宋姣姣，王麗萍

（河南理工大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，河南 焦作 454000）

環(huán)境政策工具的演化規(guī)律及其對(duì)我國(guó)的啟示

宋姣姣，王麗萍

（河南理工大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，河南 焦作 454000）

眾所周知，“以人為本”是科學(xué)發(fā)展觀的核心和本質(zhì)。從人權(quán)建設(shè)和人權(quán)保障的角度來(lái)看，“以人為本”，科學(xué)地回答了在發(fā)展和推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義人權(quán)事業(yè)的歷史進(jìn)程中“以什么人為本、以人的什么為本以及如何實(shí)現(xiàn)以人為本”這一核心問(wèn)題，具有極為豐富的內(nèi)蘊(yùn)。

科學(xué)發(fā)展觀；“以人為本”；內(nèi)蘊(yùn)

環(huán)境保護(hù)早已成為我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，特別是自改革開(kāi)放以來(lái)，環(huán)境保護(hù)日益成為國(guó)人的一種共識(shí)，各級(jí)政府在這方面投入的人力、物力和財(cái)力不斷增加，環(huán)境保護(hù)取得了積極的進(jìn)展。從政府的環(huán)境管制方式來(lái)看，政府命令—控制型環(huán)境管制一直處于主導(dǎo)地位，且與西方國(guó)家差異不大?；谑袌?chǎng)的激勵(lì)型環(huán)境管制較少，主要以稅費(fèi)管制為主（如征收排污費(fèi)），可交易許可證管制雖然在1985年就已開(kāi)始摸索，但目前仍然處于試點(diǎn)階段，并沒(méi)有取得較高的推廣應(yīng)用。因此，本文將重點(diǎn)介紹排污收費(fèi)制度。

排污費(fèi)作為一種主要的環(huán)境政策工具，自1982年開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)普遍實(shí)行，概括起來(lái)其呈現(xiàn)如下一些特征：[1](p36-38)（1）按污染物的濃度實(shí)行超標(biāo)收費(fèi)，排污總量控制被忽視。盡管從2003年7月開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)始轉(zhuǎn)向濃度超標(biāo)收費(fèi)和總量收費(fèi)相結(jié)合的收費(fèi)方式，但是濃度超標(biāo)收費(fèi)依然占主導(dǎo)地位。（2）污染物中如果多因子超標(biāo)，則只是按照收費(fèi)最高的因子收費(fèi)，這就大大削弱了污染控制的力度。（3）排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，既不能反映污染的私人成本，也不能反映污染的社會(huì)成本，致使排污費(fèi)的征收并未引起企業(yè)的重視，因而治污問(wèn)題并未進(jìn)入企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的決策程序。由于我國(guó)的排污費(fèi)制度存在以上問(wèn)題，加之受政策執(zhí)行過(guò)程中管制機(jī)構(gòu)的尋租行為、信息不對(duì)稱等影響，使得政府環(huán)境管制政策的效果大打折扣，環(huán)境管制目標(biāo)難以按期達(dá)成，中國(guó)的環(huán)境保護(hù)之路仍然任重而道遠(yuǎn)，尤其是環(huán)境管制政策的改革勢(shì)在必行。

一、環(huán)境管制政策的演化規(guī)律

縱觀世界各國(guó)的環(huán)境管制實(shí)踐，環(huán)境發(fā)展的不同階段使用不同的環(huán)境政策工具。自二十世紀(jì)七十年代以來(lái)，環(huán)境政策工具的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)演化階段：從以命令——控制型手段為主導(dǎo)，到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段的介入，再到合作型等多元手段的參與。[2](p72-78)

