■ 周 望/文

世界典型開發(fā)區(qū)發(fā)展中政府的作用及啟示

■ 周 望/文

設置開發(fā)區(qū)是世界各國政府普遍采用的促進經濟社會發(fā)展的一種方式。從國外幾個典型開發(fā)區(qū)的形成和發(fā)展來看，政府都在其中發(fā)揮了不可或缺的作用，同時這些作用也隨著經濟社會發(fā)展的不同階段、市場經濟的成熟程度而有所差別。通過梳理和總結國外政府在推動開發(fā)區(qū)建設、發(fā)展過程中的有益做法和經驗，對于促進中國的各種開發(fā)區(qū)尤其是近年來新近設立的國家綜合配套改革試驗區(qū)又好又快發(fā)展，具有顯著的積極意義。

世界典型開發(fā)區(qū)發(fā)展中政府的作用

一、美國硅谷發(fā)展中的政府作用

美國硅谷是現(xiàn)代開發(fā)區(qū)的開端，正是因為看到硅谷的巨大成功，世界各個國家和地區(qū)才紛紛起而效仿建設各種開發(fā)區(qū)，但都遠沒有達到硅谷的成就。許多研究人員對硅谷的成功經驗進行了多方面的研究，認為促成硅谷成功的因素很多，包括地理位置優(yōu)越，位于高等院校附近；文化因素，自由開放的文化造就了今天的硅谷；產業(yè)集群因素，高科技產業(yè)集群帶來的規(guī)模效應等等。但筆者認為其中最重要的因素是政府所起到的基礎性作用。

很多人把硅谷的成功歸功于市場化經營模式，認為后來的各種開發(fā)區(qū)之所以沒有達到硅谷的高度，是因為它們都是政府規(guī)劃的產物，政府的參與在園區(qū)開發(fā)建設過程中不可避免地帶來計劃的色彩，使得經營效率降低。事實上，開發(fā)區(qū)的管理模式應隨著開發(fā)區(qū)的不同發(fā)展階段，根據(jù)不同的市場環(huán)境采取不同的經營模式，不能簡單定論政府的參與對開發(fā)區(qū)有百害而無一利。硅谷建設之初也有政府的力量在參與，而這恰恰被很多人忽略了。

首先，來自政府的訂單對硅谷新技術的擴散影響重大。在硅谷形成初期，正是由于美國國防部對尖端電子產品的大量需求，才使許多年輕的高科技公司得以生存并發(fā)展壯大。據(jù)統(tǒng)計，1955—1963年間，硅谷半導體產業(yè)35%—40%的營業(yè)額來自于政府采購。只是后來對民用市場開發(fā)成功之后，這一比例才逐漸下降。可以說，政府對新技術的需求是硅谷成功的決定性因素。

其次，政府通過研發(fā)投入和相關政策促進硅谷技術發(fā)展。政府對基礎的、符合國家科學發(fā)展的研發(fā)給予直接的資金與各方面的投入。此外，政府嚴格實行專利制度，對知識產權進行保護，促進了技術交易市場的建立；建立行業(yè)標準，推進科技的完善與進步；制定了寬松的技術移民簽證，實施專門為吸納國外人才的簽證計劃，增加簽證發(fā)放的數(shù)額。

第三，政府為硅谷的不斷擴展提供規(guī)劃用地。20世紀50年代的硅谷有150多家公司、160多棟樓，原先規(guī)劃的土地幾乎被用完。硅谷每次擴建時，周圍的社區(qū)、環(huán)保主義者和其他特殊利益組織就會提出諸如空間、交通、瀕臨滅絕物種等問題。而地方政府在協(xié)調各方利益的過程中也發(fā)揮了重要的作用。

二、德國慕尼黑高科技工業(yè)園區(qū)發(fā)展中的政府作用

德國慕尼黑市高科技工業(yè)園區(qū)由慕尼黑市政府和慕尼黑商會共同投資成立。慕尼黑市為促進高新技術工業(yè)園區(qū)發(fā)展，專門成立了慕尼黑高科技工業(yè)園區(qū)管理招商中心，隸屬慕尼黑市政府和慕尼黑商會，代表政府對進區(qū)企業(yè)提供全程服務。整個招商中心僅有主任、副主任等五名管理人員，其余員工根據(jù)園區(qū)發(fā)展需要實行聘用。管理中心按現(xiàn)代企業(yè)制度實行企業(yè)化管理，每年保證有十個新的公司進區(qū)，并保證科技孵化樓的入住率在80%以上。該中心每兩年向監(jiān)管會作一次匯報，所有重大戰(zhàn)略、支出、發(fā)展等都由監(jiān)管會決定。

