赫 璟,郭文路,楊正勇

(上海海洋大學(xué) 上海 201306)

海域?yàn)┩空加醚a(bǔ)償制度研究＊

赫 璟,郭文路,楊正勇

(上海海洋大學(xué) 上海 201306)

伴隨著我國沿海地區(qū)發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的熱潮,大量海域?yàn)┩勘徽加?漁民“失?！笔I(yè),區(qū)域海洋環(huán)境受損的現(xiàn)象時有發(fā)生。如何完善海域?yàn)┩空加醚a(bǔ)償制度逐漸受到社會各界的廣泛關(guān)注。文章在對主要漁區(qū)實(shí)地調(diào)研及對大量文獻(xiàn)分析的基礎(chǔ)上,概括了現(xiàn)行海域?yàn)┩空加玫奶攸c(diǎn)及其影響,進(jìn)而提出了建立全面補(bǔ)償機(jī)制;同時運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)的相關(guān)理論,分析現(xiàn)行補(bǔ)償制度中的不足,并著力為各級政府盡早完善海域?yàn)┩空加醚a(bǔ)償制度提出了相關(guān)建議和對策。

海域?yàn)┩?占用;補(bǔ)償;生態(tài)補(bǔ)償

近些年,沿海地區(qū)利用區(qū)位優(yōu)勢高速發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的同時,大量的漁業(yè)海域?yàn)┩勘徽加?。在?jīng)濟(jì)發(fā)展過程中解決好由此帶來的漁民失業(yè)、海洋生態(tài)環(huán)境受損問題,成為實(shí)現(xiàn)沿海地區(qū)海洋資源可持續(xù)發(fā)展的前提。目前,我國雖然沒有統(tǒng)一的海域?yàn)┩空加醚a(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法規(guī),但各地已經(jīng)初步建立了一些制度,而且一些學(xué)者對該制度運(yùn)行中突出的問題進(jìn)行了分析并提出了合理化的建議。這些有益的探索對研究海域?yàn)┩空加醚a(bǔ)償制度具有基礎(chǔ)性作用,但尚有諸多問題仍需進(jìn)行更加深入的研究。

在對主要漁業(yè)產(chǎn)區(qū)的實(shí)地調(diào)研以及對大量文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上,首先概括性地介紹當(dāng)前海域?yàn)┩空加玫奶攸c(diǎn)及其帶來的不良影響,在此基礎(chǔ)上系統(tǒng)闡述海域?yàn)┩空加醚a(bǔ)償機(jī)制,進(jìn)而分析現(xiàn)行制度中存在的問題,為制度的進(jìn)一步完善提出建議和對策。

1 海域?yàn)┩空加玫挠绊?/h2>

我國從20世紀(jì)80年代開始通過頒發(fā)養(yǎng)殖證和海域使用權(quán)證明確賦予了漁民養(yǎng)殖捕撈權(quán)。2007年頒布實(shí)施的《物權(quán)法》進(jìn)一步明確了漁民的養(yǎng)殖權(quán)和捕撈權(quán)為用益物權(quán),漁民享有在規(guī)定的期限內(nèi)有償使用海域?yàn)┩康慕?jīng)營權(quán)。同時,依據(jù)《憲法》的精神,《物權(quán)法》規(guī)定:為了公共利益的需要,國家依法可以征收、征用國家所有、國有由集體使用或漁村集體享有所有權(quán)的漁業(yè)水域、灘涂。因此,為了宏觀建設(shè)的需要國家占用海域?yàn)┩恳彩怯蟹梢赖摹?/p>

