機(jī)械工業(yè)北京電工技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所 滕云

一、前言

為了應(yīng)對(duì)全球氣候變化、實(shí)現(xiàn)《京都議定書(shū)》規(guī)定的減排目標(biāo)，世界主要國(guó)家和地區(qū)都制定并實(shí)施了直接針對(duì)溫室氣體減排的氣候變化政策。同時(shí)，一些重要的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織也為應(yīng)對(duì)氣候變化開(kāi)展了積極的研究，提出了未來(lái)一段時(shí)期的工作重點(diǎn)。應(yīng)對(duì)氣候變化的政策涉及能源政策、產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策、環(huán)境政策等多個(gè)方面，影響到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、能源、環(huán)境、貿(mào)易、科技、外交等不同領(lǐng)域，并可能帶來(lái)嚴(yán)重的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和發(fā)展問(wèn)題。我國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化時(shí)，可以參考其他國(guó)家的成熟經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)自身國(guó)情加以改造和創(chuàng)新，制定出有效應(yīng)對(duì)氣候變化的政策和措施。

二、世界主要國(guó)家、地區(qū)及組織的目標(biāo)和政策

歐 盟

歐盟及其主要成員國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化方面一直持積極態(tài)度，較早出臺(tái)了一系列政策及法律，主要集中于提高能源效率、促進(jìn)開(kāi)發(fā)可再生能源、實(shí)施溫室氣體排放權(quán)交易等領(lǐng)域。2005年1月1日，歐盟啟動(dòng)了碳排放交易體系（EU ETS）。目前已發(fā)展成為世界上最大的碳排放貿(mào)易市場(chǎng)。

2008年12月，歐盟首腦會(huì)議通過(guò)了《氣候行動(dòng)和可再生能源一攬子計(jì)劃》。該計(jì)劃的核心內(nèi)容是“20-20-20”行動(dòng)，即承諾到2020年歐盟溫室氣體排放量將在1990年基礎(chǔ)上減少20%，若達(dá)成新的國(guó)際氣候協(xié)議（其他發(fā)達(dá)國(guó)家相應(yīng)大幅度減排，先進(jìn)的發(fā)展中國(guó)家也承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)），歐盟則承諾減少30%；可再生能源占總能源比例達(dá)到20%，運(yùn)輸部門(mén)中生物質(zhì)燃料占總?cè)剂舷M(fèi)的比例不低于10%；能源效率將提高20%。

英 國(guó)

為了實(shí)現(xiàn)《京都議定書(shū)》規(guī)定的減排目標(biāo)，英國(guó)政府提出了氣候變化稅（Climate Change Levy），自2001年4月開(kāi)始在非民用能源用戶(hù)中征收。

2008年英國(guó)率先頒布了應(yīng)對(duì)氣候變化的專(zhuān)項(xiàng)立法《氣候變化法》，系統(tǒng)規(guī)定英國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的法律制度框架。同年，英國(guó)批準(zhǔn)了《氣候變化法案（Climate Change Act）》，這使英國(guó)成為世界上首個(gè)將溫室氣體減排目標(biāo)寫(xiě)進(jìn)法律的國(guó)家。按照該法律，英國(guó)本屆及下屆政府必須致力于削減二氧化碳以及其它溫室氣體的排放，到2050年達(dá)到減排80%的目標(biāo)。

英國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策主要包括對(duì)企業(yè)的約束和激勵(lì)政策、節(jié)能和開(kāi)發(fā)新能源政策、針對(duì)家庭減排的激勵(lì)政策。2006年起英國(guó)碳信托公司（Carbon Trust）開(kāi)展了“碳削減標(biāo)志計(jì)劃”，成為開(kāi)創(chuàng)低碳產(chǎn)品認(rèn)證的先鋒。2008年10月英國(guó)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)正式發(fā)布了《商品和服務(wù)在生命周期內(nèi)的溫室氣體排放評(píng)估規(guī)范》（PAS 2050：2008）。目前很多國(guó)家或私人企業(yè)所進(jìn)行的產(chǎn)品碳排放評(píng)估活動(dòng)在不同程度上參考了該標(biāo)準(zhǔn)。

