趙樹凱

（國務(wù)院發(fā)展研究中心 中國發(fā)展研究基金會，北京 100009）

農(nóng)民工培訓(xùn)的績效挑戰(zhàn)

趙樹凱

（國務(wù)院發(fā)展研究中心 中國發(fā)展研究基金會，北京 100009）

農(nóng)民工培訓(xùn)總體上受農(nóng)民工歡迎，也取得了相當(dāng)成效，還創(chuàng)造了若干經(jīng)驗。但現(xiàn)有的一些農(nóng)民工培訓(xùn)脫離農(nóng)民工需求實際，呈現(xiàn)比較明顯的運動化、戲劇化特點。一些培訓(xùn)活動雖然形式上轟轟烈烈，但實際績效不佳，且使得基層政府與農(nóng)民工疲于應(yīng)付。農(nóng)民工認為培訓(xùn)的覆蓋率低，培訓(xùn)效果差，培訓(xùn)過程象表演，培訓(xùn)過程管理僵化死板，培訓(xùn)資源浪費嚴重。政府是培訓(xùn)的直接受益者，農(nóng)民工沒有得到真正實惠，培訓(xùn)機構(gòu)雙向謀利，政府的績效管理副作用明顯。因此，農(nóng)民工培訓(xùn)需要新的執(zhí)行與監(jiān)督機制。

培訓(xùn)；培訓(xùn)效果；培訓(xùn)運作；培訓(xùn)績效

2003年以來，從中央到地方，各級政府都在農(nóng)民工培訓(xùn)方面投入了相當(dāng)財力?？偟膩砜矗@些培訓(xùn)受到農(nóng)民工歡迎，取得了相當(dāng)成效，創(chuàng)造了若干經(jīng)驗。但是，我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近幾年的農(nóng)民工培訓(xùn)工作存在不少問題。一方面，農(nóng)民工對培訓(xùn)的需求日益高漲，另一方面，政府主導(dǎo)開展的培訓(xùn)項目績效較差。具體說來，農(nóng)民工需求多樣，不同地域、不同年齡、不同就業(yè)狀況的農(nóng)民工對于培訓(xùn)的需求各有差異，但缺少有效表達；基層政府扮演角色多樣，但角色之間關(guān)系沖突，在制定政策、執(zhí)行政策、監(jiān)督政策過程中，涉及需要服務(wù)、提供服務(wù)、購買服務(wù)等多項工作；同時，多種類型的培訓(xùn)機構(gòu)參與其中，構(gòu)成多重利益結(jié)構(gòu)，行為邏輯大不相同。在培訓(xùn)體系運行過程中，上級政府對下級政府缺乏信任，但又不得不依靠下級政府推進工作和提供情況；下級政府仰仗上級政府資金，工作中有順從也有抵制。農(nóng)民工往往成為培訓(xùn)活動的棋子，與培訓(xùn)無法建立有機聯(lián)系。我們認為，政府重視農(nóng)民工培訓(xùn)的方向應(yīng)該堅持，但是，工作機制應(yīng)有轉(zhuǎn)變。

一、培訓(xùn)的農(nóng)民工體驗

根據(jù)有關(guān)政府部門的數(shù)據(jù)，農(nóng)業(yè)部自2006年以來投入資金37億，培訓(xùn)1350萬人，培訓(xùn)就業(yè)率達85%，人力資源與勞動保障部近三年來，投入資金逾40億元，培訓(xùn)農(nóng)民工860萬，培訓(xùn)就業(yè)率達80%以上。地方也有不少財政資金用于農(nóng)民工培訓(xùn)。從我們的調(diào)查來看，農(nóng)民談到政府組織的培訓(xùn)，不滿意主要集中于以下方面：

