王曉鋒

農(nóng)民工社會保障權的法律保護

王曉鋒

社會保障權作為一項基本的、獨立的人權，是農(nóng)民工應當具有的憲法權利，然而在我國由于法律及具體的執(zhí)法、司法方面的欠缺，以及一直以來傳統(tǒng)做法所造成的障礙，農(nóng)民工處于社會保障的邊緣地帶，社會保障權不盡如人意。因此在建立社會主義和諧社會的歷史背景下，充分考量中國農(nóng)民的現(xiàn)實特征，從法律運行全過程對其法律保護的實現(xiàn)機制進行分析和探討，使他們的權利得到切實保護。

農(nóng)民工;社會保障權;法律保障體系

一 農(nóng)民工社會保障權的定義

農(nóng)民工社會保障權是指農(nóng)民工享有的有關社會保障方面的權利。它至少包括三個層面的含義:一是作為農(nóng)民工自身享有的有權為或不為的社會保障權利;二是作為農(nóng)民工享有的有權要求他人為或不為的社會保障權利;三是作為農(nóng)民工當自身的社會保障權受到侵犯時所享有的請求保護的權利。［1］從應然邏輯的角度看，農(nóng)民工作為我國公民在社會保障方面應當享有與城鎮(zhèn)職工同等的權利。從現(xiàn)實的角度出發(fā)，我國農(nóng)民工社會保障權應當包括社會保險權、社會福利權、社會救助權等。

二 農(nóng)民工社會保障權存在的問題

雖然隨著構建和諧社會主義的不斷深入，農(nóng)民工的社會保障情況有了一定的改善，然而，現(xiàn)實中農(nóng)民工社會保障權益的法律保護方面仍然存在著很多的問題，具體表現(xiàn)為:

1.形同虛設的社會保險。

根據(jù)現(xiàn)行的法律規(guī)定，農(nóng)民工在工傷、失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保險的主體資格與保險救濟方面，與城鎮(zhèn)職工存在很大的區(qū)別。雖然很多法規(guī)規(guī)章也都規(guī)定各類企業(yè)職工都要參加社會保障，但這些規(guī)章語言模糊，原則、效力低，沒有可操作性。實踐中，因為城鎮(zhèn)戶口的限制，農(nóng)民工參保受到了很大限制。農(nóng)民工的社會保險項目不健全、內(nèi)容不具體，措施不得力，使農(nóng)民工對國家和政府出臺的大量法律法規(guī)和政策缺乏信任感。［2］

2.落后的社會福利。

3.缺乏必要的社會救助。

我國現(xiàn)有社會救助措施主要包括貧困救助、自然災害救助、特殊對象救助、失業(yè)救助及扶貧等，而在救助的主體資格上，卻將農(nóng)民工排除在外，致使農(nóng)民工不能享受城市居民所享有的最低生活保障制度。

三 農(nóng)民工社會保障權缺失的原因

農(nóng)民工是公民，自然就享有社會保障權，造成我國農(nóng)民工社會保障權嚴重缺失現(xiàn)象的原因是:

1.社會公正理念的背離導致農(nóng)民工基本權利的實際不平等。

公正是人類社會具有永恒價值的基本理念和基本行為準則。［3］首先，就稱呼上而言，“農(nóng)民工”一詞雖然是對從農(nóng)村進城務工的群體的一個稱呼，但是在現(xiàn)今社會觀念中，這一稱呼實際上帶有潛在的身份歧視，這種身份上的歧視背離了人人平等的公正理念，損害了公民的基本人權。其次，計劃經(jīng)濟時期形成的城鄉(xiāng)二元結構，制度上將人分成農(nóng)村人與城市人兩種，從而適用不同社會政策，這種制度上的設計是造成農(nóng)民工各項權利不平等的根源所在。

2.現(xiàn)行農(nóng)民工社會保障法律制度存在嚴重法律缺陷。

其一，社會保障法律體系不健全，立法層低。在我國沒有一部系統(tǒng)的社會保障法，或者是專門針對農(nóng)民工的全國性法律。［4］主要是地方行政性規(guī)章或是其他規(guī)范性文件，立法層次低、效力弱、穩(wěn)定性差，各地方性立法之間也相互沖突。其二，農(nóng)民工社會保障權存在權利主體的有限性和權利的不等性。對農(nóng)民工與本地居民的社會保障實行了差別立法，關于農(nóng)民工社會保障立法多是空白或者較為原則，社會保障待遇與本地居民相差甚多。

建立和完善中等職業(yè)教育技能競賽激勵機制，科學、合理的獎勵和鼓勵對參賽單位及選手是一種鞭策，是對廣大職業(yè)教育工作者的一種肯定，也是對中等職業(yè)學校學生和教師的一種回報[3]。因此，建立和完善我校技能競賽激勵機制，充分發(fā)揮技能競賽的激勵作用，對于技能競賽制度化的建立，以及充分發(fā)揮技能競賽對職業(yè)教育改革與發(fā)展的助推器作用具有重要意義。