德 國(guó)

德國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化主要通過(guò)立法手段：2003年頒布了《可再生能源優(yōu)化法》，2004年頒布了《可再生能源法修訂案》，根據(jù)此法，到2020年，德國(guó)的可再生能源發(fā)電量占總發(fā)電量的20%。德國(guó)聯(lián)邦政府出于“應(yīng)對(duì)氣候變化和維護(hù)能源安全”兩個(gè)目的，于2007年通過(guò)了“能源利用和氣候保護(hù)一攬子方案” 。該方案是德國(guó)政府氣候保護(hù)政策的指導(dǎo)性文件，包括轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)、發(fā)展技術(shù)、制定法律、開(kāi)展合作等29項(xiàng)具體措施，其主要目的是提高能源效率和促成可再生能源的更廣泛的利用。在氣候保護(hù)方面，方案最主要目標(biāo)之一是2020年將溫室氣體排放在1990年的基礎(chǔ)上降低40%。

法 國(guó)

2000年法國(guó)頒布了《控制溫室效應(yīng)國(guó)家計(jì)劃》，提出目標(biāo)：在2008～2012年期間，將《京都議定書(shū)》規(guī)定的六種溫室氣體的排放總量限制在1990年的1.44億噸以下。2005年法國(guó)發(fā)布了《法國(guó)適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》，將氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)評(píng)估與實(shí)施適應(yīng)行動(dòng)計(jì)劃有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，設(shè)立了四個(gè)總體目標(biāo)：優(yōu)先考慮公共安全與健康，保護(hù)人員和物品；考慮社會(huì)各方面問(wèn)題，在風(fēng)險(xiǎn)到來(lái)之前緩和不平等現(xiàn)象；降低成本并使收益最大化；保護(hù)自然環(huán)境。

美 國(guó)

美國(guó)是唯一未簽訂《京都協(xié)議書(shū)》的發(fā)達(dá)國(guó)家，但奧巴馬政府就職后，氣候變化成為奧巴馬政府內(nèi)外政策中僅次于推動(dòng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)盡快復(fù)蘇的優(yōu)先議程。2009年美國(guó)眾議院通過(guò)了《美國(guó)清潔能源與安全法案》，表明美國(guó)的氣候政策邁出了積極一步。該法案內(nèi)容主要包括：確立“總量控制與交易”制度、清潔能源條款、能效標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)碳捕集與封存設(shè)施以及其他條款等。其中設(shè)定了碳減排目標(biāo)，相對(duì)于2005年的排放水平，到2020年削減17%（相當(dāng)于1990年水平削減3.2%），到2050年削減83%（相當(dāng)于1990年水平削減80.2%）。

美國(guó)在州一級(jí)層次上應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)較為積極。加州、緬因州等20余州都采取了自愿行動(dòng)，提出了削減溫室氣體的控制目標(biāo)。例如：2006年加州通過(guò)了一項(xiàng)名為AB32的《全球溫室效應(yīng)治理法案》，規(guī)定到2020年加州二氧化碳的排放量要減少25%，控制在1990年的排放水平。

根據(jù)《清潔空氣法案》，EPA在其框架內(nèi)對(duì)美國(guó)的溫室氣體減排進(jìn)行監(jiān)管。EPA已經(jīng)建立了強(qiáng)制性的溫室氣體報(bào)告條例制度，設(shè)定了排放源的監(jiān)控要求和年度報(bào)告時(shí)間限制，報(bào)告將涵蓋超過(guò)13，000家排放單位，其排放量約占美國(guó)GHG總排放量的85～90%。此條例僅規(guī)定了報(bào)告要求，并無(wú)控制或使用要求，其目的旨在收集精確的、實(shí)時(shí)的溫室氣體信息，為未來(lái)的政策決策提供指導(dǎo)。

日 本

日本政府應(yīng)對(duì)氣候變化的目標(biāo)首先是將溫室氣體排放總量由增加盡快轉(zhuǎn)為減少，在此基礎(chǔ)上努力達(dá)到在《京都議定書(shū)》中所承諾的2008～2012年溫室氣體排放量比1990年減少6%。