第一，培訓(xùn)覆蓋率低

在我們問卷調(diào)查的651個樣本中，參加過各類培訓(xùn)的農(nóng)民工有28%，其中包括政府、企業(yè)、民間組織、教育機構(gòu)等各類組織舉辦的培訓(xùn)。不同行業(yè)農(nóng)民工的培訓(xùn)比率存在差異。加工行業(yè)培訓(xùn)率為34．1%；家政服務(wù)行業(yè)為32．4%；建筑行業(yè)培訓(xùn)率為23．3%。其中，參加政府組織培訓(xùn)的比率僅有5．2%，免費參加政府組織培訓(xùn)的僅有3．4%。將就業(yè)前與就業(yè)后培訓(xùn)進行比較，就業(yè)前培訓(xùn)較就業(yè)后培訓(xùn)更為欠缺，農(nóng)民工就業(yè)前培訓(xùn)率僅為4．1%。而政府組織的就業(yè)前各種培訓(xùn)僅有2．3%，培訓(xùn)就業(yè)率為28%。雖然，就業(yè)前培訓(xùn)內(nèi)容較多樣，其中包括法律知識培訓(xùn)、政策培訓(xùn)、城市生活技巧培訓(xùn)、技能培訓(xùn)等，但最為有用的技能培訓(xùn)多為農(nóng)民工自覺、自愿、自費參加的培訓(xùn)。農(nóng)民工渴望參加培訓(xùn)，尤其傾向于免費的實用型培訓(xùn)，但現(xiàn)有培訓(xùn)與農(nóng)民工愿望相去甚遠。

根據(jù)我們在河南、河北一些農(nóng)村的調(diào)研，由于培訓(xùn)大多在縣城進行，培訓(xùn)消息供給并不對稱。參加農(nóng)民工培訓(xùn)的人可以分為兩類，一類是經(jīng)過鄉(xiāng)村干部宣傳動員后自愿報名的，另一類是縣鄉(xiāng)政府工作人員的親戚、朋友。通常，實際參加培訓(xùn)的往往只有前者。有的培訓(xùn)則基本上是走過場，基層政府工作人員問農(nóng)民是否有時間去縣里一趟，管午飯，有時間的便來到縣城，簽個到，在縣城逛逛，到時間回培訓(xùn)地吃個午飯，下午就回去了。

一些地方的政策規(guī)定在某種程度上限制了農(nóng)民工參加培訓(xùn)。如某市明文規(guī)定，農(nóng)民工培訓(xùn)只針對閑散的、年齡適當(dāng)?shù)?、有明確就業(yè)意向的農(nóng)民工。實際操作過程中，年齡不適當(dāng)?shù)霓r(nóng)民工即使有明確的就業(yè)意向也不可能參加培訓(xùn)；年齡適當(dāng)?shù)模胪ㄟ^培訓(xùn)增加自身技能，但不確定就業(yè)意向的農(nóng)民工也不能參加培訓(xùn)。另有某市規(guī)定，培訓(xùn)對象為“全市18周歲以上本市戶籍青年，以及城鎮(zhèn)登記失業(yè)青年、某市戶籍未就業(yè)大學(xué)畢業(yè)生、參加本市社會保險的外來務(wù)工青年?！边@里的問題在于：參加社會保險的外來務(wù)工青年在培訓(xùn)之時大多已穩(wěn)定就業(yè)，并不是急切需要培訓(xùn)的農(nóng)民工。而那些外來務(wù)工，但沒有穩(wěn)定就業(yè)、沒有簽訂勞動合同或者沒有參加社會保險的農(nóng)民工就無緣培訓(xùn)。我們的問卷調(diào)查顯示，農(nóng)民工中，63．3%的人沒有簽訂勞動合同，77．2%的人沒有參加社會保險，也就是說，大部分需要培訓(xùn)的農(nóng)民工將被培訓(xùn)拒之門外。另外，基層政府培訓(xùn)就業(yè)率統(tǒng)計存在偏差，即找已就業(yè)的農(nóng)民工參加培訓(xùn)，得到很高的培訓(xùn)就業(yè)率，實則培訓(xùn)并未起到良好效果。

第二，培訓(xùn)效果差

農(nóng)民工培訓(xùn)績效存在的問題可以簡單地概括為三個字：短、偏、差。此次問卷調(diào)查顯示，農(nóng)民工對于培訓(xùn)的滿意率為35．7%，而對政府培訓(xùn)的滿意率為23．1%。農(nóng)民工對培訓(xùn)失望的原因主要有：首先，培訓(xùn)時間短，形式主義色彩濃。政府組織的培訓(xùn)，包括免費與收費培訓(xùn)，平均時間為6天，其中培訓(xùn)時間少于3天的比率為71．4%。其次，培訓(xùn)內(nèi)容偏離農(nóng)民工需求實際，想學(xué)的內(nèi)容不教，不想學(xué)的內(nèi)容強行教。再次，課程教學(xué)實用性差，傳統(tǒng)黑板式授課，缺乏實踐機會，培訓(xùn)對就業(yè)幫助甚微。接受技術(shù)培訓(xùn)的農(nóng)民工中，64．3%的人沒有實際操作機會，老師講完課就結(jié)束，工作中仍無法解決實際遇到的問題，用工單位也不把此類培訓(xùn)當(dāng)回事。農(nóng)民工對于培訓(xùn)的評價為，“浪費時間，耽誤賺錢?！庇械呐嘤?xùn)則是虎頭蛇尾，宣傳勢頭很猛，實際授課很弱，更有甚者，培訓(xùn)機構(gòu)雇傭自家保安冒充授課老師授課。

