耿中鋒

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

論構(gòu)建社會治安預(yù)警體系
——從公共危機的視角

耿中鋒

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

當前，我國正處在社會大轉(zhuǎn)型時期，公共安全“危機四伏”，要構(gòu)建和諧社會必須關(guān)注公共危機。危機管理的首要階段、首要任務(wù)是預(yù)防和預(yù)警，要求各級政府、各個部門和各類組織在制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的同時，發(fā)現(xiàn)可能發(fā)生的各種危機，并將危機所造成的危害降低到最小。社會治安預(yù)警屬于公共安全管理的前沿問題，通過對其研究和探索，我們認為，建立健全社會治安預(yù)警體系是必要的。

公共危機；社會治安；預(yù)警體系

隨著改革開放的深入和世界經(jīng)濟一體化的步伐，我國社會步入了高速發(fā)展的時期。國民經(jīng)濟飛速發(fā)展的同時，各種危機也隨之而來。社會不安定因素有增無減，各種利益集團相互博弈，各種矛盾空前激化，由于利益的差距和分配的不均衡，引發(fā)了各種危機：群體性事件多發(fā)，貪污腐敗盛行，道德價值觀扭曲，環(huán)境惡化，貧富差距拉大，失業(yè)人口增多等。這不僅在一定程度上導(dǎo)致犯罪率的上升，而且給社會治安管理帶來了巨大壓力，極大影響了社會穩(wěn)定和諧社會的構(gòu)建。這一系列不穩(wěn)定因素是公共危機產(chǎn)生的根源，在這種情況下，加強對我國社會治安管理，建立社會治安預(yù)警系統(tǒng)就顯得十分必要和迫切。

建立社會治安預(yù)警機制意義重大。建設(shè)良好治安環(huán)境的重要前提之一，就是必須要對其有一個科學(xué)合理的預(yù)測預(yù)警和評價體系，這直接關(guān)系到社會治安管理戰(zhàn)略方向和任務(wù)重點。具體地講，建立和完善社會治安預(yù)警體系，可以及時發(fā)現(xiàn)社會治安工作中出現(xiàn)的問題與偏差，更好地監(jiān)測違法犯罪活動和社會治安秩序狀況，為政府和治安管理部門制定有效的政策和治安管理措施提供科學(xué)依據(jù)。社會治安預(yù)警對縮短政府決策反應(yīng)與實際行動之間的“反應(yīng)時差”，提高社會治安治理工作的時效性，保障社會穩(wěn)定和公共安全，進一步提高公眾安全感和滿意度，促進社會和諧發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實意義。如前面所說，隨著城市化進程的發(fā)展，改革開放的深入，隱蔽戰(zhàn)線斗爭更趨激烈，社會矛盾引發(fā)的群體性事件還會增多，刑事發(fā)案總量居高不下，犯罪的流動性和地域性特點更加突出，社會丑惡現(xiàn)象屢禁不絕。危機管理的理想狀態(tài)是防患于未然，只有充分預(yù)計到社會潛伏的危機，才能防微杜漸。建立社會治安預(yù)警系統(tǒng)，可以牢牢掌握維護社會穩(wěn)定和社會治安的主動權(quán)，以此來保證我國經(jīng)濟健康、穩(wěn)定、快速的發(fā)展，推進我國現(xiàn)代化的進程。

一、公共危機與社會治安預(yù)警的涵義

不同的學(xué)者對“公共危機”一詞有不同的理解，美國勞倫斯·巴頓認為公共危機通常是指一個會引起潛在負面影響的具有不確定性的事件，這種事件通常會對組織及其員工、產(chǎn)品、服務(wù)、資產(chǎn)和聲譽造成絕大的損害。我國學(xué)者張成福認為，公共危機是一種緊急狀態(tài)，它的出現(xiàn)和爆發(fā)嚴重影響社會的正常運作，對公共的生命、財產(chǎn)、環(huán)境等造成威脅、損害，超出了政府和社會常態(tài)的管理能力，要求政府和社會采取特殊的措施加以應(yīng)對。公共性危機不同于誤解性危機、事故性危機、假冒性危機和災(zāi)害性危機，根本區(qū)別在于公共性，即其指向?qū)ο笫翘囟▍^(qū)域的所有公民，每個人都是危機侵害的對象。公共性危機往往威脅所有公民的人身安全，容易引發(fā)社會恐慌，加劇破壞性。因此，處理好不期的公共性危機，成為考驗政府執(zhí)政能力的重要指標。