日本應(yīng)對(duì)氣候變化的法律體系較為完善，包括綜合性法律、專(zhuān)項(xiàng)法和相關(guān)法。綜合性法律是l993年11月制定的《環(huán)境基本法》；專(zhuān)項(xiàng)法是1998年10月通過(guò)的《地球溫暖化對(duì)策推進(jìn)法》；相關(guān)立法主要是一系列利用能源方面的法律，包括《能源政策基本法》、《關(guān)于促進(jìn)新能源利用的特別措施法》、《日本電力事業(yè)者新能源利用特別措施》等。為了減少二氧化碳等溫室氣體的排放，日本政府針對(duì)石油、煤炭、天然氣等燃燒后排放二氧化碳的化石燃料從2007年1月起征收環(huán)境稅。

印 度

印度氣候變化的國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃中最具代表性的是印度政府于2008年6月30日發(fā)布的《氣候變化國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃》。印度還針對(duì)森林保護(hù)、可再生能源和新能源制定了《新森林法》、《電力法案》和《能源法》。

印度政府認(rèn)為溫室氣體減排能否成功、最核心的問(wèn)題主要集中在可再生能源的開(kāi)發(fā)和能源的有效利用上。印度中央電力監(jiān)管委員會(huì)（CERC）于2010年1月推出了一套針對(duì)國(guó)內(nèi)可再生能源交易的全新政策，為印度打開(kāi)價(jià)值數(shù)十億美元的碳交易市場(chǎng)，這一政策的實(shí)施能夠切實(shí)提升印度利用水電、風(fēng)能、太陽(yáng)能等清潔能源發(fā)電的比例。

國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織

在2009年第四十屆世界標(biāo)準(zhǔn)日上，國(guó)際電工委員會(huì)（IEC）、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）和國(guó)際電信聯(lián)盟（ITU）聯(lián)合提出的世界標(biāo)準(zhǔn)日主題為“標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)對(duì)氣候變化”。國(guó)際三大標(biāo)準(zhǔn)組織希望通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施，控制溫室氣體排放，推動(dòng)節(jié)能減排，為全世界應(yīng)對(duì)氣候變化系統(tǒng)地提供解決途徑。國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織提供應(yīng)對(duì)氣候變化標(biāo)準(zhǔn)化解決方案有：監(jiān)測(cè)溫室氣體排放，設(shè)計(jì)制造高能效的建筑，推廣有助于減緩氣候變化的新技術(shù)等。

其中，IEC在《2010～2030年應(yīng)對(duì)能源挑戰(zhàn)白皮書(shū)》中提出，為發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，世界能源與電力工業(yè)正在發(fā)生持續(xù)深刻的變革，降低人均能源消耗量與降低單位能耗CO2排放量是實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的關(guān)鍵。IEC將在制定能效衡量標(biāo)準(zhǔn)方面繼續(xù)努力，作為確定基準(zhǔn)、能源審核及合格評(píng)定的基礎(chǔ)；同時(shí)在減低電力能耗方面，將通過(guò)分析能源鏈不同環(huán)節(jié)提高能效和減少CO2排放量的方法及其潛力，提出整體能效解決方案——智能電氣化。

中 國(guó)

2009年11月中國(guó)政府根據(jù)國(guó)情，主動(dòng)公布了至2020年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%到45%的目標(biāo)，并作為約束性指標(biāo)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃。在“十二五”規(guī)劃《綱要》中，也首次將溫室氣體減排指標(biāo)列入了約束性指標(biāo)：中國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗將降低16%，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放將降低17%，這相當(dāng)于相對(duì)于2005年，能源強(qiáng)度下降32%，碳強(qiáng)度下降33%。

中國(guó)堅(jiān)持在可持續(xù)發(fā)展的框架下應(yīng)對(duì)氣候變化，堅(jiān)持“共同但有區(qū)別責(zé)任”的原則。《京都議定書(shū)》沒(méi)有規(guī)定發(fā)展中國(guó)家量化的減排任務(wù)，但中國(guó)一直積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化，制定了一系列氣候變化行動(dòng)計(jì)劃，制定了“十一五”節(jié)能目標(biāo)和《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》，發(fā)布了《氣候變化國(guó)家評(píng)估報(bào)告》和《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》，制定了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化科技專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)》，發(fā)表了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》白皮書(shū)。