第三，培訓(xùn)過程戲劇化

“戲劇化”指培訓(xùn)有如演戲，農(nóng)民工表演農(nóng)民工培訓(xùn)。如某街道辦事處得到上級政府通知，某月對家政行業(yè)農(nóng)民工培訓(xùn)工作進展情況進行檢查。街道工作人員便在幾天之內(nèi)找來參加培訓(xùn)的農(nóng)民工數(shù)十人，這些農(nóng)民工都是街道、居委會、樓棟長的熟人，借來會議室、活動室、學(xué)校教室，請來相關(guān)教師。培訓(xùn)時，農(nóng)民工實行8小時工作制，無論課程內(nèi)容怎樣，都要在教室里坐滿8小時，坐足2天。老師講完課，街道拍了照或者錄了像，做了臺帳便可以結(jié)束。為了真實，工作人員會和熟識的農(nóng)民工打好招呼：“如果有人問起培訓(xùn)怎么樣，就說在培訓(xùn)后干了家政，工資也挺好的”。但實際上，此人在培訓(xùn)時已從事家政行業(yè)良久。還有一些培訓(xùn)，規(guī)模更大，通常稱為“集中培訓(xùn)”。雖然不是為應(yīng)付檢查而設(shè)，但實際效果與表演培訓(xùn)差不多。有的農(nóng)民工，由于交際范圍較廣、打工成就較好，一年能參加此類培訓(xùn)10次左右。有的則是企業(yè)、工地、社區(qū)的基層管理人員客串農(nóng)民工參加培訓(xùn)。農(nóng)民工稱上述培訓(xùn)為“水貨”。在某縣座談會上，一位農(nóng)民工發(fā)了言，贊揚了地方政府培訓(xùn)活動的成效。但同時，他悄悄地塞了一張紙條在我的包里，上面寫道：“這些都是假的，是縣里安排我們這么說的，真實情況你們自己看看就知道了?！睉騽』嘤?xùn)破壞了農(nóng)民工對于基層政府的信任與依賴。

二、培訓(xùn)的政府運作

在與地方政府有關(guān)部門的座談中，一些有關(guān)部門負責(zé)人通常用“運作培訓(xùn)”的說法。“運作培訓(xùn)”不僅顯示了培訓(xùn)本身的操作過程，而且顯示了政府的運作機制存在的問題。

第一，培訓(xùn)項目發(fā)生

現(xiàn)有農(nóng)民工培訓(xùn)呈多部門分散管理狀態(tài)。從縣級政府來看，多個部門均有農(nóng)民工培訓(xùn)項目。這些培訓(xùn)項目大致可以分為兩類：一類為有資金的培訓(xùn)，一類為沒有資金的培訓(xùn)。兩類培訓(xùn)有同有異，有虛有實。有資金的培訓(xùn)項目，資金一般來自于上級政府，跑項目成為此類培訓(xùn)項目的第一步。培訓(xùn)資金一般以培訓(xùn)人數(shù)來計算，如有的項目為培訓(xùn)人次為800人，有的為培訓(xùn)人次為300人；另外，有的培訓(xùn)項目與一定數(shù)量的貼息貸款掛鉤，如“創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)”則有每人5萬元貸款的含義。此類跑項目的主要目的是盡量多要名額，若市里擬定分配1000個名額給某縣，則縣里相關(guān)部門則盡量多申請200至300個。由于跑項目需要花錢請客送禮等，牽頭跑的人一般都是政府有關(guān)部門負責(zé)人。一般原則是，市里培訓(xùn)名額分配取決于各縣人口數(shù)量，人口多的縣得到的培訓(xùn)名額較多，但是實際上情況差別很大，爭取到多大的培訓(xùn)項目，取決于跑項目的力度。另一類沒有專門項目資金的培訓(xùn)，常被地方官員稱為“純政績培訓(xùn)”。此類項目通常只有籠統(tǒng)的要求，沒有專門的工作檢查，如有的縣委政府在年初工作計劃中部署“加大農(nóng)村勞動力培訓(xùn)力度，全年培訓(xùn)人數(shù)達到3000人次”，也會相應(yīng)地把培訓(xùn)工作量向下分配。與來自上級的有資金項目不同，這類部署往往只表示政府重視這項工作，并沒有實質(zhì)性的工作安排。