近年來,伴隨新一輪開發(fā)海洋經(jīng)濟(jì)的熱潮,漁民經(jīng)營的海域?yàn)┩亢推渌a(chǎn)業(yè)用海產(chǎn)生了沖突。課題組對遼寧、山東、江蘇和浙江等地的主要漁業(yè)產(chǎn)區(qū)實(shí)地調(diào)研以及廣泛收集的相關(guān)資料顯示,我國從南到北沿海各省地區(qū)大多存在著提前收回漁民的海域?yàn)┩渴褂脵?quán)的情形。雖然各地區(qū)的具體情況有所差別,但是占用海域?yàn)┩康闹饕蚩梢詺w結(jié)為:海上港口、交通、運(yùn)輸、工業(yè)及礦業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè),旅游、軍事等公益事業(yè)性項(xiàng)目建設(shè),以及因經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要使用的養(yǎng)殖海域等。

雖然各地占用海域?yàn)┩慷际菑木S護(hù)地區(qū)利益、促進(jìn)全面發(fā)展的角度出發(fā),但在發(fā)展過程中客觀上會對漁民、漁村和海洋環(huán)境產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。

面臨本世紀(jì)發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的時代浪潮,我國在占用海域?yàn)┩窟M(jìn)行開發(fā)的同時,還要兼顧漁民的生存發(fā)展和海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)修復(fù),其中最主要的途徑就是對因占用海域?yàn)┩慷斐傻膿p失進(jìn)行合理的補(bǔ)償。

2 海域?yàn)┩空加醚a(bǔ)償機(jī)制

根據(jù)《憲法》和《物權(quán)法》的規(guī)定,國家征收、征用不動產(chǎn),應(yīng)當(dāng)給利害關(guān)系人給予補(bǔ)償?！稘O業(yè)法》進(jìn)一步規(guī)定,國家建設(shè)征用集體所有的海洋水域、灘涂,按照《土地管理法》有關(guān)對征地的規(guī)定進(jìn)行辦理?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā芬泊_立了提前收回海域使用權(quán)應(yīng)對權(quán)利人進(jìn)行補(bǔ)償?shù)脑瓌t。

以上規(guī)定雖然從原則上明確了對海域?yàn)┩空加脮r應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)補(bǔ)償,但均未涉及補(bǔ)償?shù)膶ο?、范圍和?biāo)準(zhǔn)等具體問題。目前政府的政策和學(xué)界研究大多是把損失范圍限定在占用海域?yàn)┩拷o漁民、漁村直接造成的經(jīng)濟(jì)損失。

實(shí)踐中,海域?yàn)┩吭斐傻膿p失不僅包括漁民的直接經(jīng)濟(jì)損失,還會涉及漁民因失海而喪失發(fā)展機(jī)會的損失,以及對環(huán)境與資源生態(tài)系統(tǒng)造成的損失。因此,筆者認(rèn)為占用補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)全面,包括如下3個方面:一是因海域?yàn)┩空加脤O民造成的直接經(jīng)濟(jì)損失的補(bǔ)償;二是對漁民因此喪失發(fā)展機(jī)會的損失進(jìn)行補(bǔ)償;三是對生態(tài)環(huán)境的損失進(jìn)行補(bǔ)償。

2.1 直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償

補(bǔ)償?shù)闹黧w是指在占用海域?yàn)┩窟^程中開發(fā)受益的人或組織。具體來說,政府進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)占用海域?yàn)┩康?由政府財(cái)政撥款進(jìn)行補(bǔ)償;企事業(yè)單位等非政府組織因發(fā)展需要依法獲得海域?yàn)┩康氖褂脵?quán),一般由該組織自行進(jìn)行補(bǔ)償。接受補(bǔ)償?shù)膶ο鬄閷Ρ徽加煤Ｓ驗(yàn)┩恳婪ㄏ碛叙B(yǎng)殖證或海域使用證的單位和個人。一般為原使用海域?yàn)┩康霓r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會或投資個人等直接利益相關(guān)者。