所謂社會治安預(yù)警，不僅是對某一社會治安事件或犯罪行為等是否發(fā)生進行預(yù)警，主要是對社會治安狀況的總體發(fā)展趨勢，以及相關(guān)治安事件及犯罪行為對社會治安環(huán)境造成影響的程度進行動態(tài)監(jiān)測和預(yù)先警報。其研究的基本思路是，通過探討犯罪增長與社會治安環(huán)境變化的關(guān)系，揭示社會治安環(huán)境惡性變化的因子，以此明確社會治安動態(tài)預(yù)警的警義、警源、警素、警兆和警度等，尤其是對警素、警兆和警度量化的可行性進行研究，遴選出社會治安預(yù)警的量化指標，并確定各預(yù)警指標的預(yù)警閾值和權(quán)重，設(shè)計出社會治安動態(tài)預(yù)警指標體系，運用各種方法，構(gòu)建我國的社會治安動態(tài)預(yù)警模型。這一模型的基本要求是，能夠?qū)ξ覈姆缸镒兓蜕鐣伟残蝿葸M行預(yù)警分析，預(yù)報警度。

二、建構(gòu)社會治安預(yù)警體系的必要性

（一）公共安全“危機四伏”

隨著我國社會轉(zhuǎn)型期的到來，各種新舊社會問題也層出不窮，貧富差距不斷加大，社會公正不斷受到?jīng)_擊，極大地威脅著我國良好公共秩序的穩(wěn)定。就當前形勢而言，我國公共安全存在危機主要表現(xiàn)在兩個方面：一是社會各階層普遍缺乏安全感，各種影響公共安全的事件層出不窮。以食品安全為例，自三鹿奶粉事件開始，短短三年的時間里又相繼出現(xiàn)了地溝油、面粉增白劑、摻石灰小龍蝦致橫紋肌溶解癥、問題銀魚、雙匯瘦肉精豬肉、上海染色饅頭等一系列影響群眾安全、危害社會正常秩序的事件。二是影響公共安全的主要因素有增無減，“收入差距過大貧富分化問題”、“就業(yè)失業(yè)問題”和“貪污腐敗問題”等等，這些因素嚴重影響著社會穩(wěn)定，對社會公共安全和治安環(huán)境的影響巨大。目前我國的社會形勢總體平穩(wěn)，但也要時刻警惕平穩(wěn)背后潛藏的“層層細浪”，尤其作為肩負重要使命的公共安全部門更要有較強的危機意識，真正做到防患于未然。

（二）現(xiàn)有預(yù)警體系亟待完善

從目前我國的實踐來看，社會治安預(yù)警在社會治安防范方面起到了巨大作用，也越來越得到人們的重視。在此背景下，社會治安預(yù)警作為整個社會預(yù)警體系的有機組成部分也得到了前所未有的發(fā)展。一些學(xué)者甚至提出社會治安預(yù)警體系的建立本身就是實現(xiàn)治安管理的一種重要手段，由此足可以看出其重要性。而空前的關(guān)注所預(yù)示的往往不僅是社會的需求，也表明其還有較大的發(fā)展空間，換言之，現(xiàn)有的體系還存在諸多的不完善之處?，F(xiàn)有預(yù)警體系的弱點歸結(jié)起來表現(xiàn)在這樣幾個方面：