（1）命令——控制型環(huán)境政策工具。

第一代工具是政府采用的具有強(qiáng)制性的命令控制工具，這一工具是指環(huán)境管制者以法律法規(guī)為依據(jù)，強(qiáng)制環(huán)境污染者必須把污染的成本內(nèi)部化，其具體手段則是管制者按照一定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)頒布、實(shí)施相關(guān)法律、法規(guī)，命令企業(yè)必須采取排污技術(shù)，以達(dá)到既定的排污目標(biāo)。以美國(guó)為例，1955年《空氣污染控制法案》的通過(guò)標(biāo)志著美國(guó)聯(lián)邦政府首次涉入污染控制領(lǐng)域。第一代環(huán)境政策工具曾經(jīng)對(duì)環(huán)境保護(hù)做出了卓越的貢獻(xiàn)，美國(guó)、日本、德國(guó)和其他歐洲國(guó)家早期都較多地使用了這一工具。[3](p4-7)美國(guó)先后制定或修訂了一系列環(huán)境管制方面的法律，如:1963年《清潔空氣法案》、1967年《空氣質(zhì)量法案》、 1965年《水質(zhì)法案》、 1977年《清潔水法》、1972年《噪聲控制法》等。通過(guò)立法，美國(guó)在防治空氣污染、水污染、噪聲污染和固體廢棄物污染等領(lǐng)域確立了全國(guó)統(tǒng)一的管制標(biāo)準(zhǔn)。

這一環(huán)境政策工具通常能夠在短時(shí)間內(nèi)改善環(huán)境保護(hù)業(yè)績(jī)，環(huán)保效果明顯，但同時(shí)也存在一定的缺陷。一方面，在政府強(qiáng)制實(shí)施命令控制型環(huán)境政策的過(guò)程中，企業(yè)選擇的靈活性比較小，并且如果在不考慮治污成本的情況下，政府通常會(huì)給所有排污企業(yè)規(guī)定相同的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或執(zhí)行統(tǒng)一的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以完成環(huán)境保護(hù)的目的。正是由于命令控制型環(huán)境政策的強(qiáng)制實(shí)施，迫使不同的排污企業(yè)在排污、治污、防污的過(guò)程中必須采用既定的統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，使得排污企業(yè)在污染物的處理方式上沒(méi)有了選擇的余地，因此，企業(yè)一直處于被動(dòng)狀態(tài)，不能誘導(dǎo)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，在企業(yè)看來(lái)這種環(huán)境政策只會(huì)給他們?cè)黾映杀?，降低?jìng)爭(zhēng)力，所以一部分排污企業(yè)都在消極應(yīng)對(duì)。另一方面，從政府的角度來(lái)看，命令控制型環(huán)境政策對(duì)政府的監(jiān)管要求比較高，增加了政府的行政管理費(fèi)用，管制成本較高，且環(huán)境管制效率也比較低。

（2）基于市場(chǎng)的激勵(lì)型環(huán)境政策工具。

第二代工具是基于市場(chǎng)激勵(lì)型的環(huán)境政策工具，這一政策工具也被稱為環(huán)境管制的經(jīng)濟(jì)工具，因?yàn)檫@一工具引導(dǎo)排污企業(yè)的治污行為主要是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制為依據(jù)，利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)信號(hào)達(dá)到環(huán)境治理的目的?；谑袌?chǎng)激勵(lì)型環(huán)境政策工具通過(guò)給予經(jīng)濟(jì)主體一定的利益作為激勵(lì)，借助經(jīng)濟(jì)手段使得排污企業(yè)能夠從防污行為和環(huán)境保護(hù)中獲得一定的經(jīng)濟(jì)利益，進(jìn)而可以引導(dǎo)排污企業(yè)主動(dòng)從自身利益出發(fā)自愿選擇對(duì)環(huán)境更有利的行為?；谑袌?chǎng)的激勵(lì)型環(huán)境管制的經(jīng)濟(jì)手段主要包括：排污許可證制度、排污稅制度、環(huán)境標(biāo)志與企業(yè)環(huán)境管理體系認(rèn)證制度、產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整政策、廢物的循環(huán)利用政策、清潔生產(chǎn)政策與技術(shù)更新等等。