對于補(bǔ)償范圍,參照《土地管理法》的規(guī)定,我國漁業(yè)海域?yàn)┩空饔醚a(bǔ)償政策中對于補(bǔ)償費(fèi)用一般包括4個方面:①漁業(yè)水域補(bǔ)償費(fèi),對漁業(yè)水域理念的投入成本和預(yù)期收益的補(bǔ)償。投入成本包括固定性養(yǎng)殖生產(chǎn)器材和池式構(gòu)筑物等;預(yù)期收益主要是按養(yǎng)殖產(chǎn)品中的成品市場價格進(jìn)行計(jì)算。②安置補(bǔ)助費(fèi),漁業(yè)水域?yàn)┩勘徽饔弥?原擁有使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)者,失去了賴以生存的勞動對象,以致產(chǎn)生生活得不到保障,當(dāng)?shù)卣蛘饔脝挝唤o予的安置補(bǔ)助。③青苗補(bǔ)償費(fèi),對漁業(yè)水域?yàn)┩勘徽饔们耙逊硼B(yǎng)的魚、蝦、貝、蟹、藻及其他生物的苗種,為達(dá)到商品規(guī)格所造成的損失的補(bǔ)償。④附著物補(bǔ)償費(fèi),對漁業(yè)水域?yàn)┩繀^(qū)域中的漁業(yè)生產(chǎn)構(gòu)筑物設(shè)施,如漁民座家船、防護(hù)林、航標(biāo)燈和防浪堤等的補(bǔ)償[1]。

對于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),《土地管理法》確立了上述4種費(fèi)用具體的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn),然而由于生產(chǎn)方式的差異,對于漁業(yè)海域?yàn)┩康难a(bǔ)償不能照搬占用土地補(bǔ)償?shù)挠?jì)算標(biāo)準(zhǔn)[2]。目前對于漁業(yè)海域?yàn)┩空加醚a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),國家尚未出臺統(tǒng)一的法律政策。在各地對失海漁民進(jìn)行補(bǔ)償中,一些地方?jīng)]有制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),基本上是用一事一議,標(biāo)準(zhǔn)各不相同。如山東省、浙江省和江蘇省等地;也有些地方已經(jīng)或正在制定的統(tǒng)一補(bǔ)償辦法,如2008年福建省頒布了全國第一部省級海域使用補(bǔ)償辦法,而且其內(nèi)容涵蓋了海域使用權(quán)補(bǔ)償?shù)倪m用范圍和調(diào)整對象、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償?shù)某绦虻葍?nèi)容。這些規(guī)定對我國其他地方在解決海域?yàn)┩空加醚a(bǔ)償問題上具有一定的示范意義。

2.2 機(jī)會損失補(bǔ)償

一次性支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式,不能解決漁民此后的發(fā)展問題,政府需要采用多種政策間接補(bǔ)償漁民的損失。在這方面,尤其是對那些世世代代以漁為生的漁民應(yīng)該給予更多的關(guān)注。在生產(chǎn)方面,對于占用海域?yàn)┩亢?確有海域可供按原用途使用的,應(yīng)當(dāng)提倡采取異地搬遷的方法。在生活方面,要為失海漁民建立基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險及最低生活保障制度[3]。在鼓勵就業(yè)方面,政府可以為失海漁民提供多種政策扶持。如政府可以提供就業(yè)培訓(xùn)和服務(wù)機(jī)制,以提高漁民的文化素質(zhì)和職業(yè)技能;政府還可以采取給漁民提供低息或無息貸款,解決其創(chuàng)業(yè)中的融資困難,從而鼓勵多渠道就業(yè)。

各地對機(jī)會補(bǔ)償雖然比不上對經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹匾暢潭?但一些地方仍然出臺了有關(guān)機(jī)會補(bǔ)償方面的政策。如,在煙臺,政府帶頭發(fā)展高科技多層海域養(yǎng)殖技術(shù),從而節(jié)約了海域空間,引領(lǐng)漁民利用科技提高了海域的收益率。在威海市,每年政府出資為轄區(qū)所有漁民開設(shè)轉(zhuǎn)產(chǎn)專業(yè)培訓(xùn),幫助漁民獲得新的技能,使其具有從捕撈領(lǐng)域擴(kuò)展到養(yǎng)殖業(yè)、加工行業(yè)以及其他行業(yè)的能力。在日照市,政府鼓勵漁民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式,從捕撈業(yè)轉(zhuǎn)為養(yǎng)殖業(yè),從普通養(yǎng)殖轉(zhuǎn)為淺海養(yǎng)殖、池塘養(yǎng)殖、工廠化養(yǎng)殖,并且鼓勵漁民開展休閑漁業(yè)。通過地方政府的政策扶植,當(dāng)?shù)氐臐O業(yè)經(jīng)營者成功完成了轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè),在保障自身生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)上,也為地區(qū)經(jīng)濟(jì)作出更大的貢獻(xiàn)。