基層政府的突出意見是，培訓(xùn)項目計劃和管理體制僵化，實際工作中操作困難。通常，省市政府有關(guān)部門下發(fā)的有關(guān)農(nóng)民工培訓(xùn)的文件，其內(nèi)容細致入微，課程種類、課程內(nèi)容、課程時間、開班規(guī)模均規(guī)定其中，而且下級不可更改。如“指定培訓(xùn)機構(gòu)開設(shè)電焊工、收銀員等課程”，想學(xué)習(xí)挖掘、鉗工技能的農(nóng)民工，基層政府則不能安排。在工作開展過程中，下級政府面對農(nóng)民工需求向上級政府提出請求，希望改變或增加課程種類，上級政府的答復(fù)是不予考慮，理由是“按照規(guī)定辦事，以便考核?！痹谂嘤?xùn)規(guī)模方面，倘若報名人數(shù)不滿足規(guī)定要求也不能開班。某省規(guī)定要求開設(shè)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)班，并規(guī)定參加人數(shù)不得少于40人，某縣到報名截止時，只有20余人報名，培訓(xùn)班只得延期。地區(qū)發(fā)展和農(nóng)民需要的多樣性，特別是就業(yè)崗位本身變化，需要靈活的培訓(xùn)機制，現(xiàn)在自上而下制定的計劃性培訓(xùn)，雖然嚴密周全，但缺乏現(xiàn)實適應(yīng)性。

第二，培訓(xùn)項目執(zhí)行

參與培訓(xùn)的政府部門眾多，相互之間關(guān)系復(fù)雜，定位不清，培訓(xùn)內(nèi)容多有重復(fù)，資源浪費嚴重。在縣（市）層面，許多部門承擔(dān)來自上級與本級政府的培訓(xùn)任務(wù)，如農(nóng)業(yè)局、勞動局、教育局、林業(yè)局、科技局、婦聯(lián)、共青團等，但項目內(nèi)容多有交叉。培訓(xùn)操作過程中，有的部門缺少教學(xué)力量與條件，如婦聯(lián)沒有技術(shù)教師和教學(xué)場地，需要與教育局、勞動局聯(lián)合，勞動局沒有生源，只得與教育局聯(lián)合等。背后的問題是，資金如何支付，收益如何分配，業(yè)績?nèi)绾斡嬎愕?。這往往導(dǎo)致各部門間難以達成共識和一致行動，協(xié)作不順利，造成培訓(xùn)流產(chǎn)或者事倍功半。同時，這種多部門聯(lián)合培訓(xùn)，往往造成不同項目的資金，其實只培訓(xùn)了同一批農(nóng)民工，但這幾個部門均用此次培訓(xùn)向上級匯報業(yè)績并獲取經(jīng)費。上級不同部門來考核檢查，其實看的也是同一件事情。但在培訓(xùn)人數(shù)統(tǒng)計時，參加培訓(xùn)的農(nóng)民工數(shù)量卻擴大了數(shù)倍。

有關(guān)政府部門有的直接充當(dāng)培訓(xùn)主體，也有的選擇與專業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)合作。在指定培訓(xùn)機構(gòu)方面，第一類為政府自己所屬單位或培訓(xùn)機構(gòu)，第二類為當(dāng)?shù)氐穆殬I(yè)技術(shù)學(xué)校。我們調(diào)查的一個中等城市，財政局與勞動保障局確定的53家培訓(xùn)機構(gòu)中，32家屬于前者，21家屬于后者。第一類培訓(xùn)機構(gòu)很少組織培訓(xùn)，只是多掛塊牌子，有地方官員將這類機構(gòu)稱為“充數(shù)”，“充數(shù)”的深層含義為項目資金方面更容易操作，即資金不出政府系統(tǒng)。第二類培訓(xùn)機構(gòu)是農(nóng)民工培訓(xùn)的主體。這類培訓(xùn)機構(gòu)為節(jié)省成本、提高效率，往往與各部門協(xié)商后，實行統(tǒng)一招生、統(tǒng)一培訓(xùn)。有時，培訓(xùn)機構(gòu)為了應(yīng)付培訓(xùn)，甚至利用在校學(xué)生充當(dāng)農(nóng)民工。企業(yè)方面，由于企業(yè)招工通常會開展崗前培訓(xùn)，政府有關(guān)部門則與其事先溝通，將崗前培訓(xùn)算為政府培訓(xùn)的一部分。由于這樣的工廠工人崗前培訓(xùn)后便正式上崗，基層政府又將其算為培訓(xùn)就業(yè)率的一部分，可謂“一箭雙雕”。在這種情況下，為了促進就業(yè)而開展的農(nóng)民工培訓(xùn)，其培訓(xùn)對象實際變成了已經(jīng)就業(yè)的工廠工人或者在校學(xué)生。

