王玉婷

（武漢科技大學(xué) 文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 武漢 430081）

政府治理社會模式的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新探析

王玉婷

（武漢科技大學(xué) 文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 武漢 430081）

政府治理模式的成熟和先進(jìn)與否直接關(guān)系到國家的興衰、人民生活水平的高低、市場的國際競爭力的強弱，影響著社會生產(chǎn)力發(fā)展的狀況。而困擾著中國經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展的最重要最攸關(guān)的難題就是政府治理國家的理念、方式與制度如何與時俱進(jìn)的問題。當(dāng)前，中國治理社會模式仍面臨著許多挑戰(zhàn)，主要涉及到政府分別與市場、公司、公民、社會組織及中介機構(gòu)的關(guān)系問題。政府治理社會模式的創(chuàng)新，可以讓政府更有效地治理社會，即堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，積極發(fā)揮市場、企業(yè)、公民和社會組織及中介組織的作用共同治理社會。這種多維度、多中心、高參與度的治理模式能夠緩解政府減弱市場控制以后出現(xiàn)的權(quán)力空白，而高參與度意味著政府、市場、公民和社會能夠通力合作，提供一個良好的社會環(huán)境。

政府；治理模式；社會；轉(zhuǎn)型

一、政府治理模式

英語中的治理一詞（governance)源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。長期以來它與統(tǒng)治（government)一詞交叉使用，并且主要用于與國家的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動中。1995年，全球治理委員會對治理做出了如下的權(quán)威界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事物的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。

從治理角度可以這樣理解政府：“主要指作為國家機構(gòu)的政府及其派生的其他政府實體，也即‘核心政府機構(gòu)’及因權(quán)力分散化而派生出的多樣化的‘非核心’的政府實體，它們構(gòu)成了當(dāng)今人類公共事務(wù)治理中最新的政府形式，它們既可以從傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治的角度來理解，也可以從公共治理的角度來理解?！盵1](p19)政府治理可以這樣理解：對政府與市場、政府與社會、政府與公民的責(zé)任和角色等進(jìn)行全方位理性解構(gòu)，進(jìn)而建立政府、市場、公民社會實現(xiàn)良好合作與良性互動的公共治理整體思維架構(gòu)。

所謂政府治理模式，“簡單地說，就是政府用怎樣的手段來行使社會管理的職能”。[2](p93,141)政府治理模式既包含著治理理念，也包含著治理制度和具體的治理方式，它們都處于動態(tài)的過程中，隨著時代的變遷經(jīng)歷了傳統(tǒng)的官僚制政府治理模式和20世紀(jì)60年代以來對官僚制變革所產(chǎn)生的具有各自特征的各種政府治理模式。

二、中國政府治理模式的重要性與內(nèi)容

政府治理模式的成熟和先進(jìn)與否直接關(guān)系到國家的興衰、人民生活水平的高低、市場的國際競爭力的強弱，影響著社會生產(chǎn)力發(fā)展的狀況?？梢哉f政府的治理對社會的發(fā)展和進(jìn)步至關(guān)重要。在我國，政府治理的核心內(nèi)容是中國共產(chǎn)黨對國家機關(guān)和國家各方面的工作實行領(lǐng)導(dǎo)，對國家的大政方針和重大事項直接決策。在中國政府治理問題上決不能拋開執(zhí)政黨來談。這也決定了共產(chǎn)黨在中國政治事件中仍處于重要的地位和作用?！皥猿趾图訌娭袊伯a(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、明確中國共產(chǎn)黨在中國政府治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，是中國政府治理能否真正進(jìn)行的關(guān)鍵因素”。[3](p23-26)拋開或忽視共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)來探索中國政府的治理模式都是不切實際的。因此，中國政府的治理模式的科學(xué)定位應(yīng)該是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，各個國家機關(guān)緊密配合，正確認(rèn)識和科學(xué)處理政府與市場、政府與社會、政府與公民的關(guān)系，為實現(xiàn)國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會各項事業(yè)的發(fā)展而采取的各項措施，以及不斷調(diào)整執(zhí)政方式、領(lǐng)導(dǎo)方式、行政管理方式的過程。政府治理模式在特定的地點和國家具有不同的特點，我們必須堅持中國特色才能有效創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變政府治理模式。

