場(chǎng)運(yùn)行主體

四項(xiàng)制度出臺(tái)之后，以國(guó)務(wù)院國(guó)資委為代表的國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒(méi)有采取“自建市場(chǎng)”的方式，而是采取“設(shè)定條件、選擇市場(chǎng)、加強(qiáng)監(jiān)管、協(xié)調(diào)支持”的方式，共選擇了66家符合條件的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)開(kāi)展企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易。這些產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)和國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間基本上不存在行政隸屬關(guān)系，這種獨(dú)立性保證了交易不受到任何干擾，保證了平臺(tái)“公開(kāi)、公平和公正”的性質(zhì)，大大地提高了配置效率。

2.2 產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)形成了完善的制度規(guī)范體系

三號(hào)令出臺(tái)之后，國(guó)務(wù)院國(guó)資委先后出臺(tái)了十幾項(xiàng)規(guī)范國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的配套文件，逐步建立起了國(guó)有產(chǎn)權(quán)進(jìn)場(chǎng)交易的制度體系。2008年以來(lái)，隨著京津滬渝四家中央企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)發(fā)布信息聯(lián)合披露制度、《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易操作規(guī)則》等制度規(guī)范，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)在信息披露、交易程序、交易規(guī)則等方面的統(tǒng)一進(jìn)程大大加快。2008年10月，隨著《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》出臺(tái)，企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)進(jìn)場(chǎng)交易被以法律的形式固定下來(lái)，產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)從此有法可依。

2.3 產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)搭建了公開(kāi)透明的市場(chǎng)化交易平臺(tái)

在中紀(jì)委“依法合規(guī)，市場(chǎng)機(jī)制”的要求下，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)著眼于實(shí)現(xiàn)“發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)主體、發(fā)現(xiàn)價(jià)格”的基本功能，始終努力打造“公開(kāi)”和“競(jìng)爭(zhēng)”的市場(chǎng)平臺(tái)。首先，不同于四項(xiàng)制度中的“土地交易、建筑工程招投標(biāo)和政府采購(gòu)”三類(lèi)交易平臺(tái)的事業(yè)單位體制，66家交易機(jī)構(gòu)中有36家采用了公司制體制，采用事業(yè)體制的交易平臺(tái)也大多采取市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的機(jī)制，保證了產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)是一個(gè)真正的市場(chǎng)化平臺(tái)，能夠用市場(chǎng)的手段促進(jìn)“競(jìng)爭(zhēng)”的產(chǎn)生，促進(jìn)價(jià)格的充分發(fā)現(xiàn)。其次，在平臺(tái)運(yùn)行層面，京津滬等幾家主要的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)定位于轉(zhuǎn)讓方、受讓方、中介方之外的第四方服務(wù)平臺(tái)，通過(guò)實(shí)行會(huì)員代理制為各類(lèi)市場(chǎng)主體提供“公開(kāi)、公平、公正”的市場(chǎng)環(huán)境，保證了交易所的中立性和公信力。第三，在信息技術(shù)利用方面，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)大力探索信息技術(shù)對(duì)現(xiàn)代企業(yè)的支撐作用，不僅通過(guò)拓展多種信息披露渠道，最大范圍地增加了公眾的知情權(quán)，最大范圍地發(fā)掘了投資人資源，還創(chuàng)新了多種信息化的交易方式，有效地規(guī)避了傳統(tǒng)競(jìng)價(jià)弊端，大大提升了項(xiàng)目競(jìng)價(jià)效率，通過(guò)對(duì)交易流程的電子化和留痕化，有效強(qiáng)化了交易所的內(nèi)控體系，防范了交易所的管理風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)。

2.4 產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)建立了有效的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制

在企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)“陽(yáng)光交易”的過(guò)程中，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)扮演著外部監(jiān)管者的重要角色。在促進(jìn)企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)進(jìn)場(chǎng)方面，國(guó)務(wù)院國(guó)資委提出了“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)、能進(jìn)則進(jìn)、進(jìn)則規(guī)范、操作透明”的具體要求；在定期評(píng)審方面，按照中紀(jì)委的要求，國(guó)務(wù)院國(guó)資委作為牽頭機(jī)構(gòu)，會(huì)同財(cái)政部、發(fā)改委、監(jiān)察部、工商總局、證監(jiān)會(huì)等建立了企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)進(jìn)場(chǎng)交易的聯(lián)合檢查機(jī)制，目前已經(jīng)對(duì)京津滬渝四家中央企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行了三次評(píng)審；在企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)方面，通過(guò)建設(shè)信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了“兩級(jí)國(guó)資委”對(duì)企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)；在行業(yè)自律方面，去年底我國(guó)企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)的正式成立，大大推動(dòng)了行業(yè)自律的開(kāi)展。在接受外部監(jiān)管的同時(shí)，產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)還通過(guò)內(nèi)部組織架構(gòu)和交易流程程序化的設(shè)計(jì)建立了有效的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。目前，幾家主要的交易機(jī)構(gòu)均按照受理、審核、監(jiān)督“三權(quán)分立”的原則，建立起前、中、后場(chǎng)相對(duì)獨(dú)立、互為支撐又相互制衡的業(yè)務(wù)運(yùn)行體系，即企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目從進(jìn)場(chǎng)到最終成交，要經(jīng)過(guò)前、中、后場(chǎng)多個(gè)部門(mén)把關(guān)，有效避免了權(quán)力過(guò)分集中于某一部門(mén)和個(gè)人帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

