李 帝

(昌吉學(xué)院社會(huì)科學(xué)系 新疆 昌吉 831100)

當(dāng)前我國農(nóng)村干群關(guān)系的基本內(nèi)涵包含三個(gè)方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部與農(nóng)民、農(nóng)戶的關(guān)系；二是農(nóng)村黨支部成員與農(nóng)民、農(nóng)戶的關(guān)系；三是農(nóng)村村委會(huì)成員與農(nóng)民、農(nóng)戶的關(guān)系?？紤]到現(xiàn)實(shí)情況，農(nóng)村黨支部成員及村委會(huì)成員與農(nóng)民的關(guān)系也可歸結(jié)為黨支部書記、村委會(huì)主任與農(nóng)民的關(guān)系。至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的上一級(jí)縣黨委、政府，由于與農(nóng)民、農(nóng)戶之間隔著村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)，與農(nóng)民的接觸并不密切。

一、新疆農(nóng)村干群矛盾之表現(xiàn)

當(dāng)前新疆農(nóng)村干群關(guān)系總體上是良性的，但也存在著不信任、冷漠甚至對(duì)立的現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部與農(nóng)民之間“要錢”與“交錢”的對(duì)立關(guān)系；二是村黨支部成員特別是黨支部書記與農(nóng)民存在一種互不信任、冷漠緊張的關(guān)系；三是村委會(huì)成員特別是村主任與村民形成一種失望與冷漠的關(guān)系。筆者在新疆農(nóng)村調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，干群關(guān)系冷漠甚至對(duì)立最直接的表現(xiàn)就是農(nóng)民少繳或不繳各種稅費(fèi)，不理會(huì)、不參加鄉(xiāng)、村干部召集組織的大小會(huì)議，即使參加了，也是用沉默的方式進(jìn)行消極對(duì)抗，有時(shí)甚至爆發(fā)爭(zhēng)吵或武力沖突。

以筆者在新疆南北疆部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研的情況看，農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村干部不滿之處有：一是轉(zhuǎn)讓集體所有的土地，收入去向卻不對(duì)群眾公開。二是無視國家政策，擅自延長各種稅費(fèi)的收取。三是農(nóng)村集市工商稅收取，攤位的大小和所繳納的費(fèi)用并無嚴(yán)格規(guī)定，且極少有集貿(mào)市場(chǎng)的建設(shè)投入。四是放任學(xué)校搞不合理的勤工儉學(xué)，收入從不向社會(huì)公開，學(xué)生不參加勞動(dòng)交錢即可，勤工儉學(xué)成了科斂的手段。五是惡意拖欠鄉(xiāng)民各類款項(xiàng)，包括工程款、吃喝欠費(fèi)等，時(shí)間甚至有長達(dá)五至十年以上的。六是鄉(xiāng)村干部以各種名目向村民索要錢財(cái)物資，尤其體現(xiàn)在對(duì)農(nóng)民自發(fā)開墾的荒灘、戈壁上。七是只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不關(guān)注或較少關(guān)注自然環(huán)境的保護(hù)。八是部分領(lǐng)導(dǎo)干部不作為。

二、新疆農(nóng)村干群矛盾之原因

上述情況表明鄉(xiāng)村干部的行為缺乏有效監(jiān)督。監(jiān)督缺位突出體現(xiàn)在干部任免和農(nóng)村財(cái)政兩個(gè)方面，農(nóng)村干部任免存在的“任人唯親”與債務(wù)累積問題是干群關(guān)系互不信任、冷漠緊張的重要原因。調(diào)研中也有農(nóng)民反映一些鄉(xiāng)村干部任免實(shí)行的是“世襲制”、“家族制”，形成以家族為核心的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)圖。由于當(dāng)前干部升遷制度和財(cái)政管理制度相脫節(jié)，沒有嚴(yán)格執(zhí)行干部離任的財(cái)務(wù)審計(jì)制度，干部崗位變化、職務(wù)升遷未對(duì)其負(fù)責(zé)的財(cái)政、財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行審查核實(shí)，造成農(nóng)村財(cái)政經(jīng)濟(jì)債務(wù)的大量累積，鄉(xiāng)村很多債務(wù)往往是數(shù)任領(lǐng)導(dǎo)累積而成，一旦有人要債上門，現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)總以各種理由推拖。