2.3 生態(tài)補(bǔ)償

生態(tài)補(bǔ)償是指對于遭受破壞的環(huán)境進(jìn)行的修復(fù)以及對于保護(hù)(或破壞)環(huán)境的行為進(jìn)行的補(bǔ)償(賠償)。這種生態(tài)補(bǔ)償涉及的利益關(guān)系非常復(fù)雜,不僅涉及資源使用者與資源所有者、生態(tài)受益者與生態(tài)維護(hù)者之間的利益分配,還牽涉不同利益主體間的補(bǔ)償問題[4]。生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w可以是生態(tài)環(huán)境的破壞者,也可以是生態(tài)效益的受益者,具體說,可以包括國家、受益的地區(qū)、部門、企業(yè)和個人。而生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ο罂梢允菑氖律鷳B(tài)建設(shè)的活動者,也可以是生態(tài)建設(shè)的損失者。由于分配與協(xié)調(diào)各方利益群體的困難,對自然環(huán)境資源的補(bǔ)償要比漁民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償復(fù)雜得多。對于生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),理論上應(yīng)以生態(tài)建設(shè)的成本費(fèi)用、生態(tài)建設(shè)中喪失發(fā)展機(jī)會的成本作為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)[5]。然而迄今為止對于具體測算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的研究尚處于起步階段。

我國的生態(tài)補(bǔ)償雖然起步較晚,但在政府的高度重視下發(fā)展較快。2005年12月頒布的《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》,2006年頒布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》等,關(guān)系到中國未來環(huán)境與發(fā)展方向的綱領(lǐng)性文件都明確提出,要盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。目前正在探討建立促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的長效機(jī)制。為此,黨中央在十六屆五中全會上提出“按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰破壞誰治理、誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t,加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。應(yīng)當(dāng)說,在宏觀層面上,生態(tài)補(bǔ)償問題已經(jīng)得到了高度重視,但在具體的協(xié)調(diào)各方利益及計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面還需要進(jìn)一步的研究。

鑒于生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)數(shù)額難以確定以及資金來源難以解決等問題,目前我國大部分沿海省份尚未大規(guī)模開展對占用海域?yàn)┩窟M(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。然而,隨著社會對環(huán)境問題的日益關(guān)注,沿海各地開始進(jìn)行一些有益的嘗試。目前的生態(tài)補(bǔ)償,主要是以人工增殖放流、建設(shè)過魚設(shè)施和建設(shè)人工魚礁或魚巢等方式進(jìn)行[6]。如,山東日照港在727碼頭工程項(xiàng)目上,用海企業(yè)與漁業(yè)主管部門聯(lián)合行動,投放魚苗,取得了良好效果;廣西防城港在興建大型鋼鐵基地項(xiàng)目中,針對漁業(yè)資源環(huán)境損害補(bǔ)償問題簽訂了《防城港鋼鐵項(xiàng)目漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議書》,其中包括補(bǔ)償數(shù)額、付款方式、實(shí)施年限、補(bǔ)償措施和實(shí)施單位等內(nèi)容。這些為下一階段眾多填海項(xiàng)目漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆鋵?shí)提供借鑒。

