馬 斌

（蘭州大學(xué)政治與行政學(xué)院,蘭州 730000）

技術(shù)變革與制度創(chuàng)新:轉(zhuǎn)變政府職能的路徑選擇＊

馬 斌

（蘭州大學(xué)政治與行政學(xué)院,蘭州 730000）

當(dāng)前,我國(guó)正處在復(fù)雜的社會(huì)轉(zhuǎn)型期,經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、政治民主化、社會(huì)民生化、文化多元化趨勢(shì)加快,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的情況復(fù)雜而深刻。作為上層建筑的政府機(jī)構(gòu),必須調(diào)整職能定位及管理方式,才能適應(yīng)不斷變化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和生產(chǎn)關(guān)系,服務(wù)科學(xué)發(fā)展。決定和制約政府職能轉(zhuǎn)變的因素中,有技術(shù)層面的,更有制度層面的。轉(zhuǎn)變政府職能,近期靠技術(shù)創(chuàng)新,遠(yuǎn)期靠制度變革,只有統(tǒng)籌考慮,配套改革,才能標(biāo)本兼治,取得實(shí)效。

政府職能轉(zhuǎn)變;制度創(chuàng)新;技術(shù)變革

馬克思主義認(rèn)為,國(guó)家和政府是伴隨著生產(chǎn)力的發(fā)展、私有制和階級(jí)的產(chǎn)生、社會(huì)矛盾的加劇而出現(xiàn)的一定歷史階段的產(chǎn)物。一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度及其發(fā)展階段,決定著它的行政體制。盧梭等人認(rèn)為政府是“主權(quán)者的執(zhí)行人。”政府的職能定位歷來(lái)是改革的重點(diǎn)和學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。在中國(guó)共產(chǎn)黨建黨九十周年之際,審視政府職能轉(zhuǎn)變,不僅對(duì)于提高政府效能、建設(shè)服務(wù)型政府具有緊迫的現(xiàn)實(shí)意義,對(duì)推動(dòng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展也有著深遠(yuǎn)的歷史意義。

一 國(guó)內(nèi)外政府職能理論綜述

（一）作為制度視角的馬克思主義政府職能理論

馬克思主義認(rèn)為,生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。政府作為上層建筑,其存在和運(yùn)行必然決定于生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展變化,同時(shí)政府的管理水平和運(yùn)行效率也反作用于生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。恩格斯在《路德維?！べM(fèi)爾巴哈與德國(guó)古典哲學(xué)的終結(jié)》一文中談到:“社會(huì)創(chuàng)立一個(gè)機(jī)關(guān)來(lái)保護(hù)自己的共同利益,免遭內(nèi)部和外部的侵犯。這種機(jī)關(guān)就是國(guó)家政權(quán)?！绷袑庍M(jìn)一步深化了中央和地方政府關(guān)系的理論,強(qiáng)調(diào)激發(fā)地方的首創(chuàng)性和主動(dòng)精神,在政府管理方法上主張借鑒泰勒制等企業(yè)管理法,提高行政效率,減少行政損耗。由此可見,馬克思主義政府理論重在從國(guó)家制度層面上考察政府職能,主張有什么樣的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),就有什么樣的上層建筑和國(guó)家制度,也就有什么樣的政府職能。

中國(guó)共產(chǎn)黨的四代集體領(lǐng)導(dǎo)都很關(guān)注政府改革和政府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題,鄧小平對(duì)政府職能的論述最多,主要體現(xiàn)在《黨與抗日民主政權(quán)》、《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》、《關(guān)于政治體制改革問(wèn)題》、《精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命》等論著中。

（二）作為技術(shù)視角的西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府職能理論

基于成熟的市場(chǎng)機(jī)制,西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府職能理論主要集中在政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系方面,更關(guān)注政府職能轉(zhuǎn)變的技術(shù)性、操作性變革。其研究主要經(jīng)歷了自由主義、干預(yù)主義、新自由主義等階段。[2]