激勵(lì)型環(huán)境政策是通過(guò)排污權(quán)交易、補(bǔ)貼和排污稅等市場(chǎng)機(jī)制來(lái)引導(dǎo)排污企業(yè)的排污行為，從理論研究和實(shí)踐來(lái)看，基于市場(chǎng)的激勵(lì)型環(huán)境管制不但有利于刺激排污企業(yè)進(jìn)行技術(shù)革新，采用廉價(jià)且效果較好的防污技術(shù)，而且如果可以在有效的低成本條件下使得這些經(jīng)濟(jì)刺激能夠被識(shí)別和持續(xù)采用，那么這一環(huán)境政策將會(huì)帶給企業(yè)更多的利益，從而更有利于擴(kuò)散和研發(fā)新的治污技術(shù)。[4](p117-119)但與政府的命令控制型環(huán)境規(guī)制相比，激勵(lì)型環(huán)境規(guī)制也有其內(nèi)在的缺陷：首先，由于激勵(lì)型環(huán)境政策的實(shí)施是基于市場(chǎng)機(jī)制，在市場(chǎng)機(jī)制不健全的情況下，排污權(quán)交易、補(bǔ)貼和排污稅等手段將無(wú)法充分發(fā)揮；其次，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體（比如排污企業(yè)）對(duì)排污權(quán)交易、補(bǔ)貼和排污稅等工具反應(yīng)及對(duì)信息的反饋需要一個(gè)過(guò)程，因此基于市場(chǎng)的環(huán)境政策行為的激勵(lì)作用往往要通過(guò)一段時(shí)期才能顯露出來(lái)。

（3）商業(yè)——政府合作型環(huán)境政策工具。

由于政府強(qiáng)制性管制和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型管制的局限性，于是出現(xiàn)了自愿性環(huán)境管制，即商業(yè)—政府合作型環(huán)境政策工具。與前兩種環(huán)境政策工具不同，自愿環(huán)境管制是一種非正式的環(huán)境管制，是建立在政府、排污企業(yè)及廣大群眾自愿參與實(shí)施的基礎(chǔ)之上的，一般不具有強(qiáng)制性的執(zhí)行要求，這一環(huán)境政策工具屬于道德勸告性質(zhì)的，比如通過(guò)教育宣傳、樹(shù)立行業(yè)榜樣、通報(bào)批評(píng)等方式來(lái)營(yíng)造一種氛圍讓排污企業(yè)意識(shí)到污染環(huán)境是可恥的，從而通過(guò)道德來(lái)約束排污企業(yè)的污染行為，或者通過(guò)社會(huì)輿論等形式對(duì)排污企業(yè)施加社會(huì)壓力迫使其參與到環(huán)境保護(hù)的行動(dòng)中，共同完成環(huán)境管制的目標(biāo)。隨著世界環(huán)保意識(shí)的提高和正式環(huán)境管制約束的加強(qiáng)，非正式的自愿性環(huán)境管制的排污企業(yè)參與數(shù)目和群眾自主性參與數(shù)目正在日益提高，其對(duì)排污企業(yè)的排污行為的約束作用越來(lái)越明顯。

自愿性環(huán)境管制的主要方法是政府或其他機(jī)構(gòu)通過(guò)某些信息渠道給廣大群眾提供更多的關(guān)于排污企業(yè)的環(huán)境信息，以便廣大群眾或自主性監(jiān)管機(jī)構(gòu)積極主動(dòng)地、很便捷地對(duì)這些排污企業(yè)隨時(shí)隨地進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)給這些自愿環(huán)境監(jiān)管者一些關(guān)于環(huán)境友好型企業(yè)的信息，促使越來(lái)越多的排污企業(yè)加入到環(huán)境自我約束當(dāng)中。

自愿性環(huán)境管制政策工具降低了政府的監(jiān)管成本，同時(shí)更有利于激勵(lì)企業(yè)采用更先進(jìn)的防污技術(shù)來(lái)完成甚至超過(guò)法律所規(guī)定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。政府與企業(yè)共同合作的方式進(jìn)行環(huán)境管制，是建立在政府與企業(yè)相互信任的基礎(chǔ)上，這樣不但可以避免強(qiáng)制性管制的缺點(diǎn)，同時(shí)為政府和企業(yè)減少許多不必要的麻煩甚至帶來(lái)額外的收益。在這種方式下，管制者對(duì)于排污企業(yè)的違規(guī)行為并不是每一次都嚴(yán)格按照法律法規(guī)的要求來(lái)懲罰企業(yè)。相反，管制者會(huì)適當(dāng)給予這些違規(guī)企業(yè)一些環(huán)境管制方面的豁免，從而激發(fā)企業(yè)自愿服從管制的愿望，促使這些企業(yè)做出保證會(huì)努力通過(guò)自我控制環(huán)境行為和迅速報(bào)告及糾正違規(guī)來(lái)服從管制。這樣企業(yè)有了更多的自主權(quán)，有利于激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新，在環(huán)保的同時(shí)，提高企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。