3 海域?yàn)┩空加醚a(bǔ)償中存在的問題

3.1 對漁民權(quán)益重視不足

在“三農(nóng)”問題成為各級政府工作重心的背景下,農(nóng)民的基本權(quán)益受到高度重視。漁民,廣義上被當(dāng)作農(nóng)民,實(shí)際上卻無法享受和農(nóng)民同樣的權(quán)利。他們的權(quán)益長時間沒有得到立法者、執(zhí)法者和社會應(yīng)有的關(guān)注。漁民陸地上沒有地,甚至沒有固定居所,文化素質(zhì)低,沒有其他生存技能,漁業(yè)是其唯一的謀生手段。漁民一旦失海,即會喪失基本的生產(chǎn)條件。在整個社會結(jié)構(gòu)中,如果將農(nóng)民界定為弱勢群體,那么,漁民就是弱勢群體中的弱勢群體。

3.2 缺乏占用漁業(yè)海域?yàn)┩康姆ǘㄊ掠?/h3>

關(guān)于合法占用不動產(chǎn)的法定事由,《憲法》和《物權(quán)法》僅原則性規(guī)定“為了公共利益的需要”可以依法進(jìn)行。在正常的社會秩序中,引發(fā)爭議的往往是對“公共利益”的界定。因?yàn)槲覈F(xiàn)行法律法規(guī)對公共利益的范圍沒有作出明確的界定,對其判斷和解釋由政府進(jìn)行,政府享有很大的自由裁量權(quán)。除了公共利益之外,商業(yè)性開發(fā)能否被列入合法占用的范疇也是一個值得我們思考的問題。

3.3 缺乏統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

由于缺乏統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),各地在占用海域?yàn)┩繒r,往往自行制定占用補(bǔ)償與安置的標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中,有的地區(qū)以確定海域養(yǎng)殖面積為測算單位;有的依照養(yǎng)殖品種和產(chǎn)值來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);還有的以養(yǎng)殖器材和養(yǎng)殖種苗兩部分進(jìn)行補(bǔ)償,按不同養(yǎng)殖品種和方式,執(zhí)行不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[7]。很多地方采取一事一議的補(bǔ)償方法,雖然靈活,但過于隨意。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低不一,難以做到真正公平合理的補(bǔ)償,也是引發(fā)諸多社會矛盾的重要原因。作為和種植業(yè)相比,技術(shù)含量更高、風(fēng)險更大、收入更高的養(yǎng)殖捕撈業(yè),如何建立起與其生產(chǎn)現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)的合理占用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),是個非常需要值得研究的問題。

3.4 缺乏具體統(tǒng)一占用程序的規(guī)定

漁業(yè)海域?yàn)┩空加贸绦蚴菨O業(yè)海域?yàn)┩空加弥黧w實(shí)施占用過程中所遵循的方式、步驟、順序及時限的總和。正當(dāng)程序是保證占用順利進(jìn)行、保障社會公平的基本手段。失去正當(dāng)程序控制必然造成行政權(quán)力的濫用。目前一些地方出臺的占用補(bǔ)償規(guī)定中也涉及占用程序,主要包括發(fā)布收回公告、辦理補(bǔ)償?shù)怯?、簽訂補(bǔ)償協(xié)議、支付補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)費(fèi)用和收回使用權(quán)等環(huán)節(jié)。其對于防止并控制占用實(shí)踐中濫用權(quán)力現(xiàn)象,維護(hù)相對人的合法權(quán)益起到了積極作用。但現(xiàn)行法律中有關(guān)占用、聽證、補(bǔ)償和分配等具體規(guī)定依然存在過于籠統(tǒng)、抽象和缺乏可操作性,結(jié)果造成在海域?yàn)┩空加眠^程中,普遍存在忽視漁民的知情權(quán)、參與權(quán)和聽證權(quán)的情況。這種狀況與我們建設(shè)法治國家、依法行政的發(fā)展目標(biāo)是不相適應(yīng)的。

