賀善侃,周 鋒

(東華大學(xué) 人文學(xué)院,上海 201620)

從簡約領(lǐng)導(dǎo)力看我國政府領(lǐng)導(dǎo)體制改革

賀善侃,周 鋒

(東華大學(xué) 人文學(xué)院,上海 201620)

簡約領(lǐng)導(dǎo)力通過簡化領(lǐng)導(dǎo)者的職能、轉(zhuǎn)換領(lǐng)導(dǎo)方式、轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng),把領(lǐng)導(dǎo)工作的重心轉(zhuǎn)向下級工作人員,充分體現(xiàn)了對被領(lǐng)導(dǎo)者的信任。其中,還權(quán)于民是簡約領(lǐng)導(dǎo)力的實(shí)質(zhì)。簡約領(lǐng)導(dǎo)力的實(shí)施需要一種利于平等參與、上下級之間充分互動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)體制。我國改革開放三十多年來,對領(lǐng)導(dǎo)體制實(shí)行改革的過程實(shí)質(zhì)上是一個(gè)不斷構(gòu)建簡約領(lǐng)導(dǎo)力的過程。但改革至今,同簡約領(lǐng)導(dǎo)力的要求相比,尚存在一定的差距。確立簡約領(lǐng)導(dǎo)觀、轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)管理職能是倡導(dǎo)簡約領(lǐng)導(dǎo)力的根本途徑。

簡約領(lǐng)導(dǎo)力;領(lǐng)導(dǎo)體制;政府體制改革

強(qiáng)化簡約領(lǐng)導(dǎo)力既是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)力的一個(gè)重要方面,也是領(lǐng)導(dǎo)學(xué)理論發(fā)展的一個(gè)重要趨勢。簡約領(lǐng)導(dǎo)力的實(shí)施,離不開一個(gè)能適應(yīng)簡約領(lǐng)導(dǎo)力的領(lǐng)導(dǎo)體制。我國政府領(lǐng)導(dǎo)體制已經(jīng)進(jìn)行的改革為簡約領(lǐng)導(dǎo)力的實(shí)施創(chuàng)造了良好的條件,但同時(shí),簡約領(lǐng)導(dǎo)力的實(shí)施也對政府領(lǐng)導(dǎo)體制改革提出了新的要求。

一、領(lǐng)導(dǎo)體制：實(shí)施簡約領(lǐng)導(dǎo)力的依托

簡約領(lǐng)導(dǎo)力是在柔性領(lǐng)導(dǎo)力基礎(chǔ)上發(fā)展起來的一種新型領(lǐng)導(dǎo)力,也可視為柔性領(lǐng)導(dǎo)力的一種表現(xiàn)。所謂柔性領(lǐng)導(dǎo)力,即以非強(qiáng)制性方式,喚起被領(lǐng)導(dǎo)者的心理響應(yīng),變領(lǐng)導(dǎo)者的意圖和組織目標(biāo)為被領(lǐng)導(dǎo)者的自覺行為的領(lǐng)導(dǎo)力。而實(shí)施簡約領(lǐng)導(dǎo)力正是喚起被領(lǐng)導(dǎo)者內(nèi)心的主動(dòng)性和積極性,變領(lǐng)導(dǎo)者的意圖和組織目標(biāo)為被領(lǐng)導(dǎo)者的自覺行為的有效途徑。簡約領(lǐng)導(dǎo)力的核心是減少組織層次,強(qiáng)化上下級之間的溝通,通過領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的下放而給被領(lǐng)導(dǎo)者更多的主動(dòng)權(quán),從而激發(fā)全體組織成員共同完成組織發(fā)展目標(biāo),承擔(dān)組織發(fā)展責(zé)任。簡約領(lǐng)導(dǎo)力的最大特點(diǎn)在于,領(lǐng)導(dǎo)效用的發(fā)揮不是依靠職務(wù)權(quán)力,不是靠行政命令、規(guī)章制度和科層組織,而是依靠人的心理過程,依賴于調(diào)動(dòng)下級工作人員的主動(dòng)性,激發(fā)下級工作人員的潛力和創(chuàng)造精神,因而具有明顯的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)性。

簡約領(lǐng)導(dǎo)力的實(shí)施需要一種相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)體制,領(lǐng)導(dǎo)體制是實(shí)施簡約領(lǐng)導(dǎo)力的依托。這首先是由簡約領(lǐng)導(dǎo)力的內(nèi)涵所決定的。

簡約領(lǐng)導(dǎo)力以靈活力、適應(yīng)力、創(chuàng)新力為其行為主旨,通過權(quán)力下放來實(shí)現(xiàn)其功能,這就要求在實(shí)施簡約領(lǐng)導(dǎo)力的過程中需要有一個(gè)利于平等參與、上下級之間充分互動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)體制。從領(lǐng)導(dǎo)行為的角度分析,簡約領(lǐng)導(dǎo)力是組織結(jié)構(gòu)維度、成員認(rèn)知維度和上下關(guān)系維度這三者的統(tǒng)一體。其中,組織結(jié)構(gòu)維度是基礎(chǔ)。