改革開放三十年以來，中國的市場經(jīng)濟(jì)體制基本確立，綜合國力不斷加強，社會財富的原始積累已完成，“政府治理國家的理念、方式與制度如何與時俱進(jìn)的問題”成為困擾中國經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展的最重要最攸關(guān)的難題。[4]如果政府管理體制不能有重大突破，則會損傷政府公信力，經(jīng)濟(jì)與社會管理面臨失控的風(fēng)險。中國政府改革面臨的挑戰(zhàn)，已經(jīng)不僅僅是政府職能轉(zhuǎn)變的問題，而是政府治理社會模式的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新。因此，解決中國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展問題的前提和基礎(chǔ)是解決政府治理國家的理念、方式與制度如何與時俱進(jìn)的問題。

三、中國政府治理模式面臨的挑戰(zhàn)

當(dāng)前，特別是后危機時代下，中國政府現(xiàn)行的治理模式與國際國內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、現(xiàn)代社會發(fā)展趨勢和人民群眾對政府的期待還有一定的差距，依然面臨著一些挑戰(zhàn)和威脅。中國政府治理模式的關(guān)鍵是處理中國政府與社會發(fā)展的核心問題。而這一關(guān)系也衍生為四個最主要的方面，即：政府與市場的關(guān)系；政府與企業(yè)的關(guān)系；政府與公民的關(guān)系；政府與社會組織、中介機構(gòu)的關(guān)系。政府治理的集中表現(xiàn)也就是體現(xiàn)在該政府是否有足夠的管理能力協(xié)調(diào)好社會各主要方面的問題。當(dāng)前，中國政府在分別處理市場、公民、企業(yè)、社會組織及中介機構(gòu)的關(guān)系上還不是十分到位，存在諸多問題。

其一，政府與市場的關(guān)系存在的問題。2008年的美國次貸危機過程中，主張政府干預(yù)的凱恩斯主義登場并取得一定成效。中國的經(jīng)濟(jì)逐漸復(fù)蘇，但是目前中國市場也呈現(xiàn)出新的特點和挑戰(zhàn)。首先，我國消費擴(kuò)大放緩。隨著我國由生存型階段向發(fā)展型階段的轉(zhuǎn)變，需求結(jié)構(gòu)開始發(fā)生明顯的變化。居民消費需求由生活必需品向耐用消費品升級、由私人產(chǎn)品需求向公共產(chǎn)品需求升級、由物質(zhì)追求到人的自身發(fā)展追求升級。擴(kuò)大消費需求已成為適應(yīng)中國發(fā)展階段變化的內(nèi)在要求。在歐美等發(fā)達(dá)國家消費需求萎縮成為中長期趨勢的背景下，中國正逐步擴(kuò)大國內(nèi)需求，特別是消費需求，降低經(jīng)濟(jì)增長對外部市場的過度依賴。中國進(jìn)入發(fā)展型新階段，應(yīng)當(dāng)伴隨著一個消費需求大幅上升的時代。受全球經(jīng)濟(jì)危機影響，中國當(dāng)前的消費率不僅沒有提高，反而降低到改革開放30年以來的歷史最低點，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)國家的消費率相比，相差10～20個百分點。其次，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式需要新的探索。中國在走向工業(yè)化過程中遇到的能源與環(huán)境約束。經(jīng)過30多年的改革開放，當(dāng)代中國成功地建立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)。但是，在我們成功地解決了走向工業(yè)化的體制障礙后，鑒于資源與環(huán)境的約束，又遇到了通過什么樣的可持續(xù)發(fā)展模式實現(xiàn)現(xiàn)代化的新難題。這個難題給中國提出的另一個新命題是：中國走向現(xiàn)代化不僅需要走中國特色的市場經(jīng)濟(jì)之路，還需要探索出一條具有中國特色的可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代化之路。要突破傳統(tǒng)工業(yè)化模式的困境，就面臨著從工業(yè)經(jīng)濟(jì)模式向生態(tài)經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)型問題，這是關(guān)系到中國未來發(fā)展方向的大戰(zhàn)略。再次，現(xiàn)階段中國需要解決增長模式轉(zhuǎn)型的問題。在改革開放30年中，中國依靠出口導(dǎo)向、投資拉動的增長動力不斷減弱的情況下，如何啟動與培育新的增長動力這個問題如果不能有效解決，在動力缺失的情況下，中國經(jīng)濟(jì)將會陷入增長低迷期。我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步的調(diào)整。追趕戰(zhàn)略下形成的“導(dǎo)入增長模式”向依靠自主原創(chuàng)的“內(nèi)生增長模式”轉(zhuǎn)型是未來中國需要解決的問題。