3.執(zhí)法障礙。

保障農(nóng)民工社會保障權的具體法制法規(guī)不健全，工商、公安、城管、勞動監(jiān)察的工作人員執(zhí)法素質(zhì)不高，存在著歧視農(nóng)民工的心理。執(zhí)法中存在著不嚴、不公、不作為、效率低下等不利于保障農(nóng)民工權益的行為。另外一些用人單位不按國家有關規(guī)定要求與農(nóng)民工建立勞動關系，要么不簽合同，要么采取口頭約定或者簽訂“生死合同”等形式來規(guī)避法律責任，減輕自己義務。實踐中非國有企業(yè)單位及其企業(yè)主以種種理由不繳或少繳社會保障費用現(xiàn)象屢屢發(fā)生。有法不依，執(zhí)法不嚴導致農(nóng)民工的合法權益在受到侵害的時候得不到有效的保障，嚴重損害了農(nóng)民工的利益。

4.司法障礙。

我國解決農(nóng)民工社會保障爭議的法律制度不健全。勞動爭議仲裁缺乏獨立的辦案機構，加上辦案人員編制、經(jīng)費得不到有力保障，嚴重影響了辦案效率和質(zhì)量。

現(xiàn)行的法律制度中所規(guī)定的救濟方式與救濟手段存在著各種弊端，救濟途徑與救濟程序的欠缺使得農(nóng)民工的保障爭議往往不能得到有效的解決。

此外還有其它方面的原因，如:法制宣傳的力度不夠，尚未在全社會形成強有力的維護農(nóng)民工權益的輿論氛圍。企事業(yè)單位責任意識不強，農(nóng)民工自身法律維權意識淡薄等原因。

四 農(nóng)民工社會保障權法律保障體系的構建與完善

由于社會保障權的復雜性、綜合性，其實現(xiàn)機制還涉及多個法領域，呈現(xiàn)為一個開放的、動態(tài)的、發(fā)展的體系和過程。農(nóng)民工社會保障權最終要通過法治得以實現(xiàn)，這就要求圍繞社會保障權構建一個完備的權利保護法律體系，其實現(xiàn)機制包括立法、執(zhí)法、司法等全部法的運行過程。

1.轉(zhuǎn)變觀念，給農(nóng)民工國民待遇，賦予農(nóng)民工社會保障權。

作為人權體系中的底線倫理和保障生存權、乃至實現(xiàn)更高人權目標的工具性權利的社會保障權，在人權意識、人權文化的觀念基礎上，躍升為基本人權，并進而演變?yōu)閼椃ㄒ饬x上的公民基本權。［5］現(xiàn)在社會保障權是應然權利，也是法定權利，已經(jīng)為世所公認。它作為一項普遍的權利。其主體應該涵蓋所有社會成員，中國轉(zhuǎn)型時期出現(xiàn)的農(nóng)民工，是社會的一個重要群體，作為公民的組成部分，理所當然地享有與其他社會成員同等的社會保障權。

2.立法保障。

分類分階段逐步建立完善農(nóng)民工的社會保障問題，從而健全我國農(nóng)民工社會保障權法律體系。落實對法律、法規(guī)、規(guī)章的備案與審查，及時清理歧視農(nóng)民工的各種規(guī)范性文件。完善農(nóng)民工社會保障權法律體系，關鍵是處理好三個方面的問題:

第一，借鑒參考國際條約中有關勞工社會保障權的相應規(guī)定，并結合中國的實際情況將其轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法適用。第二，明確社會保障權等法律概念，在主體上賦予農(nóng)民工資格。規(guī)范社會保障權等相關法律概念、術語的正確含義。整合現(xiàn)有的社會保障法規(guī)，規(guī)章性文件為統(tǒng)一的關于農(nóng)民工社會保障法律，在法律層面明確確認社會保障權及相應的權利義務主體。第三，提高農(nóng)民工社會保障的立法層次。因為先期為數(shù)眾多的關于社會保障的行政立法，為人大的統(tǒng)一立法做了前期鋪墊。所以，我們可以在部分地區(qū)進行改革試點，由行政立法向人大統(tǒng)一立法發(fā)展，提高立法的效力層次。如此一來，各地方立法可以在人大統(tǒng)一立法的指導協(xié)調(diào)下進行地方立法，統(tǒng)一適用標準，減少法律沖突。

