任建福

(西北師范大學(xué)政法學(xué)院，蘭州 730070）

·行政論壇·

社會轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)行政行為分析
——基于武威市J鄉(xiāng)的個案研究

任建福

(西北師范大學(xué)政法學(xué)院，蘭州 730070）

社會轉(zhuǎn)型期的中國社會，正發(fā)生著深刻而急劇的變化，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的研究大多集中于我國發(fā)達或較發(fā)達地區(qū)，而對西北地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)研究顯得較少。我國西北地區(qū)社會要實現(xiàn)順利轉(zhuǎn)型，由于經(jīng)濟政治歷史等多種因素，完全取決于該地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，因此，建立高效的組織堅強有力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)具有重大意義。通過發(fā)生在西北地區(qū)的一個典型事例，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)行政行為進行深入分析，為西北地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)提供一定的理論支持。

社會轉(zhuǎn)型期;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán);行政行為;分析

鄉(xiāng)級政權(quán)是農(nóng)村基層政權(quán)，它與其他層級政權(quán)組織不同之處就是直接面對眾多的農(nóng)民群眾，直接管理和服務(wù)于民眾［1］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)根據(jù)上級黨委及政府的路線、方針、政策和國家相關(guān)法律、法規(guī)，規(guī)章或條例，對農(nóng)村的政治、經(jīng)濟、文化，社會等一切有益農(nóng)村建設(shè)的活動起著直接領(lǐng)導(dǎo)作用，是“三農(nóng)”工作的直接領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和推動者，是國家政權(quán)鞏固的根基所在。在社會處于利益多元化的社會轉(zhuǎn)型期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)面對的是全新的，有著較高的文化水平，有著較強的民主政治參與意識，敢于捍衛(wèi)自身利益，敢于表達自身利益訴求的新型農(nóng)民?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)武威市J鄉(xiāng)，在處理或執(zhí)行日光溫室搭建任務(wù)的過程當中，發(fā)生了一系列的事件，鄉(xiāng)政府迫于上級部門的強大壓力，為了完成考核性指標，采用宣傳、誘導(dǎo)、強迫、暴力等多種手段，促使農(nóng)民搭建日光溫室，結(jié)果引起糾紛事件不斷上演，這些事件不論從發(fā)生的數(shù)量，還是參與的人數(shù)規(guī)模，爭斗的激烈程度而言，這在當?shù)貧v史上都是前所未有的。而以往對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)政治行為的分析大都以發(fā)達地區(qū)為主要研究對象，而對西北地區(qū)分析較少，本文以社會轉(zhuǎn)型期處于西北地區(qū)的J鄉(xiāng)為個案，以搭建日光溫室過程中，鄉(xiāng)政政府強制平整土地，農(nóng)民集體維權(quán)，村委會因“不賣力”而遭鄉(xiāng)政集體免職的事件，對處于社會轉(zhuǎn)型期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)行政行為進行探討分析，為西北地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)提供一定的理論支持。

一、相關(guān)概念界定

社會轉(zhuǎn)型的含義，國內(nèi)外學(xué)者有不同的觀點，目前尚沒有一個統(tǒng)一的說法。鄭杭生教授認為，“所謂社會轉(zhuǎn)型，是指社會結(jié)構(gòu)和社會運行機制從一種形式向另一種形式轉(zhuǎn)換的過程……社會轉(zhuǎn)型的內(nèi)容有社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、社會運行機制轉(zhuǎn)換、價值觀念轉(zhuǎn)換等等”［2］。陸學(xué)藝教授在其研究中國“社會轉(zhuǎn)型過程”的理論體系中認為，社會轉(zhuǎn)型“是指中國社會從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會，從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會，從封閉性社會向開放性社會的社會變遷和發(fā)展”，并“自始至終將社會結(jié)構(gòu)的變遷當做探索和闡述中國當代社會轉(zhuǎn)型的基軸和主線”［3］。這些代表性觀點的共同之處都是把社會轉(zhuǎn)型理解為社會發(fā)展進程中經(jīng)濟、政治、文化或者社會治理理念等方面的全面轉(zhuǎn)變或整體性變遷。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國國家政權(quán)的最基層政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)一般指鄉(xiāng)黨委，鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)人大三者的同一體，而行政行為可以概括為一定的行政主體，以國家的強制力為保障，以相關(guān)法律法規(guī)等為依據(jù)而實施的，帶有強制性的，行政相對方必須服從并配合的行為。行政主體所采取的行政行為追求的是國際和社會公共利益，做出這些行政行為的主體可以是行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織，并且該行政主體應(yīng)當是依法設(shè)置的行政機關(guān)或是依法被授予行政職權(quán)的組織。本文研究的關(guān)注點在于國家政權(quán)體系中最低層級的行政機關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的行政行為。