其二，政府與公民的關(guān)系問題。目前面臨的一大難題是，中國政府繼續(xù)堅持走GDP最大化的小康社會的發(fā)展模式還是追求國民福利最大化的文明共享的社會發(fā)展模式。一方面，政府重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投入回報，但是在社會事業(yè)的治理效益、可持續(xù)發(fā)展上重視不足。這影響到社會公民的生活和生存的質(zhì)量。另一個重要的方面，政府還面對許多民生問題。另外，政府還面對許多民生問題。第一，貧富差距加大問題。全國收入分配的基尼系數(shù)從1982年的0.30上升到2008年的0.48，增長了500b。在131個有數(shù)據(jù)可查的國家中，中國收入分配系數(shù)排在第90位，只有31個國家的收入分配比中國更不平等(UNDP，2009)。收入差距的長期積累形成了財產(chǎn)的差距，在全國的財產(chǎn)分布中，財產(chǎn)最多的10%人口和財產(chǎn)最少的10%人口中擁有的財產(chǎn)比為61:1。城鄉(xiāng)之間居民的財產(chǎn)比為3.7:1。合理縮小收入差距不僅是弱勢群體的特殊要求，也是廣大社會成員的公共需求。第二，就業(yè)壓力問題。歐美發(fā)達(dá)國家的勞動力總量不過3億，中國的勞動力總量高達(dá)7億，我國總體上對工作崗位的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于社會對工作崗位的提供。而現(xiàn)行體制中存在著一些不利于就業(yè)的制度，如城鄉(xiāng)分割的戶籍制度、不夠完善的職業(yè)教育制度等，使得一些迫切需要工作機會的公民，沒有機會或能力就業(yè)。第三，公共醫(yī)療在短缺中失衡。36%的城鎮(zhèn)人口擁有全國公共衛(wèi)生資源的60%。第四，基本的社會保障問題。城鎮(zhèn)職工保障的覆蓋面不夠廣，農(nóng)民工、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工人和農(nóng)民幾乎與社會保障無緣。第五，生產(chǎn)、交通、衛(wèi)生和食品等公共安全越來越成為廣大社會成員的基本公共需求。

其三，政府與企業(yè)之間的關(guān)系問題。政企結(jié)構(gòu)性矛盾問題仍然存在，特別是政府與國有企業(yè)和國有銀行的結(jié)構(gòu)性矛盾。企業(yè)與勞動者、企業(yè)與市場以及企業(yè)與企業(yè)之間的關(guān)系的溝通，還主要依賴于政府組織的各類機構(gòu)。

其四，政府與非政府組織的關(guān)系問題。我國目前事實上仍然處在由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制過渡時期，我國政府當(dāng)前對社會的管理模式基本上仍是中央集權(quán)制，或者說，中央集權(quán)的多部門、多職能的社會管理體制。我國各種社會組織雖有一定發(fā)展，部分地分擔(dān)了原來由政府行使的職能，但從整體上說仍嚴(yán)重滯后于我國當(dāng)前的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。諸如行業(yè)協(xié)會、商會等行業(yè)組織仍未擺脫政府下屬機構(gòu)的運行特征，自發(fā)形成的行業(yè)組織沒能真正地發(fā)揮作用；諸如會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所、咨詢機構(gòu)、資產(chǎn)評估機構(gòu)等社會中介服務(wù)組織數(shù)量嚴(yán)重不足。特別是在應(yīng)對公共危機上，政府以外的非政府組織沒能發(fā)揮足夠的作用。