結(jié)構(gòu)維度關(guān)注的是組織內(nèi)成員相互銜接的狀態(tài)和組織成員在組織中的地位。伯特曾簡明地指出結(jié)構(gòu)性維度代表著行為者之間的整個(gè)聯(lián)系形態(tài),即你和誰有聯(lián)系和如何聯(lián)系[1]。依據(jù)簡約領(lǐng)導(dǎo)力的要求,組織內(nèi)部的權(quán)力會(huì)相對分散,領(lǐng)導(dǎo)者不再是唯一的權(quán)力中心,每一個(gè)成員都是權(quán)力節(jié)點(diǎn)。與傳統(tǒng)權(quán)力分布狀態(tài)相比,簡約領(lǐng)導(dǎo)力要求形成一種新型的權(quán)力分布狀態(tài)：傳統(tǒng)的科層組織中有一個(gè)權(quán)力中心,而簡約領(lǐng)導(dǎo)力的權(quán)力結(jié)構(gòu)則要求呈現(xiàn)一種平等交換和協(xié)同的模式。這種模式實(shí)現(xiàn)了對傳統(tǒng)科層制的四大突破：一是突破組織內(nèi)部的部門界限;二是突破嚴(yán)格的上下級之間的界限;三是突破個(gè)人資源的界限;四是突破領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人能力和精力的界限。這種轉(zhuǎn)變勢必導(dǎo)致組織結(jié)構(gòu)向更加扁平化、中間層級更加簡化的方向發(fā)展,從而使信息交流更加通暢。簡約領(lǐng)導(dǎo)摒棄傳統(tǒng)的以領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人為中心、發(fā)布命令式的方式,取而代之的是以平等參與、授權(quán)為主導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)行為,這要求組織互動(dòng)中協(xié)商代替命令、平等溝通代替層級指示。這顯然要以一種適應(yīng)扁平化組織結(jié)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制為基礎(chǔ)。

只有在相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)體制和組織結(jié)構(gòu)下,簡約領(lǐng)導(dǎo)力才能從組織成員的認(rèn)知維度和上下關(guān)系維度方面得以完整的貫徹實(shí)施。

扁平化的組織結(jié)構(gòu)有利于組織成員共享價(jià)值觀和共同愿景,這就為簡約領(lǐng)導(dǎo)力的實(shí)施奠定了良好的基礎(chǔ)。實(shí)施簡約領(lǐng)導(dǎo)力的基本手段是組織成員間的相互影響、相互溝通,以形成共同認(rèn)知。這就是簡約領(lǐng)導(dǎo)力的認(rèn)知維度。所謂認(rèn)知,既包括領(lǐng)導(dǎo)者的認(rèn)知,也包括下級工作人員的認(rèn)知。簡約領(lǐng)導(dǎo)力的實(shí)質(zhì)就是把組織成員視為潛在的領(lǐng)導(dǎo)者,重視組織成員對組織的影響作用,旨在達(dá)成領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者的共識(shí)。

關(guān)系維度指簡約領(lǐng)導(dǎo)力下的組織成員關(guān)系形態(tài),包括信任、義務(wù)、期望、身份識(shí)別和認(rèn)同等。其中,信任是最重要的內(nèi)容。如杰弗里·戴爾所指出,組織成員間信任關(guān)系的建立可以使組織達(dá)成更好的績效[2]。簡約領(lǐng)導(dǎo)力正是增強(qiáng)組織成員間相互信任的最好途徑。因?yàn)閷?shí)施簡約領(lǐng)導(dǎo)力的基本途徑是非職務(wù)權(quán)力影響力的發(fā)揮,而非職務(wù)權(quán)力影響力的發(fā)揮則是增進(jìn)情感交流、提高人際間信任度的基本手段。除此之外,領(lǐng)導(dǎo)體制作為簡約領(lǐng)導(dǎo)力的組織依托,還可從領(lǐng)導(dǎo)體制與領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的關(guān)系加以考察。領(lǐng)導(dǎo)體制是領(lǐng)導(dǎo)者為保證領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)正常進(jìn)行并實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)職能,從而建立起的組織機(jī)構(gòu)形式和有關(guān)規(guī)章制度的有機(jī)統(tǒng)一體。它既為各級各類機(jī)構(gòu)的設(shè)置與領(lǐng)導(dǎo)者職能權(quán)限的劃分提供合法合理的依據(jù),同時(shí)又為一切領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的展開與進(jìn)行提供一個(gè)必不可少的載體與運(yùn)作平臺(tái),在一定程度上決定著領(lǐng)導(dǎo)主體的行為特點(diǎn)、作用方式以及績效,因而在很大程度上決定著領(lǐng)導(dǎo)力的發(fā)揮層次和水平。簡約領(lǐng)導(dǎo)力的實(shí)施當(dāng)然需要一種利于平等參與、上下級之間充分互動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)體制。沒有這種領(lǐng)導(dǎo)體制做平臺(tái),簡約領(lǐng)導(dǎo)力的實(shí)施只能是一句空話。