20世紀(jì)30年代以前,是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的自由放任時(shí)期。這一時(shí)期的政府職能理論受古典經(jīng)濟(jì)自由主義影響,肯定市場(chǎng)的作用,推崇自由放任的經(jīng)濟(jì)政策,主張把政府的作用限制在狹小的范圍之內(nèi),主要代表人物和著作是亞當(dāng)·斯密的《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》。20世紀(jì)30—70年代,是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)的時(shí)期,最具代表性的理論是凱恩斯主義,認(rèn)為政府不加干預(yù)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)會(huì)產(chǎn)生有效需求不足,出現(xiàn)周期性危機(jī),因而主張政府加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的調(diào)控和干預(yù)。20世紀(jì)70年代,在西方國(guó)家的經(jīng)濟(jì)滯漲和高失業(yè)率面前,凱恩斯主義一籌莫展,新自由主義思想趁機(jī)卷土重來(lái),主張重新回到自由市場(chǎng)時(shí)期。然而20世紀(jì)80年代的私有化、自由化只是達(dá)到了減少政府財(cái)政赤字的目的,而公共服務(wù)質(zhì)量并沒(méi)有由此提高,導(dǎo)致了90年代西方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)衰退,凱恩斯主義再度被熱捧,提出政府必須對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行“適度”干預(yù)。

西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府職能理論的主要代表人物和著作有:威爾遜《行政學(xué)研究》、古德諾《政治與行政》、唐斯《透視官僚制》、奧斯本《重塑政府》、羅西瑙《沒(méi)有政府的治理》等。

（三）兼具制度視角和技術(shù)視角的國(guó)內(nèi)政府職能理論

筆者考察了近年來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于政府職能的研究,認(rèn)為他們既立足于馬克思主義基本觀點(diǎn)和方法,同時(shí)大膽借鑒西方公共行政理論最新成果,提出的政策建議涵蓋了制度視角和技術(shù)視角。以黨的十七大為界,之前的研究主要圍繞改革開放的進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展展開,主要有三個(gè)階段:第一個(gè)階段是20世紀(jì)70年代末到80年代,黨和國(guó)家工作重心從政治斗爭(zhēng)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的轉(zhuǎn)變,為政府理論研究提供了強(qiáng)大的實(shí)踐基礎(chǔ),但這一時(shí)期的政府理論研究剛剛起步,總體還很薄弱。第二個(gè)階段是20世紀(jì)90年代,學(xué)者們根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府職能的特點(diǎn),提出政府的經(jīng)濟(jì)管理手段由直接轉(zhuǎn)向間接,在政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,財(cái)政貨幣手段和法律手段逐步取代行政和命令手段。第三階段是本世紀(jì)初,研究成果和主張主要是“管制型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)型、“全能型”政府向“有限型”政府轉(zhuǎn)變等。主要代表人物和著作為:李文良等《中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題報(bào)告》、宋立等《各級(jí)政府公共服務(wù)事權(quán)財(cái)權(quán)配置》、陶學(xué)榮等《中國(guó)行政體制改革研究》。

十七大以來(lái)的國(guó)內(nèi)政府研究開始觸及影響政府職能轉(zhuǎn)變的深層次矛盾,并開始注重改革的制度性研究,觸及到了政府職能配置和轉(zhuǎn)變的深層次矛盾。一是開始關(guān)注政府生態(tài)研究。著眼于中國(guó)政治體制改革的大背景,認(rèn)為政府作為中國(guó)政治生態(tài)中的一個(gè)子系統(tǒng),承擔(dān)何種職能、如何履行職能,無(wú)不受國(guó)家制度特別是政黨、人大政協(xié)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織和公民社會(huì)等的影響。如提出執(zhí)政黨在處理與政府的關(guān)系問(wèn)題上,應(yīng)主要通過(guò)政治領(lǐng)導(dǎo)而不是直接干預(yù),強(qiáng)化人民代表大會(huì)實(shí)際地位等。二是開始關(guān)注政府自身運(yùn)行過(guò)程研究。提出任何實(shí)際運(yùn)行中的政府都不僅是一種體制,更是一個(gè)過(guò)程,強(qiáng)調(diào)了參與式治理在政府行政全過(guò)程中的作用,主張吸收各種利益主體、公眾、社會(huì)組織參與政府決策和職能運(yùn)行的重要性。三是研究更量化,政策主張更具操作性。這一時(shí)期的主要代表人物和著作為:朱光磊《當(dāng)代中國(guó)政府過(guò)程》、王強(qiáng)《政府治理的現(xiàn)代視野》、周天勇《中國(guó)政治體制改革研究報(bào)告》、石亞軍《中國(guó)行政管理體制實(shí)證研究》、俞可平《增量民主與善治》、鄭永年《全球化與中國(guó)國(guó)家轉(zhuǎn)型》等。