二、一個典型事件回放

1996年，甘肅省委省政府和地方政府從長遠考慮，謀劃出臺了《石羊河綜合重點治理規(guī)劃》，決定對石羊河流域進行綜合治理，而作為其中的一項重要配套節(jié)水工作，搭建日光溫室則成為重中之重。搭建日光溫室不但節(jié)水效應(yīng)更為明顯，而且對提高當?shù)剞r(nóng)民經(jīng)濟收入，生活質(zhì)量，提高當?shù)囟愂?，改善生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)都將產(chǎn)生很好的積極作用。作為一項國家工程，地方政府不敢懈怠大意，為了很好地完成上級任務(wù)，對搭建日光溫室是想盡了辦法，制定并出臺了多項相關(guān)具體政策，如干部的獎懲，溫棚的扶持等，目標任務(wù)層層分解量化清晰，完成時間也做了限期規(guī)定，在獎懲細則里明確規(guī)定完成任務(wù)晉升職務(wù)，現(xiàn)金獎勵，完不成任務(wù)直接免職罰款，扣發(fā)工資，實行“一票否決制”。作為國家政權(quán)的最低端，肩負具體執(zhí)行任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，為了完成上級部門交代的任務(wù)，地方政府即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)聯(lián)合相關(guān)職能部門，村組干部對村民進行軟硬兼施的策略方式，促使村民搭建日光溫室。由于搭建日光溫室成本高，銷售困難，利潤不能保證，市場風(fēng)險大，以及溫棚搭建對村民來說的“新鮮性”導(dǎo)致的不了解性，對政府的歷史不信任等因素，絕大部分村民對此“惠民政策”抱懷疑、冷漠、抵制對抗、不作為的態(tài)度，而鄉(xiāng)政權(quán)迫于上級的壓力，為完成任務(wù)，做了大量的工作，采取軟硬結(jié)合的多種措施。

鄉(xiāng)政府為保護自己的“烏紗帽”，只好采用以搭建養(yǎng)殖棚等其他符合完成政治任務(wù)的方式來完成任務(wù)，由于這些任務(wù)相對于搭建日光溫室更易操作，政治風(fēng)險小，所以鄉(xiāng)政領(lǐng)導(dǎo)人也沒有什么好處所撈，也意味著喪失獲得晉升或發(fā)獎金的機會，所以這也就是鄉(xiāng)政首要村民搭建日光溫室的原因所在。事后，J鄉(xiāng)政為了挽回面子，保護它的權(quán)威威信，以辦事不力，發(fā)“紅頭文件”對該村村干部進行集體免職，直接任命村黨支部負責(zé)人和其他干部，如文書等，由于村委會主任及其委員是村民選舉產(chǎn)生，根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第十一條“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生，任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)任免，盡管如此，村委會主任及成員卻已經(jīng)失去鄉(xiāng)政的“合法”認可，只有虛名，權(quán)力運作空間受到嚴格限制。

在我國，由于《憲法》規(guī)定了黨的執(zhí)政地位，黨領(lǐng)導(dǎo)一切，村委會其實質(zhì)就是村黨支部的一個下級組織，由于村黨支部委員的產(chǎn)生必須經(jīng)過村黨員的投票選舉，這樣才具有合法性，而此政府任命的村黨支部負責(zé)人，其實質(zhì)就是村黨支部書記，沒有經(jīng)過黨員選舉，因此沒有合法性基礎(chǔ)，包括其他鄉(xiāng)政授意任命的村干部，由于不是投票推選產(chǎn)生，村民不予認可。這些被任命的村干部不能獲得群眾支持，不能進行正常工作，而村民們自己推薦的人選，鄉(xiāng)政府不予發(fā)文任命，也不能正常上班，村級組織癱瘓，事情進入進一步的膠著狀態(tài)。