在高新技術開發(fā)方面，慕尼黑政府主要是放手讓企業(yè)開發(fā)，也就是以民間和社會力量及其投入開發(fā)為中心，實行市場化運作。園區(qū)采取降低房屋租金和科技孵化中心門檻的方式，鼓勵高科技企業(yè)進區(qū)開發(fā)，凡交得起半年租金者均可進區(qū)注冊成立公司。由于高科技企業(yè)的發(fā)展、成熟與時間有密切關系，因此中心規(guī)定凡進入孵化大樓的企業(yè)，在科技成果得到有效轉化之后，必須搬出孵化大樓，創(chuàng)辦新的科技工業(yè)園。

概括而言，慕尼黑政府在高科技園區(qū)發(fā)展中的作用主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是提供培訓經費。為保證高科技產業(yè)與傳統(tǒng)產業(yè)平衡發(fā)展，慕尼黑政府每年撥出25萬歐元交給園區(qū)管理招商中心，主要用于幫助企業(yè)支付培訓員工的費用。二是提供投資優(yōu)惠。由于德國法律規(guī)定政府在稅收政策方面不能為任何一個企業(yè)制訂特殊政策，因此慕尼黑政府通常采取的是在房租、地價、基礎設施等方面為企業(yè)提供優(yōu)惠。

被譽為“亞洲硅谷”的印度班加羅爾信息技術科技園區(qū)

三、印度班加羅爾科技園發(fā)展中的政府作用

印度的班加羅爾科技園是發(fā)展中國家成功興建科技園區(qū)的典型案例。它自1991年創(chuàng)建以來，在短時間內已經發(fā)展成為全球第五大信息科技中心，甚至被認為已經具備了向美國硅谷挑戰(zhàn)的實力，因此班加羅爾科技園擁有“亞洲硅谷”的美譽。

在班加羅爾科技園的發(fā)展過程中，印度政府和卡納塔克邦政府起了舉足輕重的助推作用。為了扶持信息產業(yè)和班加羅爾科技園的發(fā)展，早在20世紀80年代中后期，印度政府就重視對科技園的投入和扶持。印度政府在1986年頒布了《計算機軟件出口、發(fā)展和培訓政策》，在1999年出臺了《工廠行動計劃》，鼓勵軟件產業(yè)的合資、合作，鼓勵各種形式的科技開發(fā)與培訓，鼓勵企業(yè)按照國際標準生產軟件產品，建立了權威的質量認證系統(tǒng)，并設立了軟件實踐基地。印度政府對班加羅爾投入了大量高技術人才和資金，還通過外資政策、工程師培訓計劃為班加羅爾提供良好的政策環(huán)境。

為了扶持園區(qū)內企業(yè)的發(fā)展，政府還成立了專門的中介服務機構，如印度國家軟件和服務公司協(xié)會、電子與計算機軟件出口促進會等，為園區(qū)內企業(yè)提供更多的服務。同時，政府還制定了一系列傾斜性政策，以扶持企業(yè)發(fā)展，如為軟件企業(yè)免除軟硬件進口關稅、2010年前免除公司所得稅、允許設立100%外資獨資公司、給予出口導向型軟件企業(yè)五年特別免稅優(yōu)惠等。

在基礎設施建設方面，印度政府為園區(qū)的基礎設施建設一次性投資約5000萬盧比，用于交通、核心電腦設備、中央計算機數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)、衛(wèi)星通信系統(tǒng)軟件建設?？{塔克邦政府扶持園區(qū)的政策和措施則更加具有針對性，包括自籌資金興建發(fā)電廠、供水系統(tǒng)，擴建電信設施，為科研人員提供統(tǒng)一的工作和生活環(huán)境，培育了大量的中介服務機構，為園區(qū)內企業(yè)提供專業(yè)化的會議服務、通訊及系列服務等。同時，政府還制定了一系列措施促進園區(qū)產業(yè)發(fā)展，如率先公布了完整的地方信息產業(yè)政策，資助印度科學院入駐班加羅爾，在班加羅爾市郊建立“電子城”，引進印度國內企業(yè)到班加羅爾落戶等。

對中國開發(fā)區(qū)發(fā)展的啟示

一、政府的支持和干預對于開發(fā)區(qū)的成功不可或缺

縱觀世界上各個典型開發(fā)區(qū)的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)它們無論采取何種具體的管理模式，政府在其中都起著關鍵性的作用，只是參與的程度和方式不同而已。政府的重要性主要體現(xiàn)在：一是開發(fā)區(qū)的發(fā)展需要良好的硬環(huán)境，如建筑、住房、交通、運輸?shù)然A設施的建設，而這些工作離開了政府的參與幾乎是不可能完成的；二是開發(fā)區(qū)的發(fā)展需要的良好的軟環(huán)境，如優(yōu)惠政策、金融環(huán)境、法制環(huán)境、智力環(huán)境等，這些軟環(huán)境的形成也離不開政府的政策支持。