特定的領(lǐng)導(dǎo)體制還制約著特定的領(lǐng)導(dǎo)手段。傳統(tǒng)的科層組織結(jié)構(gòu)和金字塔式的領(lǐng)導(dǎo)體制不是簡約領(lǐng)導(dǎo)力所需要的。簡約領(lǐng)導(dǎo)力的實(shí)施需要一種利于領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者相互溝通和相互信任的領(lǐng)導(dǎo)手段,而這樣的新型領(lǐng)導(dǎo)手段必須以不同于傳統(tǒng)科層組織結(jié)構(gòu)的新型領(lǐng)導(dǎo)體制為基礎(chǔ)。

另外,領(lǐng)導(dǎo)體制與領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)的關(guān)系也表明簡約領(lǐng)導(dǎo)力離不開領(lǐng)導(dǎo)體制的依托。領(lǐng)導(dǎo)體制對于領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)的培養(yǎng)具有十分重要的影響作用。一個(gè)好的領(lǐng)導(dǎo)體制,不僅可以充分調(diào)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)者的積極性、創(chuàng)造性,而且可以監(jiān)督、制約領(lǐng)導(dǎo)者實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)過程中可能出現(xiàn)的不良傾向,從而促成領(lǐng)導(dǎo)者民主素質(zhì)的形成、提高。反之,領(lǐng)導(dǎo)體制不好,非但不利于領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人民主素質(zhì)的形成、提高,反而可能促使其走向反面。

簡約領(lǐng)導(dǎo)力的實(shí)施需要一個(gè)好的領(lǐng)導(dǎo)體制平臺(tái),也需要一批高素質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)干部。而適應(yīng)簡約領(lǐng)導(dǎo)力的、以扁平化組織結(jié)構(gòu)為特點(diǎn)的領(lǐng)導(dǎo)體制不僅為激發(fā)領(lǐng)導(dǎo)者的積極性,而且為激發(fā)被領(lǐng)導(dǎo)者的積極性提供了必要的組織保證。在符合簡約領(lǐng)導(dǎo)力要求的特定的領(lǐng)導(dǎo)體制下,組織成員 (包括領(lǐng)導(dǎo)者和被領(lǐng)導(dǎo)者雙方)的參與意識(shí)、工作效能感和成就感、自主意識(shí)和平等意識(shí)有望得到充分發(fā)揮。而這正是實(shí)施簡約領(lǐng)導(dǎo)力的根本保證。

可見,好的領(lǐng)導(dǎo)體制可以創(chuàng)造一種好的領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境。所謂領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境,即圍繞在領(lǐng)導(dǎo)主體周圍的所有能直接或間接影響領(lǐng)導(dǎo)行為或領(lǐng)導(dǎo)過程的有效因素的總和。領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境是領(lǐng)導(dǎo)主體賴以生存、發(fā)展和發(fā)揮作用的綜合性基礎(chǔ)和客觀條件,是領(lǐng)導(dǎo)成功決策和對整個(gè)領(lǐng)導(dǎo)過程的自覺把握的重要保證。它作為領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的一個(gè)基本要素,是對領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者和組織目標(biāo)的一個(gè)有效補(bǔ)充,是影響領(lǐng)導(dǎo)行為模式的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和自然要素等綜合而成的社會(huì)氛圍。

領(lǐng)導(dǎo)體制是領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境的一個(gè)重要組成部分,領(lǐng)導(dǎo)體制環(huán)境對領(lǐng)導(dǎo)工作具有重要的影響。

其一,特定的領(lǐng)導(dǎo)力受制于特定的領(lǐng)導(dǎo)體制環(huán)境。領(lǐng)導(dǎo)體制環(huán)境是獨(dú)立于領(lǐng)導(dǎo)主體之外的一種客觀存在,不以任何人的意志為轉(zhuǎn)移,具有自身發(fā)展變化的規(guī)律性,是領(lǐng)導(dǎo)主體發(fā)揮作用的前提與依據(jù),也是領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的基本前提與基礎(chǔ)。領(lǐng)導(dǎo)主體依據(jù)特定的領(lǐng)導(dǎo)體制環(huán)境進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)思維、決策等領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)。領(lǐng)導(dǎo)主體的一切行動(dòng)本質(zhì)上都是現(xiàn)實(shí)的、實(shí)際的,不能脫離或超越客觀的領(lǐng)導(dǎo)體制環(huán)境,而必須受制于領(lǐng)導(dǎo)體制環(huán)境所提供的現(xiàn)實(shí)依據(jù)和條件。特定的領(lǐng)導(dǎo)體制環(huán)境對于特定領(lǐng)導(dǎo)主體具有特別適合性。

其二,領(lǐng)導(dǎo)力必須在領(lǐng)導(dǎo)主客體與環(huán)境的互動(dòng)中構(gòu)建。有效的領(lǐng)導(dǎo)必須在與領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境特別是領(lǐng)導(dǎo)體制環(huán)境的互動(dòng)中發(fā)展。一方面,任何領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)都面臨著時(shí)空的限制,特定的領(lǐng)導(dǎo)體制環(huán)境能造就特定的領(lǐng)導(dǎo)者,決定特定的領(lǐng)導(dǎo)決策、領(lǐng)導(dǎo)方式和方法;另一方面,領(lǐng)導(dǎo)者則不僅適應(yīng)環(huán)境、利用環(huán)境,而且能改善、造就環(huán)境。這就是領(lǐng)導(dǎo)者受制于環(huán)境和塑造環(huán)境的雙重趨向表現(xiàn)。因而,我們必須在領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)與領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境尤其是領(lǐng)導(dǎo)體制環(huán)境的互動(dòng)關(guān)系中構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)力。