三、社會轉(zhuǎn)型體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)行政行為分析

1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的軟硬兼施:正式權(quán)力運作的非正式和正式相結(jié)合。中國的土地制度是一種國家所有權(quán)、集體所有權(quán)與公民的使用權(quán)“三規(guī)并行”的制度，這三種權(quán)力的地位是不平等的，突出表現(xiàn)在土地的征收或征用上，國家可以通過征地剝奪集體所有權(quán)和農(nóng)民的土地使用權(quán)［4］。《憲法》第十條第三款明確規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。與此同時，集體也可以依靠集體所有的相關(guān)規(guī)定而將農(nóng)民的土地使用權(quán)收回，農(nóng)民的土地使用權(quán)在這三種權(quán)力中，是最沒有保障和制約力的。J鄉(xiāng)征地事件的得以開展，就是鄉(xiāng)政對國家土地政策變通執(zhí)行的結(jié)果，讓國家政策成為其征用土地的支持依據(jù)，增加其行政行為的合法性，減少征用過程中遇到的阻力。J鄉(xiāng)政在推田規(guī)劃中，在不經(jīng)過土地承包人和土地集體組織認可同意的情況下，以國家政策為根據(jù)，以自己是國家意志的執(zhí)行者為由，堂而皇之進行土地的平整，面對國家強權(quán)，村民并沒有對土地的所屬持任何異議。

對平整土地行為，村民們顯得很順從，但這種恭順是一種無奈的容忍，對于土地的權(quán)利歸屬村民沒有話語權(quán)，面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)正式權(quán)利的行駛，村民顯得很無助，但對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部強行架開80多歲老太，村民們卻采取強勢方式，圍攻抵制對抗鄉(xiāng)政，而此時鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部們卻顯得束手無策，政權(quán)意志的執(zhí)行者們卻不能正式行使他們的正式權(quán)利，采用了勸說、妥協(xié)，選擇了正式權(quán)利的非正式運作方式。在規(guī)劃平整土地這一事件上，對鄉(xiāng)政的行政行為，他們采用了非正式反抗的軟抵抗和暴力對抗的硬性抵抗的兩極抵抗方式，而沒采取上訪、上訴等權(quán)利行使方式，在他們眼里，上訪、上告，那簡直就是瞎扯淡，白費氣力。村民們的這些做法共同點是很少或根本不需要各行為體相互協(xié)調(diào)和事前計劃，所用的是不明確的表達和非正式的網(wǎng)絡(luò)，避免任何與權(quán)威的正面對抗。

就村民的這些“集體行動”來說，嚴格講只能算是集群行為，沒有組織性。農(nóng)村與城市中的社會生活相比，農(nóng)村中社會生活程式化和模式化程度是很低的，也就是說，缺少一成不變的正式程序和正式規(guī)則，在許多情況下，即使存在這樣的程序和規(guī)則，有時也不會真正起作用，相反，一些重要而敏感問題的解決，往往要采取非正式的方式或處置的彈性手段［5］。就以征地而言，在城市規(guī)劃或舊城改造，拆遷房屋，征用土地的時候，政府可以使用相同的方法和語言，在農(nóng)村，鄉(xiāng)政干部在規(guī)劃土地過程中，幾乎每人使用的方法和說辭都各不相同，這在我們所做的土地規(guī)劃平整的個案中可以看得相當清楚。除此之外，還有一個很重要的原因，就是目前中國農(nóng)村的社會生活正處于一個重要的社會轉(zhuǎn)型過程，社會生活的許多方面都是處于“正在形成”的過程中，而遠不像一個成熟的體制下，社會生活是高度確定的，這樣就造就了更強的不確定性。

2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與自治村組織的博弈。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國政權(quán)的末端，而村委會屬于自治組織，根據(jù)《村組法》第四條規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”，由此可知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村委會是兩個平等的組織，屬于指導(dǎo)和被指導(dǎo)的關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的行政隸屬關(guān)系。而事實上，由于種種原因，村委會自治組織卻成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的一個下級組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對村委會的控制主要通過兩種形式來進行，一是通過村黨支部直接對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委負責(zé)，在任何政治性組織中，共產(chǎn)黨處于核心執(zhí)政地位，這是《憲法》所賦予的權(quán)利，按照《村組法》第三條的規(guī)定:“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用;依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利”，所以在村級組織中，村委會聽命于村黨支部，村黨支部直接向鄉(xiāng)黨委負責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)正是通過這樣的一種間接形式來實現(xiàn)對自治組織村委會的行政控制，而另一種形式是通過掌握的資源不對稱來實現(xiàn)對村委會的控制，在這里筆者稱為資源控制。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村委會及村民掌握的資源嚴重不對稱，并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)掌握的這些資源恰恰是村委會或村民所急需的，并具有稀缺性，而村委會及村民又不能通過第二種途徑來獲得這些資源，只能處于一種被動的服從地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)正是通過這種方式來實現(xiàn)對村委會的間接控制。按照社會學(xué)交換理論，誰掌握著稀缺資源，誰就控制了對方［6］，統(tǒng)治和被統(tǒng)治，服從和被服從，就這樣慢慢建構(gòu)起來。