綜合國(guó)內(nèi)外政府職能問(wèn)題的研究,筆者以為,從研究方法上看集中在兩個(gè)方面,一是以馬克思主義為代表,著眼于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑的關(guān)系,主張通過(guò)調(diào)整和改善政治制度實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變,二是西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府理論立足維護(hù)現(xiàn)有根本制度,主張對(duì)政府治理體制做技術(shù)和方法層面的改革。從研究?jī)?nèi)容上看也主要集中在兩個(gè)方面,一是針對(duì)政府的經(jīng)濟(jì)職能,在政府應(yīng)不應(yīng)該干預(yù)經(jīng)濟(jì)、怎樣干預(yù)經(jīng)濟(jì)上,西方國(guó)家經(jīng)歷了“放任—干預(yù)—再放任—再干預(yù)”的徘徊和反復(fù)。二是政府職能的結(jié)構(gòu)優(yōu)化問(wèn)題。認(rèn)為經(jīng)濟(jì)職能只是政府職能的一個(gè)主要方面,政府在履行經(jīng)濟(jì)職能、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)管理模式的同時(shí),應(yīng)把社會(huì)管理和公共服務(wù)當(dāng)作更加迫切的職能和任務(wù)承擔(dān)起來(lái)。

二 我國(guó)政府職能當(dāng)前存在的主要問(wèn)題及成因分析

從我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的歷程看,有個(gè)認(rèn)識(shí)上不斷深化的過(guò)程,從最早簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)撤并和人員精簡(jiǎn),到后來(lái)把改革重點(diǎn)放到職能轉(zhuǎn)變上,經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的探索過(guò)程。在鄧小平的倡導(dǎo)下,直到1988年的機(jī)構(gòu)改革,才正式提出了轉(zhuǎn)變職能的命題。始于2008年的新一輪政府機(jī)構(gòu)改革,凸顯了職能轉(zhuǎn)變這個(gè)要義,這是對(duì)政府行政管理體制改革的積極探索和理性回歸。盡管如此,現(xiàn)有的政府職能與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要和人民群眾的期望相比,仍有不少差距和問(wèn)題,原因也復(fù)雜多樣。

（一）政府職能的問(wèn)題主要是“越位”和“缺位”

1.經(jīng)濟(jì)職能上沒(méi)有處理好政府與企業(yè)、政府與事業(yè)單位、政府與市場(chǎng)中介組織等的關(guān)系,存在“越位”。主要表現(xiàn):一是一方面政府承擔(dān)了企事業(yè)單位的部分職能,另一方面企業(yè)、事業(yè)單位也承擔(dān)了相當(dāng)多的政府職能,以至于無(wú)論政府還是企事業(yè)單位都無(wú)法充分發(fā)揮自身的職能,使得我國(guó)政府與西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府機(jī)構(gòu)相比也顯得“大”而“弱”。二是以行政力量直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。很多項(xiàng)目、資金、行政審批權(quán)限掌握在發(fā)展改革、財(cái)政和眾多行業(yè)主管部門手中,給上級(jí)政府和部門直接干預(yù)資源配置和企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)決策提供了可能,一些重要生產(chǎn)要素如能源、礦產(chǎn)、土地等要素的價(jià)格形成往往由個(gè)別部門和主要領(lǐng)導(dǎo)決定,既不能反映資源的稀缺程度,也不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和資源節(jié)約,而且特別容易滋生腐敗。三是以保護(hù)地方利益為由,人為阻隔統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。出于地方利益考慮,一些地方在項(xiàng)目安排中,厚此薄彼,降低本地企業(yè)的準(zhǔn)入門檻,抬高外地企業(yè)的準(zhǔn)入門檻,破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)原則。四是以犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為代價(jià),追求短期政績(jī)。更青睞那些容易出政績(jī)的基建項(xiàng)目、房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目乃至競(jìng)爭(zhēng)性工業(yè)項(xiàng)目,營(yíng)造政績(jī)工程、形象工程,而置那些民生項(xiàng)目、環(huán)境治理項(xiàng)目、科研開發(fā)項(xiàng)目于不顧。五是以行政方式管理社會(huì)公共事業(yè)。政府直接或間接領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)組織,管理社區(qū)和村民事務(wù),將社區(qū)組織和村委會(huì)視為行政機(jī)構(gòu)的延伸,導(dǎo)致社會(huì)組織行政化的傾向。