在立法層面，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《森林法》、《草原法》等有利于減緩氣候變化的能源立法與環(huán)境立法，特別是《可再生能源法》和《節(jié)約能源法》在發(fā)展可再生能源等清潔能源和降低溫室氣體排放量上做出了杰出貢獻(xiàn)。目前，中國(guó)正在研究制定專(zhuān)門(mén)的氣候變化法。

三、相關(guān)政策的影響及建議

主要發(fā)達(dá)國(guó)家的政策分析

在當(dāng)前世界能源消費(fèi)以石油為主導(dǎo)的條件下，如果能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)不改變，很容易發(fā)生能源危機(jī)。即使沒(méi)有全球氣候變化這一趨勢(shì)，對(duì)于傳統(tǒng)能源消費(fèi)量巨大的發(fā)達(dá)國(guó)家而言，節(jié)約能源和開(kāi)發(fā)可再生能源也會(huì)成為不可避免的研究和發(fā)展熱點(diǎn)。同時(shí)，減少傳統(tǒng)能源使用也是二氧化碳排放最直接的減排方式。因此發(fā)達(dá)國(guó)家出臺(tái)的法律和政策主要集中在能源領(lǐng)域。

由發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始倡導(dǎo)的“低碳”生產(chǎn)生活方式將帶來(lái)一場(chǎng)新的工業(yè)革命，可以在后金融危機(jī)時(shí)代向發(fā)達(dá)國(guó)家（尤其是歐盟國(guó)家）提供新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力和大量就業(yè)崗位。當(dāng)然，在發(fā)展中國(guó)家（如我國(guó)）發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，也可以幫助解決傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的勞動(dòng)力再就業(yè)問(wèn)題。

包括中國(guó)在內(nèi)的新興發(fā)展中國(guó)家快速發(fā)展離不開(kāi)大量的能源消耗。隨著全球氣候變暖，發(fā)展中國(guó)家正承受著越來(lái)越大的輿論壓力，這些壓力可能會(huì)上升為外交壓力。在氣候變化國(guó)際談判中，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家對(duì)溫室氣體減排義務(wù)的談判，也是發(fā)展中國(guó)家是否妥協(xié)、是否犧牲發(fā)展速度的較量。同時(shí)，歐盟和美國(guó)等國(guó)家開(kāi)始設(shè)立的“碳關(guān)稅”和“碳標(biāo)簽”制度，以減少溫室效應(yīng)為理由，在國(guó)際貿(mào)易中設(shè)立新的壁壘，用技術(shù)手段限制發(fā)展中國(guó)家的商品出口，為本地區(qū)、本國(guó)的工業(yè)提供保護(hù)。

國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織的政策分析

IEC認(rèn)為電能是最易控制的能源形式，易于控制、沒(méi)有重量，易于輸送和配置。在用戶(hù)端比多數(shù)能源更為清潔，同時(shí)也可以清潔生產(chǎn)。它代表著最有效的能源生產(chǎn)和能源模式。因此，IEC的下階段工作重點(diǎn)將專(zhuān)注于在電能生產(chǎn)和使用過(guò)程中減少CO2的排放，主要措施為加強(qiáng)與政府、公眾及其他組織間的聯(lián)系、在電力能效、最佳節(jié)電方案、新能源及智能電網(wǎng)、電能管理等方面加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)的研究和制定。

要成功應(yīng)對(duì)氣候變化，有賴(lài)于工業(yè)和其他行業(yè)完成本國(guó)溫室氣體排放指標(biāo)及減排目標(biāo)的能力，ISO認(rèn)為，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)桿對(duì)于排放量的可比性與有效交易是一個(gè)必要的基準(zhǔn)。ISO將致力于制定溫室氣體排放的量化、測(cè)量、核查及確認(rèn)的成套標(biāo)準(zhǔn)，為現(xiàn)行和新興的排放交易方案及信任機(jī)制提供基礎(chǔ)。此外，ISO將來(lái)還可能會(huì)為鋼鐵、水泥生產(chǎn)和其他典型行業(yè)制訂與通用標(biāo)準(zhǔn)框架一致的新標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)為溫室氣體排放的量化、測(cè)量和報(bào)告提供必要而具體的指導(dǎo)。