可以說(shuō)，在過(guò)去八年的實(shí)踐探索中，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)最成功之處就在于建立了一個(gè)“真市場(chǎng)”，以市場(chǎng)主體的獨(dú)立性、制度體系的完善性、運(yùn)行架構(gòu)的分權(quán)制衡設(shè)計(jì)、信息化系統(tǒng)的統(tǒng)一高效等，實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)“發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)主體、發(fā)現(xiàn)價(jià)格”這一本質(zhì)功能。

產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和成績(jī)也得到了市場(chǎng)和社會(huì)各界的廣泛認(rèn)可，得到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。2010年11月，中央政治局常委、中紀(jì)委書(shū)記賀國(guó)強(qiáng)同志在重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所等《推進(jìn)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易制度創(chuàng)新，確保國(guó)有資產(chǎn)陽(yáng)光交易保值增值》的報(bào)告上批示：“重慶、杭州、南平等地推進(jìn)‘公共資源、公共資產(chǎn)、公共資金’管理和交易改革的做法很好，建立交易平臺(tái)，實(shí)行陽(yáng)光營(yíng)運(yùn)，健全相關(guān)制度，力求從源頭上防止腐敗，請(qǐng)注重總結(jié)推廣這方面的經(jīng)驗(yàn)?！?010年8月4日，中央書(shū)記處書(shū)記、中紀(jì)委副書(shū)記何勇在北京產(chǎn)權(quán)交易所考察時(shí)指出：“要從建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系，推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善的高度，深刻認(rèn)識(shí)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)化改革的意義，增強(qiáng)做好工作的責(zé)任心和使命感?！?/p>

3 部分公共資源可依托產(chǎn)權(quán)市場(chǎng) 實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光化公開(kāi)處置

毋庸置疑，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的探索創(chuàng)新是過(guò)去幾年我國(guó)公有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域管理體制改革的重大成就，其形成的“公開(kāi)、公正、公平”的市場(chǎng)環(huán)境和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)在新形勢(shì)下拓展公共資源交易領(lǐng)域的改革提供了很好的思路和現(xiàn)實(shí)的路徑，得到實(shí)踐驗(yàn)證的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)完全有能力、有理由在這一領(lǐng)域發(fā)揮作用，成為公共資源交易的重要平臺(tái)。

首先，22號(hào)文倡導(dǎo)的開(kāi)展公共資源交易，從源頭上防治腐敗，促進(jìn)服務(wù)政府、廉潔政府建設(shè)的目標(biāo)與產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的基本使命高度一致，因此依托產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)開(kāi)展公共資源交易完全符合四項(xiàng)制度的政策精神，有著政策上的延續(xù)性和合理性。

其次，開(kāi)展企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易的8年間，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)積累了豐富的國(guó)有資產(chǎn)處置經(jīng)驗(yàn)，形成了比較成熟的市場(chǎng)運(yùn)行和監(jiān)管體系，建立了完備的信息化交易系統(tǒng)，培養(yǎng)了一大批高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)人才。同時(shí)，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)作為資本市場(chǎng)的特質(zhì)能夠集聚大量的投資人資源，這能與公共資源處置中的投資人集聚形成聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，有助于提高公共資源的處置效率。

第三，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)在行政事業(yè)單位實(shí)物資產(chǎn)、涉訴資產(chǎn)、罰沒(méi)資產(chǎn)、戶(hù)外廣告特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、停車(chē)場(chǎng)租賃權(quán)等公共資源交易中已經(jīng)形成了比較成熟的操作體系，具備了豐富的處置經(jīng)驗(yàn)，并取得了很好的交易效果和社會(huì)效應(yīng)，繼續(xù)承擔(dān)和擴(kuò)展該類(lèi)資產(chǎn)的處置是產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的既定目標(biāo)，也是義不容辭的責(zé)任。

當(dāng)前，一些省市由于國(guó)企改革已經(jīng)基本完成，企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易明顯萎縮，在這些地區(qū)，將產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)歸并到公共資源交易中心具有其客觀(guān)上的合理性。但同時(shí)，全國(guó)性和省級(jí)中心城市的產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保持和強(qiáng)化其高度市場(chǎng)化的運(yùn)行機(jī)制，任何回歸行政體制，將它們簡(jiǎn)單地歸入公共資源交易中心，取消法人地位的做法勢(shì)必大大壓縮其作為要素市場(chǎng)和新型資本市場(chǎng)的發(fā)展空間，有違交易所市場(chǎng)發(fā)展的客觀(guān)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，將對(duì)各級(jí)政府確立的以現(xiàn)代金融業(yè)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

因此，在22號(hào)文和相關(guān)文件提出建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)的大背景下，如何既能夠堅(jiān)定產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)向新型資本市場(chǎng)方向邁進(jìn)不動(dòng)搖，又能夠充分利用產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的已有平臺(tái)為公共資源交易提供服務(wù)，應(yīng)當(dāng)是各級(jí)政府以及產(chǎn)權(quán)交易業(yè)界下階段著力探討的問(wèn)題，這樣才能找出一條既尊重產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)探索成果，又能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)與公共資源交易平臺(tái)有機(jī)融合的最佳途徑。

（作者為北京產(chǎn)權(quán)交易所董事長(zhǎng)）