2.職能結(jié)構(gòu)上存在重經(jīng)濟(jì)職能、輕社會(huì)管理職能和公共服務(wù)職能的問(wèn)題,存在“缺位”。一是宏觀調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)管不到位。以間接手段為主的宏觀調(diào)控體系尚未完全形成,有的宏觀調(diào)控措施缺乏預(yù)見性、有效性,釀成一輪又一輪投資熱、開發(fā)區(qū)熱、房地產(chǎn)開發(fā)熱;市場(chǎng)監(jiān)管體系不完善,市場(chǎng)監(jiān)管部門包括工商、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)監(jiān)管、安全生產(chǎn)監(jiān)管等部門,但由于存在著職能交叉、責(zé)任不清、問(wèn)責(zé)不力、執(zhí)法不嚴(yán)等問(wèn)題,政府市場(chǎng)監(jiān)管往往無(wú)法到位,大量市場(chǎng)違規(guī)行為得不到有效治理,以至于市場(chǎng)分割、假冒偽劣商品泛濫、信用環(huán)境惡化等問(wèn)題屢禁不止。二是生態(tài)環(huán)境保護(hù)不力。為了招商引資,有意降低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn),或者干預(yù)環(huán)保部門的環(huán)保監(jiān)督,縱容大量違反生態(tài)要求的項(xiàng)目上馬,致使生態(tài)環(huán)境惡化。三是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用發(fā)揮不夠。不同程度存在著重效率輕公平、重城市輕農(nóng)村、重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)輕民生保障等問(wèn)題。四是公共服務(wù)供給不足,分配不公。一方面公眾對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等需求快速增長(zhǎng),另一方面政府的公共服務(wù)職能薄弱,供給滯后;此外,現(xiàn)有的公共服務(wù)資源分配不公,主要集中在發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市,欠發(fā)達(dá)地區(qū)和低收入群體享有的公共服務(wù)非常有限。

（二）成因分析

上述問(wèn)題有深刻和復(fù)雜的原因,既有權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理帶來(lái)的制度原因,也有政府自身運(yùn)行機(jī)制不健全產(chǎn)生的技術(shù)因素。我國(guó)當(dāng)前權(quán)力結(jié)構(gòu)上政黨強(qiáng)政府弱、國(guó)家強(qiáng)社會(huì)弱、政治強(qiáng)行政弱、政府強(qiáng)公民弱的特點(diǎn)是政府職能既“越位”又“缺位”的根本原因。

獨(dú)特的黨政關(guān)系制約了政府職能發(fā)揮。關(guān)于這個(gè)問(wèn)題,鄧小平曾經(jīng)于1985年提出過(guò)相當(dāng)尖銳的批評(píng):“效率不高同機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、作風(fēng)拖拉有關(guān),但更重要的是涉及黨政不分,在很多事情上黨代替了政府工作,黨和政府很多機(jī)構(gòu)重復(fù)。”盡管從理論上講,只有政府才有行政權(quán)力,但由于黨在國(guó)家各領(lǐng)域的核心領(lǐng)導(dǎo)地位,黨政關(guān)系必然規(guī)定和影響著政府職能的發(fā)揮,組織機(jī)構(gòu)上體現(xiàn)為“黨政雙軌行政”的獨(dú)特結(jié)構(gòu),黨組織擁有與政府機(jī)構(gòu)相對(duì)應(yīng)的嚴(yán)密的層級(jí)體制和從決策到執(zhí)行的系統(tǒng)功能。今天人們?nèi)栽谑褂玫摹包h和政府”、“黨政機(jī)關(guān)”等政治語(yǔ)言正是這種體制留下的烙印。這種黨政職責(zé)的“錯(cuò)位”帶來(lái)黨委和政府職責(zé)重疊、機(jī)構(gòu)和人員膨脹、行政效率低下等諸多負(fù)面影響,也給政府職能越位、缺位留下空間。