簡約領(lǐng)導(dǎo)力的構(gòu)建同樣離不開與特定領(lǐng)導(dǎo)體制環(huán)境的互動(dòng)。一方面,簡約領(lǐng)導(dǎo)力的實(shí)施需要一個(gè)以上下級關(guān)系和諧為前提,以組織成員間交流暢通為特點(diǎn)的領(lǐng)導(dǎo)體制環(huán)境;另一方面,簡約領(lǐng)導(dǎo)力有利于形成一種順暢的領(lǐng)導(dǎo)體制環(huán)境,從而能保障各方充分行使權(quán)力,拓寬民主渠道,營造一種心情舒暢、暢所欲言、各盡其職的氛圍。

二、領(lǐng)導(dǎo)體制改革：實(shí)施簡約領(lǐng)導(dǎo)力的途徑

現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)體制的建設(shè)開始于新中國成立之時(shí)。然而,由于我們黨長期處于戰(zhàn)爭年代,因此受集權(quán)化特征明顯的戰(zhàn)時(shí)領(lǐng)導(dǎo)體制影響極大。在戰(zhàn)時(shí)領(lǐng)導(dǎo)體制下,上級對下級發(fā)布的命令具有不可動(dòng)搖的權(quán)威性,下級對上級指揮必須絕對服從。加上在新中國成立后的一段時(shí)期內(nèi)曾一度對社會(huì)轉(zhuǎn)型的認(rèn)識(shí)不足,長期習(xí)慣于階級斗爭的思維模式,以致我們的領(lǐng)導(dǎo)體制存在著一些弊端。

其一,權(quán)力過分集中。表現(xiàn)為：一是在集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系問題上,過分強(qiáng)調(diào)集權(quán),忽視了對地方與下級的合理分權(quán)。鄧小平同志指出：權(quán)力過分集中于個(gè)人或少數(shù)人手里,多數(shù)辦事的人無權(quán)決定,少數(shù)有權(quán)的人負(fù)擔(dān)過重,必然造成官僚主義,必然要犯各種錯(cuò)誤,必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中制、個(gè)人分工負(fù)責(zé)制等等。這種現(xiàn)象,同我國歷史上封建專制主義的影響有關(guān),也同共產(chǎn)國際實(shí)行的各國黨的工作中領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人高度集權(quán)的傳統(tǒng)有關(guān)[3]。二是在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與分工負(fù)責(zé)的關(guān)系上,過分強(qiáng)調(diào)集中與統(tǒng)一,忽視了發(fā)揚(yáng)民主和科學(xué)分工,從而使黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)變成個(gè)人說了算,甚至個(gè)人凌駕于組織之上。

其二,領(lǐng)導(dǎo)體制不健全。諸如：機(jī)構(gòu)臃腫、重疊和殘缺不全;缺少自上而下的行政法規(guī)和負(fù)責(zé)制,甚至無章可循,難以獨(dú)立負(fù)責(zé);缺少干部正常的分類、考核、錄用、獎(jiǎng)懲、退休等法規(guī);干部能進(jìn)不能出,能上不能下,造成層次多、副職多、閑職多,缺乏應(yīng)有的競爭機(jī)制。

產(chǎn)生以上弊端的主要原因,除了戰(zhàn)時(shí)領(lǐng)導(dǎo)體制的傳統(tǒng)影響外,還與我國歷史上長期封建統(tǒng)治的影響、新中國成立后長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響、我黨黨內(nèi)“左”的思想路線的干擾破壞以及共產(chǎn)國際時(shí)期各國黨的工作中領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人高度集權(quán)的傳統(tǒng)影響有關(guān)。

經(jīng)過十一屆三中全會(huì)以來三十多年的政治體制改革,我國領(lǐng)導(dǎo)體制的很多弊端已經(jīng)得到了顯著改善,以上問題有了很大程度的改觀,但政治體制改革的任務(wù)還很重,有些問題還十分突出：

第一,權(quán)力過于集中于少數(shù)主要領(lǐng)導(dǎo)者。當(dāng)前我們可以把我國政府間關(guān)系總體特征的理論概括為四個(gè)字：“職責(zé)同構(gòu)”。所謂“職責(zé)同構(gòu)”是從縱向結(jié)構(gòu)上來說的,是指在政府間關(guān)系中,不同層級的政府在縱向上的職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上保持高度的統(tǒng)一、一致[4]。在個(gè)人與組織的關(guān)系上,組織的權(quán)力集中于主要領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人,形成領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人高度集權(quán),致使下級缺乏主動(dòng)權(quán),完全處于被動(dòng)局面,以至工作效率低下。同時(shí),金字塔式的管理體制層級多、決策權(quán)高度集中,基層自主權(quán)過小,必然導(dǎo)致難以克服的官僚主義作風(fēng)和不負(fù)責(zé)任現(xiàn)象[5]。而且這種管理體制剛性過大而彈性較小,難以對形勢和市場的變化做出及時(shí)和正確的回應(yīng)。