體現(xiàn)一:施行“書記主任一肩挑”策略，加強對村委會的掌控。

根據(jù)中共W市關(guān)于《認真做好村黨支部換屆選舉工作的安排》通知及鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委相關(guān)文件，對于村干部的選舉采用“兩推一選”辦法，實行村黨支部書記、主任“一肩挑”，推行“村兩委”成員交叉兼職，推行村組干部交叉兼職，減少村組干部職數(shù)，減輕農(nóng)民負擔。按照《黨章》和《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》有關(guān)規(guī)定，村黨支部換屆選舉要召開全村黨員大會，由黨員以無記名投票、差額選舉的方式進行民主選舉，產(chǎn)生新一屆支部委員會，黨員大會閉會后召開支部委員會議，由支部委員會議選舉產(chǎn)生書記、副書記，選舉結(jié)束后，要將選舉結(jié)果報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委審批，村委會主任由村民大會選舉產(chǎn)生。積極實行“村兩委”主要負責(zé)人“一肩挑”，具體程序是在村委會換屆選舉中，讓推薦的村黨支部書記人選先參加村委會選舉，獲得群眾認可后，再確定為黨支部書記人選，推薦的村黨支部書記候選人選不上村委會主任的，則再不確定為村黨支部書記人選。施行“書記、主任一肩挑”策略，是分屬于村黨支部和村委會的兩種權(quán)力集于一身，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)更易影響和控制村委會。

體現(xiàn)二:政策的變通對村委會的進一步控制。

具體措施，一改以往的“先主任后書記”順序，而是“先進行村黨支部書記的選舉，再進行村委會主任的選舉”，這樣做的目的，可以讓鄉(xiāng)政“提名”的村黨支部書記候選人參與進來，而這些人員是經(jīng)過鄉(xiāng)政“精心挑選”的，是和鄉(xiāng)政站在一邊的。這些不代表村民意志的候選人，鄉(xiāng)政可通過自身所掌握的相關(guān)優(yōu)勢資源，使其指定的候選人順利當選。通過村民大會形式的選舉，就可以獲得合法的外衣，“無論從哪種意義來解釋民主，治者的權(quán)力均需被治者的同意或認可，投票選舉就是表達這種政治認可的一種制度化渠道”［7］，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)便可以更牢固地對村委會予以控制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)通過制度規(guī)則(書記、主任一肩挑)，強化對“村兩委”的控制，又通過自身的資源優(yōu)勢，對“村兩委”成員的準入控制，使代表鄉(xiāng)政利益的人員進入“村兩委”，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)便實現(xiàn)了外在和內(nèi)在的雙重控制，使“村兩委”牢牢掌握在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的手中。

直接掌控的現(xiàn)實表現(xiàn):對村干部的任意撤換和選舉村干部的主導(dǎo)體現(xiàn)。

對村干部、村黨支部黨支書、村委會主任選舉，“村民意愿”、“黨員意愿”只具有形式上的決定性作用，在選舉村干部時，鄉(xiāng)政完全可以進行“暗箱操作”，左右選舉人選，支配選舉結(jié)果，對于“不聽話”的村黨支部書記和其他干部，鄉(xiāng)政可以直接任免，J鄉(xiāng)村干部集體遭免職事件，可充分顯示鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對村黨支部、村委會擁有絕對控制力。面對強勢鄉(xiāng)政，村民自治顯得蒼白無力，無從體現(xiàn)，對村委會主任的任免，盡管憲法規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與自治組織村委會處于平等地位，但由于雙方掌握資源數(shù)量的絕對不平等，形成了事實上的不平等，所以雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)形式上沒有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，但完全可以憑借自身所掌握的資源，架空村委會主任或使村委會主任的工作陷入不能順利開展之境地，限制其自治的權(quán)利。