ITU與全球電子可持續(xù)性計(jì)劃（GeSI）近日聯(lián)合發(fā)布了一份有關(guān)如何利用ICT 應(yīng)對(duì)氣候變化的研究報(bào)告，其中提出ICT在溫室氣體減排方面是一種獨(dú)特的強(qiáng)大工具，能幫助所有領(lǐng)域降低溫室氣體排放，并在氣候科學(xué)研究中起著十分重要的作用。因此，ITU號(hào)召各國(guó)把ICT 納入各自的國(guó)家級(jí)氣候變化緩解計(jì)劃，并將對(duì)ICT對(duì)氣候的影響展開(kāi)評(píng)估，目標(biāo)是制定標(biāo)準(zhǔn)化的通用方法，以評(píng)估ICT領(lǐng)域自身的溫室氣體排放情況，以及ICT 協(xié)助其他領(lǐng)域減少溫室氣體排放的情況。

對(duì)我國(guó)的政策產(chǎn)生的影響

目前，主要發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛提出了明確的溫室氣體減排目標(biāo)，為在國(guó)際談判中占領(lǐng)主動(dòng)，樹(shù)立負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象，我國(guó)也提出了減排目標(biāo)。應(yīng)對(duì)氣候變化已成為“十二五”期間重要工作之一，溫室氣體減排目標(biāo)成為“十二五”約束性指標(biāo)，并在“十二五”規(guī)劃《綱要》第六篇“綠色發(fā)展 建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”中提出“積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化”，主要開(kāi)展控制溫室氣體排放、增強(qiáng)適應(yīng)氣候變化能力和廣泛開(kāi)展國(guó)際合作等工作。

英、德、日等國(guó)均已建立了完善的法律體系，以支持和規(guī)范本國(guó)氣候變化及溫室氣體減排行動(dòng)。我國(guó)同樣出臺(tái)了系列的相關(guān)法律和政策，涉及能源、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等方面，但目前應(yīng)對(duì)氣候變化專(zhuān)門(mén)法還處于立法研究階段。

在世界發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的政策中，以節(jié)能降耗和可再生能源等低碳技術(shù)的研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化最為集中和突出，我國(guó)也同時(shí)開(kāi)展了清潔能源及可再生能源開(kāi)發(fā)、能源管理、節(jié)能技術(shù)改造和創(chuàng)新等，新能源作為我國(guó)“十二五”七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一，未來(lái)發(fā)展也已重點(diǎn)鎖定核電、風(fēng)電、太陽(yáng)能和生物質(zhì)能四大領(lǐng)域。

我國(guó)可以借鑒經(jīng)驗(yàn)的方面

對(duì)于我國(guó)正在制定的應(yīng)對(duì)氣候變化專(zhuān)門(mén)法，在研究國(guó)外的氣候變化立法時(shí)，可以挖掘他們立法背后的原因，知其然知其所以然。并吸取國(guó)外氣候變化立法的經(jīng)驗(yàn)，在制定應(yīng)對(duì)氣候變化具體政策時(shí)，不僅要根據(jù)國(guó)情和發(fā)展需要決定政策，還要及時(shí)出臺(tái)具體實(shí)施細(xì)則、基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)價(jià)方法，以指導(dǎo)各地、各部門(mén)工作。

開(kāi)展應(yīng)對(duì)氣候變化工作，要與我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式工作相結(jié)合，將工作重點(diǎn)放在節(jié)約能源和開(kāi)發(fā)可再生能源領(lǐng)域。結(jié)合國(guó)情變化形勢(shì)，繼續(xù)完善能源方面的法律和政策。

在開(kāi)展國(guó)際合作時(shí)，需要積極吸收國(guó)外先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，并盡量占領(lǐng)國(guó)際市場(chǎng)的主動(dòng)權(quán)，應(yīng)對(duì)可能產(chǎn)生的新型技術(shù)入侵和“綠色”貿(mào)易壁壘，盡量避免和減少負(fù)面影響。

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