體制內(nèi)改革的不徹底性。改革開放以來(lái),我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)改革一般都是先由中國(guó)共產(chǎn)黨的全國(guó)代表大會(huì)提出改革指導(dǎo)意見,從國(guó)務(wù)院到地方政府逐級(jí)組織實(shí)施。國(guó)務(wù)院改革的具體方法是由總理任主任的中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)提出具體改革方案,報(bào)請(qǐng)中共中央同意后,提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)議審議通過(guò)后實(shí)施。從程序上看,盡管有作為代表民意的人大參與,但實(shí)際上這種參與更多的流于形式,且國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提請(qǐng)全國(guó)人大審議也只是近幾年的事,地方政府機(jī)構(gòu)改革則鮮有提請(qǐng)當(dāng)?shù)厝舜髮徸h的做法,因?yàn)槿鄙俟姾推渌螜?quán)力的參與,筆者姑且稱這種改革為體制內(nèi)改革。體制內(nèi)改革有利于減少震動(dòng),維護(hù)穩(wěn)定,但改革的不徹底性、反復(fù)性也顯而易見。

改革缺乏系統(tǒng)性安排。政府機(jī)構(gòu)改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,由于缺乏頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)性考慮,歷次改革的成效都很有限,取得的一些階段性成果也很難鞏固。具體原因:一是相對(duì)于大的政治生態(tài),政府機(jī)構(gòu)只是其中的一個(gè)子系統(tǒng),但是之前的改革大多只是政府部門的“獨(dú)角戲”,其他系統(tǒng)如政黨機(jī)構(gòu)、人大機(jī)構(gòu)、法院檢察院機(jī)構(gòu)、人民團(tuán)體、社會(huì)組織等則很少納入整體改革,比如一方面要求政事分開、政社分開,將一些職能轉(zhuǎn)交給事業(yè)單位和社會(huì)組織承擔(dān),另一方面又缺乏對(duì)事業(yè)單位的有效改革和培育發(fā)展社會(huì)組織的有效舉措,轉(zhuǎn)變政府職能往往成為一紙空文。二是我國(guó)現(xiàn)有的政治制度、民主化進(jìn)程無(wú)不影響著政府運(yùn)行,規(guī)定著政府的改革方向,盡管我們一直倡導(dǎo)建設(shè)服務(wù)型政府,但官員升遷和政府績(jī)效考核實(shí)際上由上級(jí)決定的體制,往往導(dǎo)致政府價(jià)值追求和職能定位的錯(cuò)位,主要表現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)職能上對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的過(guò)度干預(yù)（越位）,社會(huì)管理水平不高以及公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給不足（缺位）。

“官本位”增加了人員分流和職能轉(zhuǎn)變難度。無(wú)論實(shí)現(xiàn)政府職能上的政企分開、政事分開、政資分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開,還是精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能設(shè)置機(jī)構(gòu),最終都要落實(shí)到人員調(diào)整和分流上,這成為機(jī)構(gòu)改革最大的現(xiàn)實(shí)難題。然而,一方面“學(xué)而優(yōu)則仕”的傳統(tǒng)行政文化和“官本位”思想使大量高校畢業(yè)生、轉(zhuǎn)業(yè)軍人等擁向政府機(jī)關(guān),另一方面社會(huì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)形式單一又阻礙著人員分流,造成公務(wù)員隊(duì)伍進(jìn)口擁堵,出口不暢。出于國(guó)情和維護(hù)穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)考慮,需要分流的人最終只離開了極少數(shù),改革總是在提升政府效率和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的艱難平衡中緩步前行。