一是職能部門責任不平衡，部分部門壓力過大。社會治安預(yù)警體系的建立作為公安機關(guān)實現(xiàn)社會治安管理的重要措施，當然是其應(yīng)當關(guān)注與負責的，但這并不意味著僅僅是公安機關(guān)一個部門的責任。既是一個關(guān)乎社會安定的系統(tǒng)，則必然需要社會各個部門、各個環(huán)節(jié)的協(xié)同合作方能實現(xiàn)。因此，進一步完善社會治安預(yù)警體系是確定社會各方在治安預(yù)警體系建立中的地位、作用以及相應(yīng)的職責現(xiàn)實需要。二是部門之間不協(xié)調(diào)，溝通不暢，信息共享度低，在進行局域性或涵蓋范圍更廣的社會治安態(tài)勢研究和分析中，不能實現(xiàn)信息交流和共享，仍處于“各自為戰(zhàn)”的“信息孤島”狀態(tài)。三是忽視群眾，與公眾溝通少，公信力不高。建立社會治安預(yù)警體系歸根到底是要更好地維護社會的公平正義，維護人民群眾的根本利益，因為只有人民認可、滿意的社會才能稱得上是真正的和諧。所以，社會治安預(yù)警體系的建立、實施必須要考慮人民群眾的知情權(quán)，從人民的根本需要出發(fā)，結(jié)合社會治安的實際狀況。如此才能保證體系的有效性，才能獲得社會各界的理解、支持與配合，在維護社會治安中真正做到全民努力，防患于未然。

（三）社會治安預(yù)警在公共危機管理中的作用巨大

社會治安預(yù)警對于處理公共危機的作用主要從以下三個方面體現(xiàn)：

1.警示功能

治安預(yù)警系統(tǒng)通過可能引發(fā)治安問題的社會現(xiàn)象進行監(jiān)測、識別、分析判斷，就可能出現(xiàn)的治安問題及其發(fā)展態(tài)勢向社會提出警告。這種警告首先為機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位和公民對安全防范引起重視和注意提供可靠依據(jù)。同時，治安預(yù)警系統(tǒng)的分析判斷還能及時、科學(xué)地向社會管理職能部門提供相關(guān)意見和建議，以利于其高效管理，確保社會治安穩(wěn)定。

2.矯正功能

矯正功能主要體現(xiàn)在幫助與治安有關(guān)的社會管理部門及其管理人員正確有效地履行職能上。對于治安管理部門及其工作人員來說，盡可能地規(guī)避管理過程可能出現(xiàn)的偏差與失誤顯然是有效履行職能的重要保證，在一定程度上它遠比創(chuàng)新管理方式更為重要，而治安預(yù)警體系的建立使這種規(guī)避與糾正變得更加及時與科學(xué)。

3.免疫功能

治安預(yù)警系統(tǒng)能夠?qū)ν惢蛲再|(zhì)的風(fēng)險、隱患與治安問題進行預(yù)測或迅速識別，并提出有效防控措施。社會管理部門在運行過程中出現(xiàn)相關(guān)的治安問題時，就能迅速地運用各種應(yīng)對措施處理。

三、危機管理中如何建構(gòu)社會治安預(yù)警體系

公共突發(fā)事件的管理是一種危機管理,危機管理的首要階段和首要任務(wù)是預(yù)防或預(yù)警, 要求政府在制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的同時，預(yù)測經(jīng)濟社會長期發(fā)展中可能潛伏的危機。因此，我們認為建構(gòu)社會治安預(yù)警體系必須包含如下幾個方面：