第三，培訓(xùn)運作偏差

首先，培訓(xùn)對象的逆向選擇。從農(nóng)民工流入城市來看，依據(jù)一些城市的培訓(xùn)規(guī)定，那些最需要培訓(xùn)的人反而難以獲得培訓(xùn)機會，而那些容易獲得培訓(xùn)機會的人往往是工作穩(wěn)定并且有良好技能的人?？梢哉f，在培訓(xùn)對象的瞄準機制上，其實存在一個盲區(qū)。其次，放權(quán)培訓(xùn)機構(gòu)，培訓(xùn)機構(gòu)雙向謀利。某市政府計劃向外來務(wù)工人員發(fā)放教育消費券，符合條件者每人600元。實際操作中，基層政府將消費券按人頭數(shù)直接交給培訓(xùn)機構(gòu)。政策規(guī)定：“不向參加培訓(xùn)的學(xué)員收取任何費用?！钡玫较M券的培訓(xùn)機構(gòu)則規(guī)定：“學(xué)歷未達到高中層次，報名參加學(xué)歷教育文化課培訓(xùn)的，每人1200元；學(xué)歷未達到高中層次，報名參加技能培訓(xùn)和‘雙證制’學(xué)歷教育文化課培訓(xùn)的，每人1700元”。整體而言，這種“運作”既實又虛，所謂“實”即政府“運作”過程很實，形式上很圓滿，但實際培訓(xùn)實際效果很“虛”。

三、培訓(xùn)的績效管理

績效管理正在成為政府管理的重要環(huán)節(jié)。農(nóng)民工培訓(xùn)績效管理的新特點是，考核越來越量化，越來越細致。但我們發(fā)現(xiàn)，這種嚴密的績效管理有嚴重的副作用。

第一，過程控制

主要問題是監(jiān)管不合理。上級政府對培訓(xùn)過程進行細致入微的監(jiān)管，從開始到結(jié)束，各個環(huán)節(jié)無一遺漏。有的地方農(nóng)民工培訓(xùn)，從報名到開班，要經(jīng)過12道程序才能完成。主要流程為：相關(guān)部門或培訓(xùn)機構(gòu)在得到政府認可指定后，開始進行培訓(xùn)宣傳、動員；得到消息且有培訓(xùn)愿望的農(nóng)民工，填寫培訓(xùn)登記表；登記表統(tǒng)計驗證后，由主辦機構(gòu)上報至區(qū)有關(guān)部門，由區(qū)上報至市勞保部門，再由市再上報至省廳，省級相關(guān)部門統(tǒng)一審批、批準后開班，批準后對報名農(nóng)民工發(fā)放培訓(xùn)券。截至這些步驟完成，時間已經(jīng)過去近2個月。有的地方培訓(xùn)券發(fā)放采用實名制，登記詳細個人信息、貼了照片后再按手印確認，農(nóng)民工也有反感，說：“就跟賣身契似的”。

培訓(xùn)開始后，有的勞動保障部門要求老師課前必點名，勞保部門工作人員到場監(jiān)督，對于沒有來上課的農(nóng)民工，需打電話詢問情況。培訓(xùn)結(jié)束后，培訓(xùn)考核與就業(yè)率直接掛鉤。一名參加美容美發(fā)培訓(xùn)的農(nóng)民工在培訓(xùn)結(jié)束后被推薦就業(yè)，在一段時間內(nèi)接到主管部門的定期監(jiān)督電話，約半月一次，詢問其就業(yè)狀況。倘若他對推薦的單位不滿意而離職，也會受到主管部門的盤問。如果參加培訓(xùn)的農(nóng)民工沒有就業(yè)，經(jīng)主管部門核實后，不予發(fā)放補貼。這種監(jiān)管方式看上去嚴格，實際問題也很大。這種貌似嚴格的監(jiān)督方式缺乏公開性與規(guī)范性，無法根本杜絕培訓(xùn)造假現(xiàn)象，倒是為考核監(jiān)督人員的腐敗創(chuàng)造了機會。