四、探索政府治理模式的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新

黨的十七大報告指出：“堅持國家一切權(quán)力屬于人民，從各個層次、各個領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)。”孤立地進(jìn)行機構(gòu)改革是導(dǎo)致政治權(quán)力體內(nèi)循環(huán)、政府改革收效甚微的主要原因。運用治理理論來分析今后我國政府體制改革的出路，就是要進(jìn)行全方位的政治、經(jīng)濟(jì)和社會改革，發(fā)揮市場和社會的作用。中國政府治理模式的創(chuàng)新是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，積極發(fā)揮市場、企業(yè)、公民和社會組織及中介組織的作用，共同治理社會。

（一）政府積極發(fā)揮市場的作用。中國政府治理模式不僅僅是要保持政府對市場的監(jiān)管和控制力度。在后危機時代,中國政府要做的不是在危機過程中對市場的過度“救濟(jì)”，而是要做到政府對干預(yù)市場的淡出，積極引導(dǎo)市場，以多元化的社會治理模式來滿足后危機時代市場呈現(xiàn)的諸多要求。可以說2010年是中國“十一五”收官之年。2009年前三個季度，我國投資貢獻(xiàn)率為7.3個百分點，在經(jīng)濟(jì)拉動的過程中起到了積極的作用。但是“十一五”結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)料難實現(xiàn)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式進(jìn)展緩慢?！笆晃濉闭邔?dǎo)向難以實現(xiàn)的根源在于政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式突出，尤其是地方政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長十分明顯。政府主要以追求GDP為主要目標(biāo)，以擴(kuò)大投資規(guī)模為主要任務(wù)，以重化工業(yè)項目和熱衷批租土地為主要途徑，以行政推動和行政干預(yù)為主要手段。從現(xiàn)實的情況看，我國發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于政府轉(zhuǎn)型與政府決策。以建設(shè)消費大國為主線的轉(zhuǎn)型與改革，需要徹底改變政企不分的體制，政府不應(yīng)當(dāng)也不需要繼續(xù)扮演經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主體角色；需要充分發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用，政府干預(yù)和政府作用必須建立在市場基礎(chǔ)之上。在后危機時代，政府需要日漸退出強勢的經(jīng)濟(jì)干預(yù)，市場需要拓寬自由發(fā)展的空間。與此同時，市場的獨立運轉(zhuǎn)需要良好的社會環(huán)境做支撐。政府的淡出要伴隨社會治理的推進(jìn)，只有依靠強有力的社會力量尤其是各類經(jīng)濟(jì)組織，才能在政府漸退的過程中維持一個良好的市場秩序。

（二）政府繼續(xù)推進(jìn)國有企業(yè)改革使其在國家和社會管理中充分發(fā)揮作用。國有企業(yè)應(yīng)該發(fā)揮以下幾個方面的作用：一是提供各種公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的非競爭性和非排他性決定了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)不會進(jìn)入市場進(jìn)行交易，私人生產(chǎn)者也不會愿意向社會提供，所以公共產(chǎn)品和公共服務(wù)需要依靠公共部門來提供。而國有企業(yè)就是公共部門提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的一個重要渠道。因此，作為共同治理主體之一的國有企業(yè)，其一項重要職能就是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，如關(guān)系到國家安全的軍事工業(yè)、造幣工業(yè)，以及關(guān)系到社會整體福利的大江大河治理工程、重點防護(hù)林工程等。二是配合國家整體施政方針，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。具體表現(xiàn)為：配合國家“走出去”的發(fā)展戰(zhàn)略，更加積極地融入經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮中，參與國際競爭與分工，提高整個國民經(jīng)濟(jì)的競爭力；配合國家西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地和實現(xiàn)中部崛起等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，大力促進(jìn)產(chǎn)業(yè)在區(qū)域間的合理布局，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小地區(qū)差距，保持社會穩(wěn)定。