第二,縱向授權(quán)不到位不清晰,橫向權(quán)力部門化條塊化。在政府縱向結(jié)構(gòu)上,各級政府之間的一些職責(zé)權(quán)限缺乏明確的法律界定,尤其是中央政府各部門和地方政府之間、各級地方政府上下級之間在行政收費(fèi)、行政處罰以及有些行政審批等事權(quán)方面缺少明確的法律規(guī)定。在政府橫向結(jié)構(gòu)上,同級政府各部門之間分工不清、職能交叉重疊嚴(yán)重。以至事無大小,無章可循,絕大多數(shù)人都不能獨(dú)立地處理問題。

第三,“官本位”意識(shí)、家長制作風(fēng)依然有不小的市場?！肮俦疚弧币庾R(shí)和家長制作風(fēng)往往伴隨著權(quán)力集中于最高領(lǐng)導(dǎo)者手中的領(lǐng)導(dǎo)體制而產(chǎn)生并滋長?！肮俦疚弧币庾R(shí)必然導(dǎo)致家長制作風(fēng)。家長制作風(fēng)的盛行與我國長期封建社會(huì)宗法等級制的影響有關(guān)。在封建等級制下,遵從“家長”即“長官”的人際關(guān)系等差序列格局是理所當(dāng)然的。奉行家長制作風(fēng)的結(jié)果必然違背黨性原則,根據(jù)與領(lǐng)導(dǎo)者本人的親疏關(guān)系和平衡原則為其成員分配和設(shè)置職位,任人唯親、因人設(shè)位、遇事推諉、相互扯皮、敷衍塞責(zé)、熱衷于謀取私利、不關(guān)心群眾痛癢,導(dǎo)致命令主義等官僚主義作風(fēng)和腐敗現(xiàn)象滋生。

第四,用人制度剛性過強(qiáng)、柔性不足,即重形式輕實(shí)效。干部人事制度是我國領(lǐng)導(dǎo)體制的重要組成部分,簡約領(lǐng)導(dǎo)力的實(shí)施必須有相應(yīng)的用人制度配套。改革開放以后,我國的干部人事制度向民主政治的目標(biāo)跨越了一大步,取得可喜的成績。然而在目前,我國用人制度的改革還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上飛躍發(fā)展的形勢需要,尤其在干部的選拔任用上在少數(shù)人中選人這種機(jī)制仍然沒有根本改觀,公開、公平、公正這些現(xiàn)代用人思想和觀念在人事制度上仍然沒有得到全方位的徹底落實(shí)。在干部績效評估的導(dǎo)向上則往往向上看,以上級評價(jià)意見為主要標(biāo)準(zhǔn),而忽視公眾意見,導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部服務(wù)意識(shí)薄弱;績效評估流于形式,可信度不夠;評估結(jié)果達(dá)不到服務(wù)大眾、服務(wù)社會(huì)的實(shí)際效果。

凡此種種弊端,都是同簡約領(lǐng)導(dǎo)力的要求格格不入的。我們說過,簡約領(lǐng)導(dǎo)力以靈活力、適應(yīng)力、創(chuàng)新力為其行為主旨,通過權(quán)力下放而實(shí)現(xiàn)其功能。它所需要的是一個(gè)利于平等參與、上下級之間充分互動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)體制。而權(quán)力過分集中于少數(shù)主要領(lǐng)導(dǎo)者、縱向授權(quán)不到位不清晰、橫向權(quán)力部門化條塊化,以及“官本位”意識(shí)和家長制作風(fēng)、用人制度上的重形式輕實(shí)效,必然有礙于簡約領(lǐng)導(dǎo)力的實(shí)施。因此,要實(shí)施簡約領(lǐng)導(dǎo)力,我國領(lǐng)導(dǎo)體制的改革必須向縱深推進(jìn)。

三、以簡約領(lǐng)導(dǎo)觀構(gòu)建政府領(lǐng)導(dǎo)體制的原則

簡約領(lǐng)導(dǎo)力通過簡化領(lǐng)導(dǎo)者的職能、轉(zhuǎn)換領(lǐng)導(dǎo)方式、轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng),把領(lǐng)導(dǎo)工作的重心轉(zhuǎn)向下級工作人員,充分體現(xiàn)了對被領(lǐng)導(dǎo)者的信任。還權(quán)于民是簡約領(lǐng)導(dǎo)力的實(shí)質(zhì)。因此,構(gòu)建適應(yīng)簡約領(lǐng)導(dǎo)力的政府領(lǐng)導(dǎo)體制也必須體現(xiàn)“還權(quán)于民”這一思想。

確立簡約領(lǐng)導(dǎo)觀,轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)管理職能是倡導(dǎo)簡約領(lǐng)導(dǎo)力的根本途徑。