由于自愿性環(huán)境管制不具有強(qiáng)制性，所以這一環(huán)境政策在實(shí)施的過(guò)程中也存在一定的缺陷：（1）在監(jiān)管與制定環(huán)境政策方面，我國(guó)至今仍然缺乏公開(kāi)透明的法定程序，使得我國(guó)廣大公眾無(wú)法參與其中，尤其是那些小型企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及個(gè)體戶的意見(jiàn)更是無(wú)法及時(shí)反饋，使得一些制定好的環(huán)境政策在出臺(tái)之后才發(fā)現(xiàn)政策的不切實(shí)際、難以實(shí)施。（2）關(guān)于排污企業(yè)的具體環(huán)境信息有所隱瞞。盡管我國(guó)現(xiàn)在會(huì)對(duì)社會(huì)公眾通報(bào)某一地區(qū)的環(huán)境狀況及空氣質(zhì)量等信息，但是對(duì)于當(dāng)?shù)氐呐盼燮髽I(yè)具體的環(huán)境信息（比如生產(chǎn)原料、生產(chǎn)技術(shù)、排污情況等）并未對(duì)外公布。然而，公眾正是通過(guò)企業(yè)具體的環(huán)境信息來(lái)判斷該企業(yè)是否存在超標(biāo)排放污染物的行為或者是否存在污染環(huán)境的趨勢(shì)，進(jìn)而決定是否參與或支持該企業(yè)的發(fā)展（比如是否購(gòu)買(mǎi)該企業(yè)的股份），尤其在調(diào)動(dòng)公眾參與上力度不夠，從而導(dǎo)致所能動(dòng)員的公眾力量十分有限。[5](p63-65)

不同的環(huán)境政策工具在不同的條件下所發(fā)揮的作用有所不同，他們有各自的優(yōu)缺點(diǎn)，所執(zhí)行的效果也不盡相同，因此不能簡(jiǎn)單判斷哪種環(huán)境政策工具更具有有效性，不同的國(guó)家應(yīng)根據(jù)自身的國(guó)情采取與之相適應(yīng)的環(huán)境政策。

二、我國(guó)環(huán)境政策現(xiàn)存的問(wèn)題

（1）環(huán)境政策與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策不同步。

我國(guó)環(huán)境政策在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代興起，逐步形成于改革開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中。長(zhǎng)期以來(lái)受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和管理理念的束縛，頒布與實(shí)施具體的環(huán)境政策和環(huán)境管理目標(biāo)是我國(guó)環(huán)境政策的重點(diǎn)，很少將環(huán)境污染的預(yù)防及解決納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略之中，地方性環(huán)境政策的宏觀意識(shí)相對(duì)薄弱，所以環(huán)境政策的制定落后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程。

（2）環(huán)境管理體制有礙于實(shí)施差別化的地方環(huán)境政策。

我國(guó)現(xiàn)在實(shí)行的環(huán)境管理體制是以行政區(qū)劃為單位的，地方環(huán)保局隸屬于地方政府，使得環(huán)境保護(hù)這一有機(jī)整體被這種行政體制分層切塊，不能做到因地制宜。某些地區(qū)為謀發(fā)展而不惜損害其他地區(qū)利益，阻礙環(huán)境管理的地方保護(hù)主義現(xiàn)象也時(shí)常發(fā)生。此外，由于部門(mén)之間協(xié)調(diào)欠佳，跨區(qū)域環(huán)保執(zhí)法的難度較大。另外，不顧地理位置、氣候條件、資源狀況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等條件的影響，我國(guó)現(xiàn)在實(shí)行的環(huán)境政策和環(huán)境管理體制實(shí)行一刀切，不同地方的環(huán)境問(wèn)題和環(huán)境管理缺乏特殊性和差異性。