3.5 資源特性決定的利益相關(guān)者之間利益沖突

海洋漁業(yè)資源是一種具有流動性且競爭性使用的自然資源。這種特性決定了其保護(hù)者與受益者之間不一定能夠一一對應(yīng)。如,東海群的帶魚產(chǎn)卵場在舟山浴場及長江口漁場,但其洄游路線會跨浙江、上海、江蘇和山東等省市。所有處在這些省市的近海捕撈漁民都是此類資源的使用者,同時也因此而具有保護(hù)該資源的責(zé)任和義務(wù)。然而如果舟山產(chǎn)卵場周邊的漁民保護(hù)了這種漁業(yè)資源未對其進(jìn)行捕撈,這些資源也可能被其他地區(qū)的漁民所捕獲。對于那些保護(hù)者,其所付成本可能難以回收。如果各地漁民都追求自身利益最大化而忽視保護(hù)資源,勢必會導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償中的“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰破壞誰治理、誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t”難以得到真正落實(shí)。面對著有逐利的經(jīng)濟(jì)理性動機(jī)的漁業(yè)資源生態(tài)補(bǔ)償之利益相關(guān)者,我們必須通過制度的完善與更高層面的協(xié)調(diào)機(jī)制的建立來解決這種資源生態(tài)補(bǔ)償中存在的“囚徒困境”。

4 對完善海域?yàn)┩空加醚a(bǔ)償制度的建議

4.1 強(qiáng)化漁民組織的培育,夯實(shí)海域?yàn)┩空加醚a(bǔ)償制度的組織基礎(chǔ)

海域?yàn)┩空加玫难a(bǔ)償,不僅需要有健全、有效的法律制度的保障,而且需要具有能夠?yàn)樽约哼M(jìn)行談判的漁民及其組織的參與。畢竟,漁民是海域?yàn)┩空加米钪苯拥睦嫦嚓P(guān)者。作為國家和漁村社會之間的重要紐帶,漁民組織在制約公權(quán)濫用的同時,也能在一定程度上制約漁民個人權(quán)利的濫用。根據(jù)課題組的調(diào)查,在我國海洋漁業(yè)中,真正運(yùn)行較好的漁民組織并不是很多。在目前已經(jīng)建立起來的漁民專業(yè)合作社、漁民協(xié)會等組織中,還存在著財(cái)務(wù)制度不健全、管理制度不規(guī)范、參與者話語權(quán)沒有得到真正體現(xiàn)等一系列問題。加強(qiáng)漁民組織的培育仍然是今后推進(jìn)海域?yàn)┩空加醚a(bǔ)償制度建設(shè)的一項(xiàng)重要工作。在具體推進(jìn)漁民組織培育的工作過程中,重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在對其“領(lǐng)頭羊”的培養(yǎng)以及制度建設(shè)的指導(dǎo)等方面。

4.2 明確界定“公共利益”,平等維護(hù)公私產(chǎn)權(quán)

《憲法》已經(jīng)原則性地規(guī)定了行使占用權(quán)的前提條件是為了公共利益,在其他相關(guān)法律中應(yīng)該增加對“公共利益”的嚴(yán)格限定。具體地說,應(yīng)當(dāng)包括以下幾類:國防軍事用地;國家政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)單位用地;能源、交通用地,如道路、機(jī)場等;公共設(shè)施用地,如水、電、氣等管道用地;水利、環(huán)境保護(hù)用地,如水庫、防護(hù)林等;公益及福利事業(yè)用地,如公立性質(zhì)的醫(yī)院、學(xué)校、敬老院等;其他公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地。除了列舉,還應(yīng)該設(shè)立一個排除性條款,即明確排除哪些事項(xiàng)不屬于公共利益的范圍,如一般的房地產(chǎn)開發(fā)、高爾夫球場等[8]。對于非公益目的占用海域?yàn)┩康那闆r,應(yīng)明確規(guī)定不能列入占用范圍,而是納入市場機(jī)制,堅(jiān)持平等自愿、協(xié)商一致的原則。