三 轉(zhuǎn)變政府職能的路徑選擇:技術(shù)變革和制度創(chuàng)新

政府改革關(guān)系黨和國(guó)家興亡,中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)重視政府改革。早在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期,毛澤東就采納開明人士李鼎銘的意見,在陜甘寧邊區(qū)政府實(shí)行精兵簡(jiǎn)政;鄧小平也多次論述政府規(guī)模龐大、職責(zé)定位不準(zhǔn)、黨政不分帶來(lái)的危害。當(dāng)前我國(guó)正處于復(fù)雜的社會(huì)轉(zhuǎn)型期,轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、改善和服務(wù)民生、化解各類社會(huì)矛盾、全面建設(shè)小康社會(huì),都對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能和完善政府治理模式提出了新要求。筆者認(rèn)為,轉(zhuǎn)變中國(guó)政府職能,提升政府效能,近期靠技術(shù)變革,遠(yuǎn)期靠制度創(chuàng)新。

（一）轉(zhuǎn)變政府職能的近期目標(biāo)是:立足現(xiàn)有體制,努力把政府職能轉(zhuǎn)變到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和維護(hù)公平正義上來(lái)

“之所以提出加快轉(zhuǎn)變政府職能,這是推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展深層次矛盾的客觀要求?！备鶕?jù)十七大確定的行政體制改革目標(biāo),在現(xiàn)有體制下,政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)該實(shí)現(xiàn)以下三個(gè)目標(biāo):

1.實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境的根本轉(zhuǎn)變。一是發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性作用,加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控,將市場(chǎng)機(jī)制“無(wú)形的手”與政府調(diào)控的“有形的手”有機(jī)地統(tǒng)一起來(lái),把轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)職能的著力點(diǎn)放在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式上來(lái)。二是創(chuàng)造與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法治環(huán)境。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展離不開完善的法治環(huán)境,亟需從根本上建立健全法律制度體系和市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則,努力形成穩(wěn)定、透明、有約束力的制度環(huán)境。三是改進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管職能,健全市場(chǎng)監(jiān)管體系,創(chuàng)造規(guī)范有序的市場(chǎng)運(yùn)行環(huán)境。通過(guò)制定促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)規(guī)則,建立健全統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系。

2.實(shí)現(xiàn)政府職能向提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的根本轉(zhuǎn)變。一是完善政府公共服務(wù)職能。隨著國(guó)家財(cái)力的增強(qiáng)和人民群眾對(duì)公共服務(wù)需求的增多,財(cái)政資金應(yīng)更多地用于提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù),努力形成完整、系統(tǒng)的公共服務(wù)職能體系。二是建立完善的公共服務(wù)制度。當(dāng)前,亟需建立和完善義務(wù)教育制度、公共醫(yī)療衛(wèi)生制度、社會(huì)保障與社會(huì)福利制度、公共收入與公共支出制度、公共服務(wù)參與制度等。三是努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。在公共服務(wù)方面,應(yīng)當(dāng)消除地域、人群和階層之間的差別和種種不平等現(xiàn)象,努力實(shí)現(xiàn)惠及人人的均等化服務(wù)。

3.實(shí)現(xiàn)政府職能向維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變。一是整合社會(huì)關(guān)系,優(yōu)化分配格局,推進(jìn)社會(huì)公平。發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐證明,中等收入者占大多數(shù)的“橄欖型”社會(huì)有利于維護(hù)社會(huì)和諧與穩(wěn)定。政府應(yīng)利用財(cái)政、稅收、福利等杠桿,努力提高居民收入在國(guó)民收入分配中的比重,減少貧困和低收入群體,達(dá)到整合社會(huì)關(guān)系的目標(biāo)。二是完善社會(huì)保障體系。社會(huì)保障是社會(huì)穩(wěn)定的“安全閥”。應(yīng)提高財(cái)政的社會(huì)保障支出比重,多渠道籌措社會(huì)保障基金,努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的廣覆蓋、?；?、多層次和可持續(xù)。三是加強(qiáng)社會(huì)管理。建立機(jī)制,拓寬渠道,引導(dǎo)群眾以理性的、合法的形式表達(dá)利益要求,解決利益矛盾,維護(hù)安定團(tuán)結(jié)。

筆者認(rèn)為,上述三個(gè)方面分別涵蓋了政府的經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)職能、政治職能的轉(zhuǎn)變方向,但三個(gè)方面的轉(zhuǎn)變各有側(cè)重,歸納起來(lái)是一“退”兩“進(jìn)”,關(guān)于經(jīng)濟(jì)職能,重點(diǎn)是“退”,從管得過(guò)多過(guò)細(xì)的領(lǐng)域退出來(lái),主要管宏觀、管規(guī)則、管秩序。關(guān)于社會(huì)職能和政治職能,要“進(jìn)”,要強(qiáng)化,要有所作為,滿足大眾日益增強(qiáng)的公共服務(wù)需求,解決社會(huì)不公等。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能的遠(yuǎn)期目標(biāo)是:深化政府體制改革和民主化建設(shè),建立合理配置政府職能的制度路徑