除此之外，還必須加快配套制度改革，使其與城鎮(zhèn)職工社會保障制度相互銜接。當前應做如下努力，包括:(1)建立與農(nóng)民工社會保障制度相適應的一體化管理和網(wǎng)絡化服務制度。(2)著手制定農(nóng)民工保險基金省際轉(zhuǎn)移管理辦法。(3)建立農(nóng)民工社會保障分類管理信用制度，深化就業(yè)制度改革，建立城鄉(xiāng)一體的勞動力市場。(4)深化教育制度改革，實行進城農(nóng)民子女教育國民待遇。(5)進一步改革住房制度，大力推行城鎮(zhèn)廉租房政策。

3.行政保障。

立法為法治提供了法律基礎，農(nóng)民工社會保障權的有效實現(xiàn)，還必須有一套行之有效的法律實施機制，才能最大程度地實現(xiàn)農(nóng)民工的社會保障權。對此，筆者認為應當從改革體制機制上入手，建立建全社會保障實施體制。首先，應當優(yōu)化農(nóng)民工社會保障管理體制。目前，我國的社會保障管理體制是一種多部門交叉分管的管理體制，在這種體制的作用下，部門職能空缺，職能交叉，該管的不管，不該管的卻管的現(xiàn)象嚴重，造成行政效率低下，不能很好地為農(nóng)民工服務。因此，行之有效的辦法是，創(chuàng)新服務機制，整合相關的部門職能，促進部門之間的協(xié)調(diào)配合，形成有效的工作機制，提高行政效率。其次，加強對農(nóng)民工社會保障行政執(zhí)法的監(jiān)管。在具體的行政執(zhí)法過程中，應當堅決抵制地方政府的地方保護主義措施，對農(nóng)民工與城市職工采取統(tǒng)一的執(zhí)法標準。公正執(zhí)法、嚴格執(zhí)法，為社會保障權的實現(xiàn)提供一個良好的法治環(huán)境。為此，一方面必須在社會保障基金運營機構的基金管理、支付、征繳等活動上加強行政指導，嚴格行政執(zhí)法;另一方面，要加大對農(nóng)民工社會保障主管部門、經(jīng)辦機構的職能監(jiān)督，堅決打擊各種行政不作為，行政違法的行為。［6］

4.司法保障。

加強司法體制改革，努力探索農(nóng)民工社會保障權的新型救濟模式，針對農(nóng)民工社會保障法律制度，建立與之相適用的司法運行機制，使法律能夠得到公平公正的切實得到施行。加強社會保障爭議仲裁機構的實體化建設，提高仲裁員的業(yè)務素質(zhì)水平，建立健全仲裁程序與仲裁制度。加大對農(nóng)民工的法律援助，加強農(nóng)民工社會保障權宣傳力度，增強農(nóng)民工維權意識。

目前，我國就農(nóng)民工社會保障權益的司法處理程序，基本適用勞動爭議的處理模式。勞動爭議與社會保障爭議相比，更側(cè)重于勞動過程當中發(fā)生的工資、工傷等有關勞動的糾紛，與社會保障爭議存在著很大的區(qū)別。因此，我們應當借鑒國外有關的理論與實踐經(jīng)驗，并結合我國的實際情況，創(chuàng)新社會保障爭議的處理模式。例如，可以仿照西方國家設立勞動與社會保障爭議的專門法院(如希臘的行政法院，法國的社會法院，英國的社會保障庭)，在人民法院設立社會保障庭等，切實保護農(nóng)民工社會保障權利的實現(xiàn)。

［1］羅志先.試論農(nóng)民工社會保障權的法律保護［J］.現(xiàn)代法學，2006，28(6):114 －121.

［2］肖義.進城農(nóng)民工社會保障權問題芻議［J］.內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)，2007，9(3):131.

［3］吳忠民.我們需要一個樣什么樣的公正社會［J］.社會科學論壇，2002，7:68.

［4］吳麗萍.我國農(nóng)民工工傷保險的缺失及完善［J］.甘肅理論學刊，2009，7(4):79.

［5］關今華.基本人權保護和法律實踐［M］.廈門:廈門大學出版社，2003:41.

［6］李長健，李偉.和諧語境下農(nóng)民社會保障權的法律保護［J］.北方論叢，2006，5:136 －140.

The Legal Protection of Social Security Rights for Migrant Workers

Wang Xiaofeng

As a basic and independent human right，social security should be an institutional right to migrant workers.While，the group of migrant workers are placed on the edge of social security system ，their legal rights is not secured due to lack of legal the specific rights protection system.Considering the current situation of Chinese migrant and the necessity to construct the new countryside，the rights of migrant workers should be well protected.The paper analyzes the implementation mechanism of legal protection to the rights of migrant workers.

migrant workers;social security right;legal protection system

C913.7

A

1672－6758(2011)10－0094－2

王曉鋒，碩士，福建師范大學法學院民商法，福建·福州。郵政編碼:350007

Class No.:C913.7Document Mark:A

(責任編輯:鄭英玲)