農(nóng)村財(cái)政①的復(fù)雜性是導(dǎo)致干群關(guān)系不信任、冷漠轉(zhuǎn)至對(duì)立的深層原因。農(nóng)村財(cái)政的復(fù)雜性表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是財(cái)政統(tǒng)計(jì)上的虛假性，二是財(cái)政活動(dòng)的隱蔽性。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政而言，1991年國家頒布的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理辦法》中規(guī)定：“國家預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金和自籌資金鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以統(tǒng)籌安排，但要分別記賬和核算，向上級(jí)財(cái)政部門做出報(bào)告”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政之外的各級(jí)財(cái)政都未被授予這種權(quán)力，縣以上政府雖然有權(quán)決定預(yù)算外資金的用途，但必須在預(yù)算外資金管理辦法的規(guī)定范圍內(nèi)行事，不具有無限權(quán)力，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)有很大的不同。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政具有這種較大的隨意活動(dòng)空間，其收入和支出很難嚴(yán)格按照國家的法令規(guī)章執(zhí)行，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支情況往往被隱蔽，統(tǒng)計(jì)報(bào)表上反映的只是其中一部分，甚至是較小一部分。有一些收支項(xiàng)目另設(shè)賬簿，還有一些收支項(xiàng)目則無賬可查。違規(guī)的開支，則以超編配備行政和事業(yè)人員的工資、修建辦公用房、購置小汽車等以及超標(biāo)準(zhǔn)吃喝招待費(fèi)等為常見費(fèi)用。支出隱蔽的原因在于違背國家法規(guī)擅自增設(shè)開支項(xiàng)目或提高開支標(biāo)準(zhǔn)，此類開支自然無法公開。收入上的隱蔽，原因在于國家規(guī)定的稅費(fèi)征收數(shù)額無法滿足開支的需要，不得不在法外科斂。法外科斂必然遭到農(nóng)民的抵制。

干群關(guān)系的冷漠、緊張甚至對(duì)立還與部分領(lǐng)導(dǎo)干部急功近利、心浮氣躁直接相關(guān)。目前整個(gè)社會(huì)所表現(xiàn)出來的心浮氣躁、急功近利使得多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一門心思地將工作重點(diǎn)放在“面子工程”、“政績工程”以及與“上面的人”搞好關(guān)系上，為自己仕途的“更上一層樓”打好基礎(chǔ)，沒有時(shí)間、沒有真心、沒有耐心為群眾服務(wù)，對(duì)農(nóng)民、農(nóng)村的管理僅局限于各種稅費(fèi)的收取，而農(nóng)民能夠接觸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的渠道也只剩下交錢時(shí)的匆匆一瞥。村支部書記、村主任為了完成上級(jí)交給的財(cái)政任務(wù)，不顧村民的實(shí)際承受力，不斷催逼各種款項(xiàng)，也有人為了滿足私欲，從中貪污舞弊。

各級(jí)政府在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的不作為使得基層政權(quán)在農(nóng)民心中的誠信度大大降低，這也是干群關(guān)系緊張的原因之一。實(shí)行稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)民們對(duì)鄉(xiāng)村兩級(jí)干部的不滿反而增加了。許多農(nóng)民反映，以前家家戶戶都要出勞力修建集體水渠、道路等公共設(shè)施，取消義務(wù)工后，雖然由國家撥款雇人修建集體設(shè)施，但這些設(shè)施的修建質(zhì)量難以保證，維護(hù)更成問題。農(nóng)村道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)民安全飲水困難，新疆農(nóng)村的公共服務(wù)極為落后。以筆者調(diào)研的北疆某鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，該鄉(xiāng)總面積為145.35平方公里，總?cè)丝诩s2.2萬人、下轄12個(gè)行政村，截止到2011年8月，只有2個(gè)村的514戶居民使用自來水，其他10個(gè)村的4165戶居民使用的是水質(zhì)較差的井水，安全飲水率僅為11%；道路沙石化僅為29.4公里。