首先是確立簡約領(lǐng)導(dǎo)觀。所謂簡約領(lǐng)導(dǎo)觀,即指強(qiáng)化公共領(lǐng)導(dǎo)的理念。具體說來,包括服務(wù)理念自主理念、柔性領(lǐng)導(dǎo)理念。領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)。這里所謂“服務(wù)”,是一種領(lǐng)導(dǎo)方式,是說領(lǐng)導(dǎo)者要超脫一些,不要事事管,時(shí)時(shí)管,大權(quán)獨(dú)攬,包辦一切,而是“舉重若輕”,分權(quán)授權(quán),調(diào)動(dòng)下級工作人員的積極性,領(lǐng)導(dǎo)者只是為大家提供便利,提供條件,如制定政策保障、資源保障等。服務(wù)理念的核心是“領(lǐng)導(dǎo)者退到邊緣去,被領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)到中心來”。自主理念即調(diào)動(dòng)被領(lǐng)導(dǎo)者自主性的理念。要簡化領(lǐng)導(dǎo)者的職能,減少領(lǐng)導(dǎo)者的工作,就要充分發(fā)揮被領(lǐng)導(dǎo)者的自主性、積極性,把不該管的事情還權(quán)給下級工作人員。這與服務(wù)理念是相對應(yīng)的。簡約領(lǐng)導(dǎo)必然是柔性領(lǐng)導(dǎo)。簡化領(lǐng)導(dǎo)職能,并非減輕領(lǐng)導(dǎo)職責(zé),而是要求領(lǐng)導(dǎo)以高超的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù),巧妙的領(lǐng)導(dǎo)方法,更高的領(lǐng)導(dǎo)效率,在被領(lǐng)導(dǎo)者感覺不到的情況下,發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)效能。

其次是轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的管理職能。這是實(shí)施簡約領(lǐng)導(dǎo)的組織保證。要減少領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的職能,把那些不該管的職能交給企業(yè),交給地方,交給社會(huì),交給各個(gè)領(lǐng)域的基層;變直接管理為間接管理,充分發(fā)揮市場的作用,減少行政審批,減少行政控制,盡可能地為地方、為企業(yè)、為社會(huì)提供寬松的環(huán)境和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

我國改革開放三十多年來對領(lǐng)導(dǎo)體制實(shí)行改革的過程,實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)不斷構(gòu)建簡約領(lǐng)導(dǎo)力的過程。如,就經(jīng)濟(jì)體制而言,確立宏觀調(diào)控體系,轉(zhuǎn)變政府職能和確立現(xiàn)代企業(yè)制度,實(shí)行政企分開,擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)無疑是領(lǐng)導(dǎo)力的簡約。就行政體制改革而言,所要解決的突出問題在于“政企不分,關(guān)系不順,機(jī)構(gòu)臃腫,效率低下”,也就是簡化領(lǐng)導(dǎo)職能的問題。我國行政體制改革的重要內(nèi)容是：

其一,理順關(guān)系,精簡機(jī)構(gòu)。根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律,結(jié)合我國政治制度、政治體制以及其他社會(huì)組織的自身特點(diǎn),對政黨、國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位在社會(huì)活動(dòng)中的組織功能進(jìn)行科學(xué)合理的重新認(rèn)定。對于政府來說,理順關(guān)系包括內(nèi)外兩方面：首先要理順政府與黨委、人大、政協(xié)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位的外部關(guān)系。在此基礎(chǔ)上,理順政府系統(tǒng)內(nèi)部各層次、各部門之間的關(guān)系。理順外部關(guān)系是前提,理順內(nèi)部關(guān)系是保證。只有外部關(guān)系理順了、協(xié)調(diào)了,才能為內(nèi)部關(guān)系的理順提供穩(wěn)定的基礎(chǔ);而外部關(guān)系的理順,又取決于內(nèi)部關(guān)系的理順。

實(shí)行黨政分開,是理順外部關(guān)系的主要內(nèi)容。黨政分開的具體內(nèi)容：一是明確黨政的不同職能,轉(zhuǎn)變黨的領(lǐng)導(dǎo)方式。黨內(nèi)一部分主要領(lǐng)導(dǎo)同志不兼政府職務(wù),可以集中精力管黨,管路線、方針、政策,真正建立從國務(wù)院到地方各級政府的從上到下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)。二是調(diào)整黨的組織形式和工作機(jī)構(gòu),理順黨組織與人民代表大會(huì)、政府、司法機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、企事業(yè)單位之間的關(guān)系,做到各司其職。

依據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則,精簡機(jī)構(gòu),是理順內(nèi)部關(guān)系的主要內(nèi)容。一是采取分級管理、層層負(fù)責(zé)的辦法,搞好干部管理體制的改革,把政府中行使國家行政權(quán)力、執(zhí)行國家公務(wù)的人員,從原來的干部隊(duì)伍中分離出去,形成獨(dú)具特色的國家公務(wù)員體系。二是貫徹和體現(xiàn)注重實(shí)效、鼓勵(lì)競爭、民主監(jiān)督、公開監(jiān)督的原則,破除論資排輩的舊觀念,創(chuàng)造合理流動(dòng)、人盡其才的工作環(huán)境。三是健全干部的考核制度,明確干部責(zé)任制。