3．遭遇抵抗的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)處于尷尬困境。從J鄉(xiāng)平整土地規(guī)劃失敗，J鄉(xiāng)政任免一村所有干部，遭遇村民強烈抵制事件的過程分析中我們可看出，村民、村委會、鄉(xiāng)政這三者都介入了一個復(fù)雜的互動過程，而在這樣的一個互動過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部采取了一種令人們多少感到驚訝的“工作方式”，即將社會中的非正式因素大量運用于正式權(quán)力的行使過程之中。當一個代表國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，面對一個在中國的鄉(xiāng)土文化中享有“倚老賣老的特權(quán)”、甚至可以裝病裝死的老人的時候，已經(jīng)不僅僅是國家與農(nóng)民的面對了，同時也意味著一種正式的國家權(quán)力因素與一種本土性的文化因素的遭遇，而由于后面一層意義上的遭遇，前者有關(guān)國家與農(nóng)民或國家與社會的那些應(yīng)有的正式規(guī)定，被弄得混亂不清。在面對這樣的“享有特權(quán)的老人”時，國家的邊界出現(xiàn)了。這是在人民公社時期不會有的現(xiàn)象，這時，無論是國家的法律，還是國家權(quán)力合法擁有的懲罰措施，都失去了效力，于是，地方政府官員不得不尋找一種非常規(guī)的、非正式的方式來行使自己的權(quán)力并實現(xiàn)國家的意志。而本文中的征地規(guī)劃工作，就是在這樣一種混亂不清的背景下進行的。在與這樣的老人進行的互動中，任何不得體，都會受到人們道義的譴責(zé)，由此我們可以理解，J鄉(xiāng)干部在面對老人橫堵推土機的時候，對于自己行為的選擇已經(jīng)相當有限，即正式權(quán)力所賦予他的種種手段都是難于使用的。征地規(guī)劃過程的案例研究表明，在目前的中國農(nóng)村中存在一種獨特的權(quán)力使用方式，即正式行政權(quán)力的非正式使用方式，這種使用方式不僅大大模糊了國家與社會的邊界，而且也使得國家與社會的互動過程變得異常復(fù)雜，如果不能關(guān)注這種在動態(tài)的事件中才能凸現(xiàn)出來的因素，對中國農(nóng)村中國家與社會關(guān)系的描述和解釋，就只能停留在一種非常膚淺的和非常表面的層次上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)一方如果不是要落實上級下達的各種任務(wù)指標，也不見得愿意動輒采取行政干預(yù)手段并過多地涉入村落事務(wù)［8］。鄉(xiāng)政處在上級的剛性行政強制與下級村委會或村民的軟硬抵抗，甚至置之不理的夾縫中左右為難，因此不得不干預(yù)甚至操縱村委會［9］，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)為了自身利益，也不得不采取正式權(quán)利行使的正式和非正式方式結(jié)合的行政行為來完成任務(wù)。