第二，考核驗收

從縣級政府來看，這種考核分別來自省一級和市一級，考核內(nèi)容包括兩方面，即效果審查和資金審計。省市兩個層次檢查分工不同，通常，具體考核程序與內(nèi)容由省里發(fā)文件規(guī)定，省里與市里分級檢查。培訓(xùn)結(jié)束后，縣里將培訓(xùn)材料報至市里，以文字材料為主，其中又以臺帳為主。市里審查合格后將材料報至省里。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，省里的審查要求高于市里。自2004年以來，審查內(nèi)容逐年趨于繁雜。以前省里與市里只檢查培訓(xùn)臺帳，2009年開始，除培訓(xùn)臺帳外還需要農(nóng)民工姓名、身份證復(fù)印件、文化程度登記表、培訓(xùn)教案、培訓(xùn)效果評估表，有的還需要有媒體資料、參加培訓(xùn)人員的10%的電話，即若培訓(xùn)1000人，則要有100人的聯(lián)系電話。

基層反映，這樣復(fù)雜的要求規(guī)定使得文案與資料籌備工作量逐年加大，促使考核與檢查的文字游戲升級，但并未真正提升培訓(xùn)效果。在考核資料籌備過程中，基層政府相關(guān)部門都要集中忙上一段時間。有的縣勞動保障局為迎接農(nóng)民工培訓(xùn)考核，用公車拉著復(fù)印機下鄉(xiāng)入村，找到鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)召集村民，條件是復(fù)印身份證并簽名的村民則每人給20元錢，有的部門則是用筆記本或者臉盆等物品換取村民身份證復(fù)印件。對于這些情況，上級政府并不是毫不了解，有關(guān)工作人員說：“我們下去檢查時，發(fā)現(xiàn)簽名筆記都一樣，還挺漂亮?！睓z查與被檢查成為“心照不宣”的游戲。

第三，資金審計

農(nóng)民工培訓(xùn)的項目資金審計，主要是指省里對市縣，省里對縣里，市里對縣里，審核農(nóng)民工培訓(xùn)項目經(jīng)費的落實及使用情況。政府組織的農(nóng)民工培訓(xùn)一般實行先培訓(xùn)后撥款。為了能夠保證培訓(xùn)進行，培訓(xùn)機構(gòu)通常采取先收錢再退錢的程序，即先收農(nóng)民工的錢，培訓(xùn)后，資金到位，再將錢退還農(nóng)民工。但是，收錢后不退錢或者不退全部錢的情況經(jīng)常發(fā)生。

上級政府通常要求基層政府“資金配套”。實際上大部分沒有配套。根據(jù)一個縣的調(diào)查，農(nóng)民工培訓(xùn)資金僅為上級政府向基層政府撥付的農(nóng)民工人頭款，即農(nóng)民工的培訓(xùn)費、教材費、考試費，每人為350元。若一個縣今年爭取來的培訓(xùn)名額為1000個，他們所能得到的經(jīng)費為35萬元，而培訓(xùn)管理費、教學(xué)費、各類辦公經(jīng)費均不再另行撥付。根據(jù)上級要求，農(nóng)民工培訓(xùn)的工作量很大，從培訓(xùn)宣傳至培訓(xùn)開始，再到課程管理、資料準備、培訓(xùn)考核、檢查驗收，如果每各環(huán)節(jié)都認真做，費用很大。再加上跑項目等的花費，培訓(xùn)成本很高。這樣直接導(dǎo)致地結(jié)果是，基層政府不僅不配套，還要讓上級撥付款項有所盈余。那就只有“花小錢干大事”，通常只有1／5至1／3的培訓(xùn)資金用于培訓(xùn)。這也解釋了“運作”的另一含義，即多報賬少干活，甚至只報賬不干活。