黨的十七屆五中全會(huì)提出,要更加重視改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃,積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革,使上層建筑更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展變化,為科學(xué)發(fā)展提供有力保障。本文認(rèn)為,政府改革必須立足和適應(yīng)政治體制改革的大背景,順應(yīng)民主政治建設(shè)的大方向,創(chuàng)造條件鼓勵(lì)公眾有序參與政府選舉、政府施政和政府評(píng)價(jià)的全過(guò)程,培育合理配置政府職能的動(dòng)力和機(jī)制。

1.調(diào)整理順黨和政府的關(guān)系。黨政關(guān)系是中國(guó)最基本、最重要的政治關(guān)系,1986年鄧小平在談到政治體制改革的步驟時(shí)主張,第一要解決黨政關(guān)系問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)黨政分開,其次是權(quán)力下放,最后才是機(jī)構(gòu)改革。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),必須完善和改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式,包括完善和改革領(lǐng)導(dǎo)政府工作的方式。黨首先要從承擔(dān)的行政職能中解脫出來(lái),通過(guò)其自身的先進(jìn)性和制定路線方針、推薦優(yōu)秀干部到政府任職等方式領(lǐng)導(dǎo)政府工作。同時(shí)還要精簡(jiǎn)黨的機(jī)構(gòu),綜合設(shè)置工作部門,防止出現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置方面與政府攀比、越來(lái)越膨脹的勢(shì)頭。

2.提高公眾選舉政府的參與度。在西方,政府由選民選舉產(chǎn)生,直接為選民服務(wù),接受選民監(jiān)督。在我國(guó),雖然有人民代表大會(huì)制度,但其代表性仍有欠缺,政府的領(lǐng)導(dǎo)體制和定位也是模糊的,比如《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定:“地方各級(jí)人民政府對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)和上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。”這種雙重規(guī)定事實(shí)上使地方政府更多地向上一級(jí)政府而不是向本級(jí)人大負(fù)責(zé)。解決這一問(wèn)題,關(guān)鍵是切實(shí)落實(shí)人大對(duì)政府的選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán),使政府不僅緊盯上級(jí)政府,還要更多地為選民服務(wù)。

3.改進(jìn)政績(jī)考評(píng)體系,從制度上引導(dǎo)政府轉(zhuǎn)變職能。“政府績(jī)效評(píng)估制度是引導(dǎo)政府及其公務(wù)員樹立正確導(dǎo)向,盡心盡力做好工作的一項(xiàng)重要制度,也是實(shí)行行政問(wèn)責(zé)制的前提和基礎(chǔ)”。建立和改進(jìn)政績(jī)考評(píng)工作,首先要加快設(shè)計(jì)符合科學(xué)發(fā)展、公眾廣泛參與的政績(jī)考評(píng)指標(biāo)體系,在民生服務(wù)、環(huán)境資源、社會(huì)發(fā)展等方面,制定更加明確的、可衡量的指標(biāo)和權(quán)重;二是統(tǒng)籌長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和近期目標(biāo),既關(guān)注 GDP等所謂“顯績(jī)”,又注重民生保障、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、人的全面發(fā)展等“潛績(jī)”;三是在建立考核體系、確定考核內(nèi)容、進(jìn)行考核工作、統(tǒng)計(jì)考核結(jié)果時(shí),確保有真正能夠代表公眾利益的代表參與;最后要完善考核結(jié)果公布制度和考核結(jié)果使用辦法,通過(guò)完善考核工作,引導(dǎo)政府及其官員“做正確的事”,“正確地做事”。