（三）增強社會治理過程中公民的主體性，促進(jìn)國家政治生活民主化。公民是民主社會中最重要的主體之一。一方面，公民參與國家和社會公共事務(wù)的管理，是推進(jìn)政治民主化和行政民主化最重要的力量之一，這是因為“廣泛的不關(guān)心政治，既是政治制度軟弱的表現(xiàn)，又是政治制度軟弱的根源，這意味著統(tǒng)治者沒有將統(tǒng)治下的社會公民組織到政治活動中去，沒有能力激起公民對政治的興趣和對自己的忠誠”；[5](p236)另一方面，由于公共權(quán)力作為一種強制性力量，具有雙重的作用：它既是保護(hù)個人權(quán)利的最有效工具，又是個人權(quán)利的可能的侵害者，也就是人們通常所說的“諾思悖論”。所以公民參與國家和社會公共事務(wù)的管理，就成為防止以國家和政府為代表的公共權(quán)力侵犯自身合法權(quán)利的重要手段。在政府與社會共治模式中，公民作為一支重要的力量，不論是在政治領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是社會事務(wù)的管理領(lǐng)域，都能夠而且應(yīng)該發(fā)揮其特殊而重要的作用。

（四）在政治體制外培育社會中介組織等能夠承接政府部分管理和服務(wù)職能的組織和力量，從根本上為政府減負(fù)，使得我國的政府體制改革走上良性健康的發(fā)展道路，為建設(shè)符合現(xiàn)代化要求的政府模式探索正確的途徑。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立并逐漸走向完善，政府體制改革也由過去單純的機構(gòu)改革轉(zhuǎn)化為向社會放權(quán)。在這個過程當(dāng)中，出現(xiàn)了行業(yè)協(xié)會、商會等社會中介組織。社會組織和中介結(jié)構(gòu)內(nèi)在要求參與社會治理的需求加大。這種作為社會的自組織體系具有眾多促進(jìn)社會發(fā)展的功能。比如：推動政策制定的公正性，協(xié)調(diào)弱勢團(tuán)體及一般大眾，落實及促進(jìn)社會公共利益，監(jiān)督政府公共政策的實施；整合民間社會資源，倡導(dǎo)社會改革運動，推動公益活動事業(yè)；推動公民參與，喚醒公民意識及塑造公民文化，促進(jìn)社會整合，滿足人類的高級需求等。在中國政府治理模式中，可以提出繼續(xù)堅持共產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)，以發(fā)揮社會組織和中介公司力量配合作用共同治理社會公共危機的新模式。在這種新的政府治理模式下，政府只是應(yīng)對公共問題的主體之一，它要與大量存在的獨立的社會組織和中介機構(gòu)合作共同發(fā)揮作用。政府在職能轉(zhuǎn)變的過程中，必須轉(zhuǎn)移部分職能讓社會組織、中介機構(gòu)等非政府組織承擔(dān)。尤其是面對社會公共危機時，政府需要借助社會組織和中介機構(gòu)的力量共同發(fā)揮作用，維護(hù)社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

總之，中國政府治理的新模式應(yīng)該是堅持在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，積極發(fā)揮市場和企業(yè)的積極作用，重視社會組織、中介機構(gòu)力量和增強社會治理過程中公民的主體性。中國政府治理模式應(yīng)該是一種多維度、多中心、高參與度的管理模式。這種治理模式能夠緩解政府減弱市場控制以后出現(xiàn)的權(quán)力空白，而高參與度意味著政府、市場、公民和社會能夠通力合作，提供一個良好的社會環(huán)境。

[1]唐娟.政府治理理論[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2006.

[2]謝慶奎.政府學(xué)概論[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2006.

[3]馬云瑞.中國政府治理模式研究[M].鄭州：鄭州大學(xué)出版社，2007.

[4]國家行政經(jīng)濟(jì)學(xué)部.十二五規(guī)劃突出三個功能[Z].

[5]楊光斌.政治學(xué)導(dǎo)論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2000.

D63

A

1003-8477（2011）05-0031-04

王玉婷（1981—），女，武漢科技大學(xué)文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院政治學(xué)研究室教師，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生。

責(zé)任編輯 申 華