其二,下放權(quán)力,提高效率。下放權(quán)力,就是改革權(quán)力過分集中的領(lǐng)導(dǎo)體制,重新合理分配權(quán)力,以調(diào)動(dòng)各方面的積極性,提高工作效率。下放權(quán)力的總原則是：“凡是適宜下面辦的事情都應(yīng)由下面決定和執(zhí)行?！睘榇?一要分清中央和地方的職權(quán)范圍,在保證全國政令統(tǒng)一的前提下,充分調(diào)動(dòng)地方的積極性。二要轉(zhuǎn)變政府職能,把政府的經(jīng)營管理權(quán)下放到企業(yè)單位,改變政府包辦代替的做法。

所有這些改革措施,都是為構(gòu)建簡約領(lǐng)導(dǎo)力所必需的。

改革開放以來,我國先后于 1982年、1988年、1993年、1998年、2003年進(jìn)行了五次機(jī)構(gòu)改革,2007年黨的十七大提出的大部制改革在構(gòu)建簡約領(lǐng)導(dǎo)力的歷程中又進(jìn)了一步。政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉弥匾M(jìn)展,機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制管理逐步規(guī)范,體制機(jī)制創(chuàng)新取得積極成效,行政效能顯著提高,基本適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要,為改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了重要的制度保障和支持。這是應(yīng)當(dāng)充分肯定的。

同時(shí),我們也必須看到,面對我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化的新形勢新任務(wù),特別是與深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)等一系列重大戰(zhàn)略思想的基本要求相比,政府機(jī)構(gòu)和政府職能仍然存在諸多不相適應(yīng)的方面。其中一個(gè)重要表現(xiàn)就是：政府職能轉(zhuǎn)變還沒有完全到位,政府仍然管了一些不該管、管不好、管不了的事,直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的現(xiàn)象還比較多,行政許可事項(xiàng)仍然較多,而有些該由政府管的事卻沒有管到位,特別是社會(huì)管理和公共服務(wù)方面還比較薄弱。

解決這一問題,需要綜合采取多種改革措施,著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能,形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。需要抓緊制定行政管理體制改革總體方案,健全政府職能體系,加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開,精簡和規(guī)范各類機(jī)構(gòu),規(guī)范垂直管理部門與地方政府的關(guān)系,減少行政層次,降低行政成本。大部制改革不失為一個(gè)有效措施。

所謂“大部門體制”,就是整合職能和管轄范圍相近、業(yè)務(wù)性質(zhì)雷同的政府部門,在此基礎(chǔ)上組建一個(gè)更大部門的管理體制,形成“寬職能、大部門”的政府組織結(jié)構(gòu)和體制機(jī)制。大部門制管轄范圍較寬,側(cè)重于橫向的宏觀管理。探索“大部門體制”,是切實(shí)解決政府部門設(shè)置過多、分工過細(xì)、職能交叉、政出多門、協(xié)調(diào)困難這一頑癥的良方。實(shí)行大部體制,有利于解決過去因“九龍治水”而導(dǎo)致“龍多不治水”的弊端。實(shí)行“一龍治水”,責(zé)權(quán)明確,大大提高效率。顯然,大部制改革正適應(yīng)了構(gòu)建簡約領(lǐng)導(dǎo)力的要求。

根據(jù)簡約領(lǐng)導(dǎo)力的要求和以往領(lǐng)導(dǎo)體制改革的經(jīng)驗(yàn),本文認(rèn)為,簡約領(lǐng)導(dǎo)觀下的領(lǐng)導(dǎo)體制改革必須遵循以下基本原則。

第一,權(quán)力分散和集中相結(jié)合原則。要解決領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人權(quán)力過分集中現(xiàn)象,就需要適度下放領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力。簡約領(lǐng)導(dǎo)觀下的權(quán)力下放不同于一般的授權(quán),而是在科學(xué)研究分工的基礎(chǔ)上得到法律確認(rèn)的權(quán)力賦予。因?yàn)橐话阋饬x上的授權(quán)雖然是一種加強(qiáng)個(gè)人對自我效能意識(shí)的行為,但是其授權(quán)行為受領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人意志左右,仍然有很強(qiáng)烈的領(lǐng)導(dǎo)中心和“英雄”情結(jié)。而適應(yīng)簡約領(lǐng)導(dǎo)力的領(lǐng)導(dǎo)體制中的權(quán)力下放是根據(jù)工作的特點(diǎn)和實(shí)際需要在法律上予以確認(rèn)的權(quán)力。賦予權(quán)力的下級即獲得了決策和行動(dòng)的權(quán)力,也就有了更大程度的自主權(quán)和獨(dú)立性。