（3）各類環(huán)境政策之間缺乏協(xié)調(diào)性。

各類環(huán)境政策之間缺乏互補(bǔ)性，表現(xiàn)為：第一，生態(tài)資源保護(hù)政策是分領(lǐng)域由各行政管理部門(mén)分別制定和執(zhí)行，相關(guān)政策之間存在著重復(fù)交叉、事權(quán)劃分不清晰以及執(zhí)法實(shí)施不順暢等問(wèn)題；第二，污染控制類的政策相對(duì)健全，但有關(guān)生態(tài)建設(shè)和區(qū)域性的環(huán)境政策卻不充分。具體的環(huán)境管理制度中也存在類似問(wèn)題，例如環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度重點(diǎn)放在環(huán)境污染方面，而生態(tài)環(huán)境的評(píng)價(jià)意識(shí)薄弱；第三，環(huán)境管理中的行政手段相對(duì)完善，但依靠市場(chǎng)解決環(huán)境問(wèn)題的工具比較少。

（4）生態(tài)環(huán)境保護(hù)、恢復(fù)、建設(shè)等相關(guān)的補(bǔ)償政策不完善。

對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，有效的生態(tài)建設(shè)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)沫h(huán)境政策具有極大的影響。目前主要存在三方面問(wèn)題：第一，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策沒(méi)有因地制宜，例如：退耕還林還草的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策是實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，但是對(duì)于生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)和條件較好的地區(qū)，植林植草的成本肯定是不同的；第二，生態(tài)補(bǔ)償年限太短，生態(tài)恢復(fù)是一個(gè)循序漸進(jìn)極為緩慢的過(guò)程，我國(guó)目前的還生態(tài)林補(bǔ)助8年，還經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助5年，退耕還草補(bǔ)償年限僅2年。由于政策的補(bǔ)償年限較低，相應(yīng)的候補(bǔ)政策沒(méi)有出臺(tái)，有的地方甚至出現(xiàn)復(fù)墾的現(xiàn)象；第三，不合理的補(bǔ)償政策加重了地方的財(cái)政負(fù)擔(dān)，例如退耕還林還草政策中規(guī)定退耕還林還草過(guò)程中所花費(fèi)的各項(xiàng)費(fèi)用都由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，這樣增加了地方政府退耕還林的執(zhí)行成本，對(duì)地方政府而言缺乏退耕還林的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。而且許多地方由于財(cái)政困難，為落實(shí)退耕還林政策反而增加了一道阻隔，可以說(shuō)是勞民傷財(cái)且效果不佳。

（5）自然保護(hù)區(qū)的管理體制不完善。

根據(jù)我國(guó)《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》，自然保護(hù)區(qū)由環(huán)境保護(hù)部門(mén)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；林業(yè)、海洋、水產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、水利等部門(mén)分別是各專業(yè)自然保護(hù)區(qū)的行政主管部門(mén)。我國(guó)自然保護(hù)區(qū)的管理體制在部門(mén)管理方面存在著諸如各自為政而權(quán)力沖突、多頭管理而管理權(quán)限矛盾等問(wèn)題，這種分部門(mén)管理體制所引發(fā)的問(wèn)題漸現(xiàn)端倪：第一，分部門(mén)管理方面存在問(wèn)題。我國(guó)共有兩千多個(gè)自然保護(hù)區(qū)，這些自然保護(hù)區(qū)分別由國(guó)家7個(gè)部門(mén)管理。在實(shí)際管理中，每個(gè)部門(mén)都有自己的管理體制、經(jīng)費(fèi)來(lái)源。各行政主管部門(mén)難免從部門(mén)本位主義的角度出發(fā)，積極發(fā)展隸屬于本部門(mén)的自然保護(hù)區(qū)，使得保護(hù)區(qū)的發(fā)展無(wú)法進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、各自為政等問(wèn)題日趨嚴(yán)重，并開(kāi)始制約自然保護(hù)區(qū)的管理與保護(hù)效率；第二，管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置方面存在問(wèn)題。無(wú)統(tǒng)一的監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，管理機(jī)構(gòu)性質(zhì)、職能和權(quán)限不明確，自然保護(hù)區(qū)與其他類型保護(hù)的性質(zhì)混為一談。在自然保護(hù)區(qū)功能劃分時(shí)，也是以經(jīng)濟(jì)性的保護(hù)區(qū)為主，實(shí)際劃分區(qū)域時(shí)就把生態(tài)保護(hù)擱置一邊；第三，各部門(mén)的協(xié)調(diào)和溝通問(wèn)題。具體主管部門(mén)與綜合管理部門(mén)之間缺少溝通和協(xié)調(diào)，結(jié)果使這種管理體制往往導(dǎo)致地方利益與生態(tài)保護(hù)發(fā)生矛盾，使保護(hù)向開(kāi)發(fā)妥協(xié)，極容易引發(fā)地方利益與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾。