4.3 盡快出臺海域?yàn)┩空加醚a(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

關(guān)于占用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),國內(nèi)外主要有三種類型:一是完全補(bǔ)償;二是適當(dāng)補(bǔ)償;三是公平補(bǔ)償。目前世界上大多數(shù)國家和地區(qū)的占用補(bǔ)償都是根據(jù)市場的公平原則來確定的?？紤]到我國現(xiàn)階段發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的國情,對于補(bǔ)償如果整體采用完全補(bǔ)償或適當(dāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),不利于提高日益緊張的海域資源配置和利用效益。

因此,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定需要在考慮大局統(tǒng)一的前提下,兼顧地區(qū)的差異。為此可以采取統(tǒng)分結(jié)合的方式,制定不同效力等級的法律規(guī)定。在國家相關(guān)部門制定的法規(guī)中,主要規(guī)定占用補(bǔ)償機(jī)制的框架,其中包括:明確漁民的權(quán)利和義務(wù),占用的基本原則和法定事由,對漁民的救濟(jì)機(jī)制,以及侵犯漁民漁業(yè)權(quán)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。在省級政府制定的地方性法規(guī)中,應(yīng)該規(guī)定本省占用補(bǔ)償?shù)木唧w方法,尤其是補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對象與范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及方式,以及補(bǔ)償?shù)某绦虻?。在縣市級政府制定具體標(biāo)準(zhǔn)時要綜合考慮海域?yàn)┩康念愋?、質(zhì)量狀況、漁民對水域的投入、水產(chǎn)品的價格、水域的等級、產(chǎn)值、水域區(qū)位、人均水域面積、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)匕l(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素[9]。

4.4 完善海域占用補(bǔ)償程序,依法維護(hù)養(yǎng)殖者權(quán)益

完善的占用補(bǔ)償程序會對對維護(hù)漁民的權(quán)益起到重要的作用。關(guān)于海域?yàn)┩空加醚a(bǔ)償程序,可以前后設(shè)定5個程序,其中包括:事前聽證程序、事前臨時補(bǔ)償、事后損失評估、補(bǔ)償協(xié)商以及補(bǔ)償糾紛處理[10]。事前聽證程序是在借鑒國外預(yù)征制度基礎(chǔ)之上形成,漁業(yè)海域?yàn)┩康炔粍赢a(chǎn)的占用必須提前一段時間,例如3個月,進(jìn)行公告。公告表明占用的原因、占用單位及占用海域?yàn)┩康姆秶?從而增強(qiáng)占用工作的公開性和透明度,使被占用海域?yàn)┩康臐O民做到心中有數(shù)。聽證委員會的成員組成包括規(guī)劃部門、漁業(yè)行政部門、律師、學(xué)者、漁民代表。聽證會前,委員會必須到現(xiàn)場查看并準(zhǔn)備相關(guān)材料,如地圖、規(guī)劃等。在聽證會上,在綜合方面的意見和證據(jù)后進(jìn)行裁決。事前臨時補(bǔ)償能夠解決漁民的生產(chǎn)、生活需要,又能夠打消其擔(dān)心事后得不到補(bǔ)償?shù)念檻],有利于其積極配合海域?yàn)┩空加么胧┑膶?shí)施。事后損失評估是確定最終補(bǔ)償額的基礎(chǔ),有利于確定漁民的確切損失。補(bǔ)償協(xié)商是讓漁民能夠真實(shí)表達(dá)要求的必需程序,能夠防止行政機(jī)關(guān)單方?jīng)Q定補(bǔ)償數(shù)額。補(bǔ)償糾紛處理是保障漁民權(quán)利的正當(dāng)程序,補(bǔ)償異議協(xié)商不成的,漁民可以提起行政訴訟。

4.5 建立救濟(jì)機(jī)制,維護(hù)弱勢群體利益

占用補(bǔ)償中的救濟(jì)是原漁業(yè)經(jīng)營者的權(quán)利和利益因占用而受到侵害時的防衛(wèi)手段和申訴途徑。當(dāng)前,占用引起的糾紛主要表現(xiàn)為兩類:一類是對國家占用行為的合法性存在疑問而引起的糾紛;另一類是因占用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、方式等問題引起的糾紛。因此,對占用救濟(jì)機(jī)制的構(gòu)建也應(yīng)當(dāng)從這兩個方向來進(jìn)行。