領(lǐng)導(dǎo)干部中掌握少數(shù)民族語言的主要是年齡偏大、學(xué)歷偏低的基層領(lǐng)導(dǎo)干部，且主要是村官，大量鄉(xiāng)一級(jí)年輕干部少數(shù)民族語言能力較弱，因此與少數(shù)民族群眾的交流較少，干群之間的互動(dòng)不直接、不生動(dòng)；加之部分領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中表現(xiàn)出的不作為，使得干群關(guān)系的不和諧加劇。以筆者在北疆某鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研為例，該鄉(xiāng)總?cè)丝诩s2.1萬人，漢族居民占20.2%，絕大部分養(yǎng)殖豬、雞、羊等，其中以養(yǎng)豬為主。而該鄉(xiāng)防疫站共有工作人員12人，11人為少數(shù)民族，1人為漢族，不能滿足漢族養(yǎng)豬戶的防疫、疾病監(jiān)控及技術(shù)指導(dǎo)等需要。由此，全鄉(xiāng)4200多漢族居民凡涉及養(yǎng)豬戶只有2位專業(yè)技術(shù)人才的指導(dǎo)。

三、構(gòu)建新疆和諧農(nóng)村干群關(guān)系之思考

要改善新疆農(nóng)村干群關(guān)系中存在的不良現(xiàn)象，首先要從基層領(lǐng)導(dǎo)干部的任免上進(jìn)行整頓。不可否認(rèn)，當(dāng)前基層政權(quán)確實(shí)存在家族勢(shì)力過大、進(jìn)而影響和掌控地方人事任免的現(xiàn)象，各級(jí)黨組織和政府也非常關(guān)注這個(gè)問題?，F(xiàn)實(shí)地講，在基層政權(quán)建設(shè)中，基層干部的培養(yǎng)和成長是一件很困難的事情，家族傳遞權(quán)力表明家族成員在管理方式、管理能力等層面確實(shí)存在優(yōu)勢(shì)。要避免家族勢(shì)力坐大，甚至干涉、操控基層政權(quán)，就應(yīng)當(dāng)在農(nóng)民群眾中樹立主人翁意識(shí)，調(diào)動(dòng)農(nóng)村居民自我管理的積極性，暢通監(jiān)督體系，積極、主動(dòng)、及時(shí)聽取來自普通百姓的聲音。

其次，改革現(xiàn)行農(nóng)村財(cái)政體制，合理劃定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)。政府職能的履行離不開相應(yīng)的財(cái)力保障，財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)稱是政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)的前提。但現(xiàn)實(shí)是，分稅制實(shí)行后，地方財(cái)政收入部分向中央財(cái)政轉(zhuǎn)移的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的事權(quán)不僅沒有相應(yīng)上收，反而呈不斷擴(kuò)大勢(shì)頭。這種財(cái)權(quán)與事權(quán)的嚴(yán)重不對(duì)等，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不在法外科斂，這種課之無法取之無據(jù)的收入在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入構(gòu)成中占有相當(dāng)?shù)谋壤｀l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的非制度化必然導(dǎo)致支出的非制度化。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出活動(dòng)表現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)，一是預(yù)算內(nèi)支出的主體地位受到預(yù)算內(nèi)收入不足的沖擊而發(fā)生變化，致使預(yù)算外支出在全部支出中始終占據(jù)較大比重。在預(yù)算外支出中，自籌資金支出的比重又大于其他支出的比重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算約束軟化現(xiàn)象突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政活動(dòng)偏離法制軌道的狀況加??；二是支出項(xiàng)目不確定，資金使用可以任意安排，支出隨意性較明顯。因此，必須“重新合理的劃定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)，使之與財(cái)權(quán)一致起來。換言之，就是要實(shí)現(xiàn)政府層級(jí)與公共職能的最優(yōu)匹配……盡可能減少由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的公共物品”。[1]