來自上級政府部門的資金審計并不難應(yīng)付。通常，縣里的審計人員在上級來檢查之前，已與上級審計人員進行溝通。溝通后的審計很容易通過。也有的基層部門，因為難以應(yīng)付這種種檢查考核，而主動放棄培訓(xùn)項目?；鶎诱艞壟嘤?xùn)項目的理由通常是，本地需要培訓(xùn)的農(nóng)民工數(shù)量很少，或者本地大部分農(nóng)民工除就近就地轉(zhuǎn)移外，已成功向外輸出。實質(zhì)上，基層政府對于培訓(xùn)政策有明顯抵觸情緒，特別是不滿意上級政府繁瑣復(fù)雜的考核檢查。

四、討論

政府重視農(nóng)民工培訓(xùn)是必要的，特別值得肯定的是，政府在預(yù)算中有了具體安排。過去對于解決農(nóng)民工問題，往往只說空洞的好話，沒有具體的預(yù)算支持。但是，接下來的問題是，有了預(yù)算，政府該以何種理念與機制推進工作。

第一，資金配套問題。現(xiàn)在，不僅在農(nóng)民工培訓(xùn)領(lǐng)域，在若干方面，上級政府都要求下級進行資金配套。目的當(dāng)然很好，但實際結(jié)果適得其反。不僅配套資金難以到位，就是上級來的資金也發(fā)生擠占挪用。合理的情況是，上級政府給下面多少錢，就要求下面做多少事，不應(yīng)給一塊錢要求干兩塊錢的活，結(jié)果可能連五毛錢的事也做不出來。實質(zhì)上，配套資金問題顯示了不同層次政府在事權(quán)劃分上的混亂，也體現(xiàn)了上級政府對于下級政府的不信任。

第二，政府工作機制問題。政府在農(nóng)民工培訓(xùn)中應(yīng)發(fā)揮何種作用，需要重新定位。現(xiàn)在，政府不僅掌握項目資金，還自己設(shè)計課程、組織民工、安排教學(xué)、檢查監(jiān)督等。大包大攬，封閉運行，這是全能政府的典型特征，不僅降低了培訓(xùn)效率，也滋生了自身腐敗。新公共治理經(jīng)驗證明，出路在于探索政府如何購買服務(wù)，而不是政府自身封閉運作。政府檢查考核中的“特務(wù)”模式，或者轟轟烈烈的“運動”模式，都不可取。

第三，政府與農(nóng)民的關(guān)系問題。培訓(xùn)是面向農(nóng)民的服務(wù)，但農(nóng)民的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)缺乏保障。一些培訓(xùn)扭曲為：“培訓(xùn)”需要農(nóng)民工，而不是農(nóng)民工需要“培訓(xùn)”，農(nóng)民工在培訓(xùn)中難以表達權(quán)利。農(nóng)民工培訓(xùn)的關(guān)鍵是要尊重農(nóng)民。政策制定應(yīng)有政府以外的力量參與，而政策執(zhí)行的監(jiān)督與政策效果的評估更應(yīng)完成于政府之外。

［1］ 周清印、劉元旭、傅丕毅、肖春飛：《新生代農(nóng)民工發(fā)展調(diào)查：要“錢途”更要前途》，《半月談內(nèi)部版》。

［2］ 陳佩為、石偉：《農(nóng)民工培訓(xùn)：“老”調(diào)要“新”彈》，《中國經(jīng)濟導(dǎo)報》2010年2月23日。

［3］ 周之江、王麗：《貴州農(nóng)民工培訓(xùn)造假調(diào)查：合謀套取國家培訓(xùn)資金》，《半月談內(nèi)部版》2010年第5期。

［4］ 長子中：《農(nóng)民工培訓(xùn)工作面臨諸多問題，致“學(xué)了也白學(xué)”》，《農(nóng)民日報》2009年4月14日。

［5］ 九三學(xué)社中央信息中心：《目前農(nóng)民工培訓(xùn)工作存在的問題及對策》，http：／／www．93．gov．cn／partic／people／5684600767881258179．shtml。

責(zé)任編輯王敬堯

2010-09-16

教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大招標(biāo)項目“農(nóng)民工的代際更替、城鎮(zhèn)融入及公共服務(wù)研究”（10JJDZD022）

＊2009年7月至2010年3月，課題組主要在浙江、河南、河北、天津等地進行實地調(diào)研，訪談對象主要包括企業(yè)管理人員、政府有關(guān)管理人員和農(nóng)民工。課題組還組織采用非概率抽樣方式開展了農(nóng)民工問卷調(diào)查，問卷發(fā)放量達670份，回收651份。本報告在此基礎(chǔ)上形成。