對第一類因海域?yàn)┩空加眯袨榈暮戏ㄐ源嬖谝蓡柖鸬募m紛,應(yīng)明確規(guī)定其屬于我國行政復(fù)議法、行政訴訟法的受理范圍。公民、法人及其他組織對國家海域?yàn)┩空加眯袨椴环?可以依法申請行政復(fù)議,或者直接向人民法院提起行政訴訟。對第二類因占用補(bǔ)償問題引起的爭議問題中,漁民與行政部門就占用形成的糾紛大多是由占用的主體——行政部門來處理的,這樣行政部門既是運(yùn)動員又是裁判,難以真正維護(hù)漁民的權(quán)益。因此,應(yīng)該盡早規(guī)定將這類糾紛納入司法審查制度中,由法院對這些糾紛進(jìn)行處理。

4.6 加強(qiáng)海域?yàn)┩可鷳B(tài)補(bǔ)償研究,為補(bǔ)償制度假設(shè)提供科學(xué)依據(jù)

前面的研究指出,海域?yàn)┩可鷳B(tài)補(bǔ)償制度的研究滯后是導(dǎo)致海域?yàn)┩空加醚a(bǔ)償工作難以科學(xué)推進(jìn)的重要原因。為推進(jìn)這一工作的開展,必須盡快推進(jìn)和加強(qiáng)這方面的研究。具體來說,應(yīng)當(dāng)在海域?yàn)┩可鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估、海域?yàn)┩空加醚a(bǔ)償?shù)姆秶?、融資機(jī)制、不同補(bǔ)償機(jī)制的績效、不同地區(qū)與國家間的生態(tài)補(bǔ)償制度及其績效的比較、不同漁業(yè)生態(tài)系統(tǒng)補(bǔ)償方式的比較等方面進(jìn)一步開展研究。

[1] 楊子江.我國漁業(yè)水域?yàn)┩空加醚a(bǔ)償問題的探討[J].中國水產(chǎn),2009(4):10.

[2] 許友光,易建平,黃濱.對漁業(yè)水域?yàn)┩空饔醚a(bǔ)償?shù)乃伎糩J].江西水產(chǎn)科技,2006(1):4.

[3] 郭萍.因公益提起收回海域使用權(quán)及補(bǔ)償研究[D].大連:大連海事大學(xué),2007:55.

[4] 李遠(yuǎn),趙景柱,嚴(yán)巖,等.生態(tài)補(bǔ)償及其相關(guān)概念辨析[J].環(huán)境保護(hù),2009(12):65.

[5] 呂忠梅.環(huán)境法原理[M].上海:復(fù)旦大學(xué)出版社,2007:408.

[6] 楊文波,李繼龍.加強(qiáng)我國漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償工作的探討[J].中國水產(chǎn),2009(4):15.

[7] 王建廷.海域征收補(bǔ)償制度研究[J].中國漁業(yè)經(jīng)濟(jì),2008(4):27.

[8] 姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京:北京大學(xué)出版社,2005:712.

[9] 譚業(yè)國,由書慧.積極探索建立征用漁業(yè)水域的補(bǔ)償與安置標(biāo)準(zhǔn)[J].中國水產(chǎn),2005(5):24.

[10]申天恩.漁業(yè)水域征用的法律分析[J].法治論叢,2008(6):138.

農(nóng)業(yè)部東海區(qū)漁政局項(xiàng)目資助項(xiàng)目——“海洋漁業(yè)水域?yàn)┩空加醚a(bǔ)償制度研究”、2007年上海市高校選拔培養(yǎng)優(yōu)秀青年教師科研專項(xiàng)基金——“海洋新秩序?qū)O業(yè)的影響”(B-8101-08-0031).