（6）環(huán)境保護(hù)投資利用率低。

我國(guó)在環(huán)境保護(hù)投資上，主要是針對(duì)產(chǎn)業(yè)公害以及城市公害的消除與防治上的資金籌措管理方面。在新建擴(kuò)建改建項(xiàng)目，納入環(huán)境保護(hù)對(duì)策的費(fèi)用上；每年從管理部門(mén)和企業(yè)可利用的更新改造資金中，拿出7%用于環(huán)境保護(hù)對(duì)策；城市維持費(fèi)的一部分投入環(huán)境保護(hù)對(duì)策中；企業(yè)排放污染物超出規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)所支付的排污收費(fèi)，其中的80%返回企業(yè)投入環(huán)境保護(hù)中；礦產(chǎn)企業(yè)為消除與防止污染進(jìn)行綜合利用的產(chǎn)品所得利潤(rùn)絕大部分用于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，僅很少一部分用于環(huán)境保護(hù)。此外，根據(jù)研究，整個(gè)我國(guó)通過(guò)這些管理機(jī)制所籌集的環(huán)境保護(hù)投資的資金比例是：在三同時(shí)投資上占39%、在更新改造投資上占36%、城市環(huán)境投資占9%、排污費(fèi)投資占5%、綜合利用利潤(rùn)的環(huán)境投資占1%﹑其他環(huán)境保護(hù)投資占10%。

三、我國(guó)環(huán)境管制工具改革的政策建議

選擇環(huán)境管制工具可以按如下三種思路進(jìn)行：第一種思路是，在現(xiàn)有的管制工具中選擇一種最佳工具；第二種思路是，將現(xiàn)有的管制工具進(jìn)行優(yōu)化組合；第三種思路是進(jìn)行環(huán)境管制工具的創(chuàng)新，尋找一種新的最佳工具。根據(jù)這三種思路，本文對(duì)我國(guó)環(huán)境管制工具的選擇提出以下政策建議：

（1）根據(jù)邊際管理成本與邊際交易成本的比較來(lái)選擇環(huán)境管制工具。如果其他條件不變，特別是在環(huán)境收益相同的情況下，環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段的最優(yōu)選擇取決于邊際管理成本（MMC）和邊際交易費(fèi)用（MTC）的大小。所謂邊際管理成本是指運(yùn)用稅費(fèi)管制時(shí)，增加一個(gè)污染企業(yè)所帶來(lái)的政府管理總成本的增量。政府管理成本包括從事環(huán)保工作機(jī)構(gòu)的運(yùn)作成本、環(huán)境監(jiān)測(cè)成本和收費(fèi)的征收成本等。這里假定污染企業(yè)的排污量都是相同的，而且不考慮交易費(fèi)用和尋租行為等效率損失。所謂邊際交易費(fèi)用是指運(yùn)用可交易許可證管制時(shí)，增加一個(gè)污染企業(yè)所帶來(lái)的企業(yè)與企業(yè)之間交易費(fèi)用的增量。在采用排污許可證交易的情況下，交易費(fèi)用包括搜尋交易對(duì)象的信息成本、交易者之間的談判與訂約的成本等。采用自愿協(xié)商方式時(shí)，交易費(fèi)用包括污染者與被污染者之間了解對(duì)方信息的成本與相互進(jìn)行協(xié)調(diào)的談判成本等。這里不考慮政府的管理成本。如果MMC>MTC，則宜采用可交易許可證管制；如果MMC