4.培育公民社會(huì),實(shí)現(xiàn)“四個(gè)分開”。只有事業(yè)單位、社會(huì)中介組織、企業(yè)“能夠有效承接政府剝離出來(lái)的職能時(shí),政府職能轉(zhuǎn)變才能真正到位”,[6]政府一方面要讓利放權(quán),同時(shí)要培育公民社會(huì),扶持企事業(yè)單位和其他社會(huì)組織發(fā)展壯大,使其有能力承接政府劃轉(zhuǎn)出來(lái)的職能,進(jìn)而促進(jìn)“權(quán)力政府”、“全能政府”向“責(zé)任政府”、“有限政府”轉(zhuǎn)變?！笆拐蔀楦母飫?chuàng)新型而不是墨守成規(guī)型的政府、市場(chǎng)推動(dòng)型而不是行政審批型的政府、公共服務(wù)型而不是壓力控制型、逐級(jí)執(zhí)法型而不是垂直命令型政府?！盵7]從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō),政府職能轉(zhuǎn)變也是一個(gè)讓政府、企業(yè)、事業(yè)單位和其他社會(huì)組織的職能各歸其位的問(wèn)題。

鄧小平指出:“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命”[8],轉(zhuǎn)變政府職能也需要一個(gè)復(fù)雜而漫長(zhǎng)的過(guò)程,它不僅是對(duì)現(xiàn)有權(quán)力格局和利益關(guān)系的調(diào)整,也是一場(chǎng)深刻的觀念變革和思想革命。經(jīng)過(guò)改革開放以來(lái)的六次改革,政府職能轉(zhuǎn)變已進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期,越來(lái)越觸及到各種深層次矛盾,每一點(diǎn)細(xì)微的轉(zhuǎn)變都可能牽涉到利益調(diào)整,繼續(xù)深化改革的阻力和難度空前加大。應(yīng)該把制度創(chuàng)新和技術(shù)變革結(jié)合起來(lái),把長(zhǎng)期目標(biāo)與近期目標(biāo)結(jié)合起來(lái),把自上而下部署與自下而上廣泛參與結(jié)合起來(lái),加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一部署,科學(xué)確定改革進(jìn)程和步驟,總體推進(jìn),重點(diǎn)突破,只有這樣,才有助于構(gòu)建充滿活力、富有效率、有利于科學(xué)發(fā)展的政府運(yùn)行體制和機(jī)制。

[1] [法]盧梭.社會(huì)契約論[M].北京:商務(wù)印書館,1980.

[2] 馬克斯恩格斯選集（第三卷）[M].北京:人民出版社,1972.

[3] 齊桂珍.國(guó)內(nèi)外政府職能及其理論研究綜述[J].中國(guó)特色社會(huì)主義研究,2007,（5）:87-92.

[4] 鄧小平文選（第三卷）[M].北京:人民出版社,1993.

[5] 唐鐵漢.抓住重點(diǎn)突破難點(diǎn)加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變[J].中國(guó)行政管理,2009,（8）:7-10.

[6] 魏禮群.構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制的理論與實(shí)踐 [N].人民日?qǐng)?bào),2011-06-09日,第7版.

[7] 張志堅(jiān)主編.行政管理體制改革新思路[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2008.

[8] 張志堅(jiān)主編.行政管理體制改革新思路[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2008.81-83.

[8] 鄧小平文選（1975—1982年）[M].北京:人民出版社,1983.

Technology Change and System Innovation:The Route of The Government Functions Transform

MA Bin

（School of Politics and Administration,Lanzhou University,Lanzhou,Gansu 730000）

Currently,China is in the era of complex social transformation,which include economy marketization,politics democratization,society taking the people’s livelihood seriously,culture diversification.So,China encounters complicated and profound problem in the field of society and economy.As superstructure,government institutions were forced to adjust the function location and the way of administration in order to adapt to the change of economic base and production relations.The author considers the factors,which determine and restrict government functions transforming,involve system as well as technology.Government functions transforming have to depend on technology changing in short period,and depend on system innovation.Only the overall consideration,supporting the reform,treating both principal and secondary aspect of disease,the reform can obtain actual effect.

government functions transforming;system innovate;technology change

D623

A

1008—1763（2011）05—0133—04

2010-11-16

馬 斌（1974—）,男,甘肅隴南人,蘭州大學(xué)政治與行政學(xué)院博士.研究方向:馬克思主義中國(guó)化、政府職能轉(zhuǎn)變.