二、不同發(fā)展階段采取不同管理模式

政府主體之所以能夠在開發(fā)區(qū)建設過程中施加自己的積極影響，除了在于堅持參與的必要性外，更在于有效地發(fā)揮參與的靈活性。在經濟社會發(fā)展的不同階段，政府不斷根據(jù)現(xiàn)實情況的變化及時調整策略，判斷何時應該主動介入、何時應該及時退出。政府通過努力探索最有效的政策手段，打造出一個開發(fā)區(qū)在不同發(fā)展階段都能夠盡快適應的制度環(huán)境，從而為開發(fā)區(qū)的有效運作創(chuàng)造出最有利的外部條件。

開發(fā)區(qū)最早出現(xiàn)于歐美發(fā)達國家，這些國家的政府對開發(fā)區(qū)的管理手段也最為豐富。在開發(fā)區(qū)創(chuàng)建初期，歐美發(fā)達國家的政府主要是通過政策、法規(guī)等手段來進行干預。當開發(fā)區(qū)進入到成熟發(fā)展階段并具有一定規(guī)模以后，一般會采取官、產、學共管體制。在美國，由于企業(yè)界實力雄厚，開發(fā)區(qū)一般由地方政府聯(lián)系；在西歐，一般是由省一級政府來管理。目前，歐美發(fā)達國家的開發(fā)區(qū)基本上采用多元管理體制，發(fā)揮市場本身的作用較多，政府的作用已經相對減弱。

發(fā)展中國家和地區(qū)的開發(fā)區(qū)，基本上采用的是單一的政府管理型體制，政府在開發(fā)區(qū)建設中的作用非常大，民間機構一般不參與管理，有的國家和地區(qū)甚至還是直接由中央政府機構來進行管理。這既是后進國家或地區(qū)趕超戰(zhàn)略的需要，也是自發(fā)條件不完備、市場發(fā)育不夠完善、法制不夠健全等因素使然。

可見，一個開發(fā)區(qū)究竟應該采用哪種管理模式，應該根據(jù)本身的發(fā)展狀況、發(fā)展階段來確定，并不存在一個標準模板。在今天看來，美國硅谷是市場化經營的典型，實際上在硅谷建設之初，當?shù)卣畬﹂_發(fā)區(qū)基礎設施建設、土地批出的作用也是不可忽略的。后來，隨著硅谷基礎設施建設的不斷完善，開發(fā)區(qū)內的企業(yè)力量不斷壯大，政府的參與才越來越少，直到人們在今天所看見的幾乎完全由市場主導的管理模式。

三、中國開發(fā)區(qū)的特殊性要求政府作用要具有綜合性和系統(tǒng)性

世界各國大多數(shù)開發(fā)區(qū)都屬于“單一型功能區(qū)”。它們享有比較專一的特殊優(yōu)惠政策，目標定位單一，承擔著特定且集中的經濟功能或產業(yè)功能，地域范圍劃分清晰，與其他區(qū)域的組織邊界、功能邊界和空間邊界比較明確。相應地，政府在這些單一形態(tài)的開發(fā)區(qū)建設及發(fā)展中的作用集中在了一個特定的方面，基本上都是為經濟發(fā)展服務。

而中國的多數(shù)開發(fā)區(qū)尤其是綜合配套改革試驗區(qū)更多地屬于“復合型功能區(qū)”。它是指在一個特定的行政區(qū)劃或地域范圍內，經過國家批準，集多種特定功能目標于一體，多層次、多角度享受特殊優(yōu)惠政策的區(qū)域。這使得政府所要承擔的職能需要具有綜合性和系統(tǒng)性。

作為以“復合型功能區(qū)”形態(tài)存在的中國開發(fā)區(qū)，在相對有限的區(qū)域內，聚集了各種多元化的集合或個體性要素，是一個異質性程度很高的經濟社會環(huán)境。這些復雜的經濟、社會因素在促進區(qū)域經濟加快增長的同時，也從不同方面對政府的作用提出了各種新的要求。政府的職責不能再單純停留于經濟領域，僅僅依靠出臺優(yōu)惠政策、投入資金和發(fā)展項目已無法滿足開發(fā)區(qū)建設和發(fā)展的需要，政府的職能要能夠貫穿于社會、政治、文化等多個方面，對開發(fā)區(qū)進行綜合性規(guī)劃和指導，在多個發(fā)展領域進行系統(tǒng)突破。

總的來說，中國作為特定發(fā)展階段的社會主義國家，決定了開發(fā)區(qū)建設及發(fā)展具有十分鮮明的中國特色。它不僅僅是某個領域、某個層面的開發(fā)創(chuàng)新，而且拓展到了經濟、社會、文化的各個層面，政府在其中的作用也將是綜合性和系統(tǒng)性的統(tǒng)一。

（作者單位：南開大學周恩來政府管理學院行政管理系）

(責任編輯：劉娟娟)

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