（2）采用復(fù)合型的環(huán)境管制工具。由于可交易排污許可證管制和稅費(fèi)管制各有利弊，能夠彼此取長(zhǎng)補(bǔ)短，因此，采用復(fù)合型的環(huán)境管制工具——采用可轉(zhuǎn)讓的排污許可證并輔以排污費(fèi)和補(bǔ)貼措施。[7](p69-72)其主要內(nèi)容是，以排污費(fèi)充當(dāng)一種溢出機(jī)制來(lái)限制由于對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)判斷不當(dāng)而產(chǎn)生的不良后果，而且排污費(fèi)應(yīng)與發(fā)放的排污許可證的數(shù)量相對(duì)應(yīng)。政府發(fā)放一定數(shù)量的可交易排污許可證，然后在這些許可證的交易市場(chǎng)上形成單位許可證的均衡價(jià)格p。政府允許企業(yè)可以不受許可證的限制排放污染物，但必須按稅率f繳納排污費(fèi)，同時(shí)政府向企業(yè)以s的價(jià)格回購(gòu)未使用的許可證配額，其中s≤f。通過(guò)選擇s和f值，政策可以轉(zhuǎn)化為純粹的許可證制度或者排污收費(fèi)制度。

（3）進(jìn)行環(huán)境管制工具的創(chuàng)新——開(kāi)征環(huán)境稅。相對(duì)于排污費(fèi)來(lái)講，環(huán)境稅是通過(guò)國(guó)家立法機(jī)關(guān)設(shè)立、由國(guó)家稅務(wù)部門(mén)依法執(zhí)行的，其嚴(yán)肅性、剛性更強(qiáng)，環(huán)境保護(hù)的力度更大，因此近年來(lái)社會(huì)各界要求開(kāi)征環(huán)境稅的呼聲日漸高漲。環(huán)境稅的具體設(shè)計(jì)思路如下：[8](p16-19)一是按照受益者付費(fèi)原則設(shè)立一般環(huán)境稅。這一設(shè)計(jì)的目的主要是籌集環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金。由于清潔的環(huán)境也可視為一種“公共商品”，因此可以根據(jù)受益者付費(fèi)原則對(duì)所有從環(huán)境保護(hù)中受益者征稅，其稅收收入由政府統(tǒng)籌安排，用于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和污染治理。二是按照污染者付費(fèi)原則設(shè)立直接污染稅。這一設(shè)計(jì)的目的在于直接激勵(lì)排污者減少污染的排放，因而具有更強(qiáng)的環(huán)保激勵(lì)作用。應(yīng)將稅基直接建立在污染物排放數(shù)量上，因此，可以根據(jù)污染物的不同設(shè)立不同的稅目，包括廢氣、廢水、固體廢棄物、噪音等；以污染物排放量為計(jì)稅依據(jù)，一般根據(jù)濃度、體積、重量、分貝計(jì)算。特別地，稅率的設(shè)計(jì)最為關(guān)鍵，只有稅率高于污染治理成本，才能促使污染者削減污染物的排放。從理論上來(lái)說(shuō)，環(huán)境稅的稅率應(yīng)該隨著排污的減少而不斷下降。

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G641

A

1003-8477(2011)05-0097-04

宋姣姣（1987—），女，河南理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院碩士研究生。王麗萍（1977—），女，河南理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，博士，碩士生導(dǎo)師。

河南省高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（編號(hào)：2010-ZX-080）；河南理工大學(xué)研究生學(xué)位論文創(chuàng)新基金；河南理工大學(xué)第9期SRTP項(xiàng)目（09-1-006）；河南理工大學(xué)第七期“步步高”大學(xué)生科技攀登計(jì)劃項(xiàng)目的成果。

責(zé)任編輯 姜鳳玲