再次，將財(cái)政收支狀況與干部任免、考核、升降等直接掛鉤。清代財(cái)政管理體制中的交代制度，即規(guī)定官員離任時(shí)須向接任官員移交賬冊(cè)、現(xiàn)金及其他財(cái)物，接任官員一旦發(fā)現(xiàn)賬實(shí)不符，自然不會(huì)代受前任之過，虧空得以暴露，即使當(dāng)時(shí)因?yàn)楦鞣N原因沒有查出虧空，事后發(fā)現(xiàn)仍會(huì)追查數(shù)任，分擔(dān)追賠。在現(xiàn)行財(cái)政管理體制中可以借鑒清代財(cái)政管理體制中的交代制度，建立和嚴(yán)格執(zhí)行干部離任的財(cái)務(wù)審計(jì)制度，干部崗位變化、職務(wù)升遷應(yīng)當(dāng)對(duì)其負(fù)責(zé)的財(cái)政、財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行審查核實(shí)，一旦發(fā)現(xiàn)漏洞，及時(shí)追查，避免國家財(cái)物的流失。還應(yīng)當(dāng)從變革農(nóng)村財(cái)政入手，使農(nóng)村財(cái)政真正成為基層建設(shè)的推力，真正做到“取之于民、用之于民”，讓農(nóng)民群眾享受到改革開放的成果。具體措施如下：一，切實(shí)公開帳目，使農(nóng)民清楚每一筆帳目的來源和去向；二，上級(jí)主管部門加大監(jiān)督力度，建立基層群眾監(jiān)督舉報(bào)制度，對(duì)不合理收費(fèi)和支出予以嚴(yán)懲；三，查清底數(shù)，分清責(zé)任，對(duì)累積帳目集中處理，該追的追，該賠的賠，貪污侵吞了的一定要追回；四，搞活經(jīng)濟(jì)，建立償債資金，用于專項(xiàng)還債。

最后，在全社會(huì)范圍內(nèi)倡導(dǎo)正確、合理的工作作風(fēng)，引導(dǎo)各族領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)樹立起為人民服務(wù)的深層理念，摒棄不合理的、盲目的宗教觀念，大力開展“雙語”教育，實(shí)現(xiàn)干群的直接互動(dòng)、生動(dòng)交流。

中央新疆工作座談會(huì)和自治區(qū)七屆九次全委(擴(kuò)大)會(huì)議的相繼召開，標(biāo)志著新疆正站在新的歷史起點(diǎn)上，大開發(fā)謀求的是經(jīng)濟(jì)的增長、民生的改善和可持續(xù)發(fā)展，這一切目標(biāo)的完成有賴于融洽的干群關(guān)系。對(duì)于擁有1286.16萬農(nóng)村人口的新疆而言，這個(gè)占全區(qū)總?cè)丝?0.36%的比重充分說明新疆農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型任重而道遠(yuǎn)。②良好的工作作風(fēng)，扎實(shí)的群眾基礎(chǔ)，是黨和政府開展各項(xiàng)工作的前提，因此，我們應(yīng)當(dāng)高度關(guān)注新疆農(nóng)村干村關(guān)系的現(xiàn)狀，及時(shí)解決出現(xiàn)的各種問題，并逐漸摸索出一套適應(yīng)于多民族聚居區(qū)的管理模式，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

注釋：

①農(nóng)村財(cái)政是一個(gè)涵蓋面寬泛的概念，從行政管理層次看，它包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)的全部財(cái)政活動(dòng)。(方寧：《中部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政研究》，清華大學(xué)出版社，2004年3月，第24頁)。

②新疆維吾爾自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局編：《新疆統(tǒng)計(jì)年鑒》(2009年)3-1 主要年份人口數(shù)及構(gòu)成。

參考文獻(xiàn)：

[1]方寧.中部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政研究[M].北京：清華大學(xué)出版社，2004：160.

[2]周育民.晚晴財(cái)政與社會(huì)變遷[M].上海：上海人民出版社，2000:29.