在適應(yīng)簡約領(lǐng)導(dǎo)力的領(lǐng)導(dǎo)體制中的權(quán)力下放系統(tǒng),應(yīng)是邏輯完備、權(quán)限清晰、擴(kuò)縮靈活的領(lǐng)導(dǎo)賦權(quán)系統(tǒng)。這一系統(tǒng)應(yīng)該具備如下特點(diǎn)：一是權(quán)限劃分必須清晰。必須讓權(quán)力被賦予者清楚自己被賦予的明確的權(quán)力和責(zé)任,以避免越權(quán)和不作為。因?yàn)闄?quán)力下放不是針對具體的某項(xiàng)工作,而是在一定的時(shí)空條件下給予的權(quán)力,因此邊界的界定尤為重要。而在權(quán)限劃定的范圍內(nèi),被賦予者有充分的自主權(quán),同時(shí)也必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。二是權(quán)限劃分必須完整。被賦予權(quán)力者必須賦有對事情的整個(gè)鏈條處置的權(quán)力,即要求有相對完整的決策實(shí)體。一個(gè)完整的賦權(quán)才是有效的賦權(quán)。三是權(quán)限劃分要相對固定。賦權(quán)是領(lǐng)導(dǎo)者把權(quán)力和責(zé)任相對徹底地交給下級,這相當(dāng)于是對權(quán)力的重新劃分,會(huì)對整個(gè)組織的權(quán)力分配、組織機(jī)構(gòu)甚至組織成員的情緒都會(huì)產(chǎn)生重大影響。如果經(jīng)常變動(dòng)會(huì)使成員無所適從,使其產(chǎn)生對組織和領(lǐng)導(dǎo)懷疑和不滿,甚至導(dǎo)致工作陷入混亂。當(dāng)然,我們在權(quán)力下放的同時(shí)也不能忽略領(lǐng)導(dǎo)集權(quán)的重要作用。領(lǐng)導(dǎo)者作為整個(gè)組織的協(xié)調(diào)者、指揮者,承擔(dān)著協(xié)調(diào)任務(wù),團(tuán)隊(duì)協(xié)作,維護(hù)組織共同利益的作用。

第二,規(guī)章制度和人性化管理相結(jié)合原則。適應(yīng)簡約領(lǐng)導(dǎo)力的領(lǐng)導(dǎo)體制改變了以往單純以領(lǐng)導(dǎo)者為中心的權(quán)力格局,從而形成了一種領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者之間雙向平等互動(dòng)的權(quán)力格局。以建立開放、平等、信任的上下級關(guān)系為目標(biāo)的建立在必要的規(guī)章制度基礎(chǔ)之上的人性化的管理是維持這一權(quán)力格局的必要途徑。這種人性化管理主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是在工作任務(wù)上以組織愿景和組織目標(biāo)為核心,以尊重成員個(gè)人意愿為前提,通過尋找成員個(gè)人目標(biāo)和組織目標(biāo)的結(jié)合點(diǎn)來實(shí)現(xiàn)組織成員對組織目標(biāo)的認(rèn)同和支持。二是在工作內(nèi)容上,只要是賦權(quán)范圍內(nèi)的工作,就給予足夠的自由決定權(quán),并積極給予各方面的支持。組織中倡導(dǎo)平等、開放、個(gè)性化的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格,營造相互信任的人際關(guān)系氛圍。三是在精神層面,領(lǐng)導(dǎo)者通過非權(quán)力影響力實(shí)施情感管理,并通過領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者的互動(dòng),強(qiáng)化團(tuán)隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)、組織成員的自我領(lǐng)導(dǎo)。

第三,政府組織結(jié)構(gòu)層次簡化原則。適應(yīng)簡約領(lǐng)導(dǎo)力的領(lǐng)導(dǎo)體制以權(quán)力下放為中心,以減少組織層級為特點(diǎn),強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行的扁平化,縮短上下級之間、個(gè)體與個(gè)體之間的距離,從而使某一級權(quán)力的覆蓋范圍逐步擴(kuò)大。而權(quán)力中心逐漸向下移動(dòng)也縮短了決策鏈,減少了政府決策在時(shí)間和空間上的延遲,減少了管理層次和中間環(huán)節(jié),提高了施政效率。政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化有利于行政權(quán)力運(yùn)行的透明化,有利于民眾政治參與、監(jiān)督?jīng)Q策。目前我國開展的“省管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”等改革試驗(yàn),其基本導(dǎo)向就是力求實(shí)現(xiàn)省以下財(cái)政層級的減少,其內(nèi)在邏輯是實(shí)現(xiàn)政府層級的扁平化,以明顯降低行政運(yùn)行成本,提高行政效率。

總之,簡約領(lǐng)導(dǎo)力的實(shí)施期望形成一種新的領(lǐng)導(dǎo)體制;而簡約領(lǐng)導(dǎo)力的構(gòu)建,則是推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)體制改革,使政府朝著廉潔、高效的方向發(fā)展的重要途徑。

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1007-4937(2011)03-0016-06

2011-03-06

賀善侃 (1947-),男,湖南長沙人,教授,博士生導(dǎo)師,從事哲學(xué)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展、哲學(xué)認(rèn)識(shí)論和辯證邏輯研究;周鋒 (1984-),男,浙江諸暨人,碩士研究生,從事領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)和現(xiàn)代行政研究。

王雅莉〕