四、結(jié)語

改革開放三十多年，中國社會處在急劇的社會轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，具有全面、快速、深入、后發(fā)的特性。在我國西北地區(qū)的農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，可以說農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型的順利實現(xiàn)完全取決于地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，因此，建立高效、堅強有力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)尤為重要。我國的社會轉(zhuǎn)型是一種后發(fā)外生性的社會轉(zhuǎn)型，在當今發(fā)達國家已經(jīng)成功實現(xiàn)社會現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的世界格局基礎(chǔ)上進行的，由于后發(fā)外生性的轉(zhuǎn)型是在黨和國家的計劃指導(dǎo)下進行的，帶有趕超型特征，由此“壓力型體制”在單一制國家結(jié)構(gòu)的中國社會形成并趨向于成熟。鄉(xiāng)政的主要職能是提供公共物品和公共服務(wù)，然而在這種體制下，鄉(xiāng)政的職能發(fā)生了變異。改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)因其自身利益的出現(xiàn)而具有不同于以往基層政權(quán)的特性，我們將這種特性稱之為“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)經(jīng)濟實力的增長和主體意識的覺醒，它以更積極的態(tài)度來擴充自己的政策和制度空間，同時也以一種實用主義的態(tài)度來對待國家和上級政府的政令［10］。作為有自身利益訴求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與自身存在的目標職能——提供公共物品和公共服務(wù)，發(fā)生了偏差，鄉(xiāng)政為了實現(xiàn)自身的利益訴求，勢必采取變通執(zhí)行，消極應(yīng)對或截留國家政策等行政行為，從而導(dǎo)致了代表國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和農(nóng)村社會發(fā)生了沖突。本文中筆者通過選取發(fā)生在西北地區(qū)的一個典型事例，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的行政行為進行了深入分析，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對村民自治組織干預(yù)嚴重，兩者間關(guān)系趨于畸形發(fā)展，這與《憲法》賦予村民自治組織的自治精神是相背離的。具體地說，鄉(xiāng)政與村民及村委會相比，擁有多得多的政治資源、經(jīng)濟資源、組織資源，文化資源等，特別是掌握著村委會不可能具備的合法使用暴力的稀缺資源，正是因為這些資源量的掌握嚴重不對等，使得《憲法》所賦予的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會的平等地位，處于一種形式上的平等，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)凌駕于村委會之上，村民自治原則沒有實質(zhì)性的體現(xiàn)，這種狀況將對發(fā)展我國基層政治民主產(chǎn)生極大的沖擊，同時加劇了國家政權(quán)形象在農(nóng)村社會中的惡化，對我國社會經(jīng)濟發(fā)展，社會主義新農(nóng)村建設(shè)都將產(chǎn)生阻礙作用。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)比村民、村委會擁有多得多的資源，他們采取的行政行為便可以有效地影響甚至控制村委會，弱化村委會的自治權(quán)力，而村委會成員是由該村具有選民資格的全體村民選舉產(chǎn)生，所以村委會扮演著既要代表鄉(xiāng)政意志(國家意志)，又要代表本村民眾意志的雙重角色，兩種角色集于一身，而村委會要做到兩者兼顧，存在一定難度，產(chǎn)生了內(nèi)在的角色失調(diào)。特別是在中國社會轉(zhuǎn)型迅速推進的背景下，這兩種角色所分別體現(xiàn)的村民意志與鄉(xiāng)政意志或者說國家意志多是沖突的，而這些相互沖突和失衡在很大程度上源于現(xiàn)階段國家的權(quán)力體制與村民自治的原則存在著結(jié)構(gòu)性矛盾［9］。這也正如張靜所認為的，“鄉(xiāng)—村社會的沖突問題，根源在于它通行的一系列制度性規(guī)則的缺陷，這些制度在構(gòu)造基礎(chǔ)政權(quán)與社會的權(quán)利義務(wù)關(guān)系方面，存在著生產(chǎn)結(jié)構(gòu)性沖突的特性，它所造就的社會關(guān)系存在著內(nèi)在的利益緊張”［11］。

［1］徐勇．鄉(xiāng)村治理與中國政治［M］．北京:中國社會科學(xué)出版社，2003．

［2］鄭杭生，李強．社會運行導(dǎo)論［Μ］．北京:中國人民大學(xué)出版社，1993:306．

［3］韓明謨，等．社會學(xué)家的視野/中國社會與現(xiàn)代化［Μ］．北京:中國社會出版社，1998:66－67．

［4］祝蘇東．征地過程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與鄉(xiāng)村精英［J］．甘肅理論學(xué)刊，2007，(6)．

［5］孫立平．“過程事件分析”與當代中國國家—農(nóng)民關(guān)系的實踐形態(tài)［G］//清華大學(xué)社會學(xué)系．清華社會學(xué)評論特輯．廈門:鷺江出版社，2000．

［6］侯均生．西方社會學(xué)理論教程［M］．天津:南開大學(xué)出版社，2001:202．

［7］翟昌民．“一肩挑”模式效果迥異背后的體制根源［J］．中共天津市委黨校學(xué)報，2010，(6)．

［8］毛丹．一個村落共同體的變遷——關(guān)于尖山下村的單位化的觀察與闡釋［M］．上海:學(xué)林出版社，2000:396．

［9］金太軍．新時期鄉(xiāng)村關(guān)系沖突的成因分析［J］．南京師大學(xué)報:社會科學(xué)版，2002，(7)．

［10］楊善華，蘇紅.從代理型政權(quán)經(jīng)營到謀權(quán)型政權(quán)經(jīng)營者［J］.社會學(xué)研究，2002，(1)．

［11］張靜．基層政權(quán):鄉(xiāng)村制度諸問題［M］．杭州:浙江人民出版社，2000:87．

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1008－8520(2011)05－0079－05

2011－06－15

任建福(1982－)，男，甘肅武威人，碩士研究生。

［責(zé)任編輯:王詠梅］