（一）制定規(guī)范統(tǒng)一的社會治安預(yù)警等級標準

制定統(tǒng)一的社會治安預(yù)警等級標準，能夠準確反映社會治安態(tài)勢，通過警情，警源的分析，掌握治安狀態(tài)勢，通過量化的預(yù)警等級標準，實現(xiàn)監(jiān)控系統(tǒng)與預(yù)警系統(tǒng)的有效銜接。該標準要包括：社會治安預(yù)警等級劃分、社會治安預(yù)警指標和預(yù)警指數(shù)的計算、社會治安預(yù)警預(yù)警等級標準、社會治安預(yù)警等級判斷及社會治安預(yù)警等級工作對策。要考慮到社會治安預(yù)警等級的特點和違法犯罪活動及社會治安工作的特點、公安、政法等部門的行業(yè)優(yōu)勢、指標和方法的先進性、與國內(nèi)其他指標體系接軌的可比性等因素。選定的指標和數(shù)據(jù)采集方法盡可能地參照國內(nèi)已有的相關(guān)標準，科學(xué)確定監(jiān)測指標體系。目的是使該指標體系及評價方法成為公安等部門長期業(yè)務(wù)工作運行的技術(shù)標準，適用于公共安全領(lǐng)域預(yù)防和打擊違法犯罪活動、維護社會治安秩序而進行的預(yù)警。

（二）整合社會監(jiān)控系統(tǒng)

我國的監(jiān)控系統(tǒng)布建主要分為場所監(jiān)控和街面監(jiān)控兩類，前者主要設(shè)在金融單位、娛樂場所等部位出入口，部分向附近路面延伸；后者主要由政府投入、公安應(yīng)用，情況較為復(fù)雜，包括看守所、監(jiān)獄監(jiān)控系統(tǒng)和交通管理部門監(jiān)控系統(tǒng)。各個監(jiān)控系統(tǒng)各自為戰(zhàn)，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，社會的風(fēng)險性逐步增強，影響社會治安秩序的因素不斷增多，迫切需要建設(shè)一個統(tǒng)一的社會治安預(yù)警中心，能夠?qū)ι鐣嫔系闹伟矤顩r實時監(jiān)控、及時報警、迅速處置，因此必須整合社會監(jiān)控系統(tǒng)，實現(xiàn)各個監(jiān)控系統(tǒng)之間的對接，提高社會治安預(yù)警效能。

（三）加強預(yù)警與危機處理的銜接

社會治安預(yù)警的作用在于提前預(yù)報警情，及時處置，使危害人民生命財產(chǎn)安全和社會治安秩序的行為處于可控狀態(tài)。通過收集、分析、研判信息,通報警情，為指揮中心科學(xué)決策提供依據(jù)。如果指揮中心不能及時調(diào)度警力、迅速處置，則會降低社會治安預(yù)警的作用，擴大危機對社會的損害程度。如發(fā)生火災(zāi)，監(jiān)控設(shè)備檢測到某地有冒煙現(xiàn)象，感應(yīng)系統(tǒng)自動分析煙霧濃度和溫度，將分析結(jié)果傳輸至信號處理系統(tǒng)；當煙霧濃度和溫度超過信號系統(tǒng)預(yù)設(shè)值時，信號系統(tǒng)將信號傳至報警系統(tǒng)，根據(jù)預(yù)警等級報警。然后由相應(yīng)部門迅速作出反映和應(yīng)對。

（四）著重建立和完善預(yù)警系統(tǒng)和專門機構(gòu)

現(xiàn)階段，我國的社會治安預(yù)警機制在公共危機中還沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，并且存在不少問題，如不能及時預(yù)見危機，危機發(fā)生后又不能及時與各部門溝通和發(fā)布信息等問題，這些都有可能為危機處置帶來意想不到的困難。因此，要進一步完善預(yù)警系統(tǒng)和建立專門機構(gòu)。

1.建立社會治安安全信息管理系統(tǒng)

為確保我國社會治安安全，必須建立專門的社會治安安全信息管理系統(tǒng)，用以監(jiān)測影響我國社會治安安全因素的各種信息以及信息的變化動態(tài)。所以，要加強基礎(chǔ)信息建設(shè)，準確、及時、系統(tǒng)地獲取社會治安安全的各類信息，并對這些信息進行必要的整理、存儲。為此建議進行以下工作:

（1）建立信息搜集的渠道和網(wǎng)絡(luò)，按照一定的分類，建立各類信息的數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)的搜集統(tǒng)計，應(yīng)有統(tǒng)一的釋義、計算公式、計算單位以及滿足數(shù)據(jù)庫建要的代碼。

（2）成立專門信息管理部門，負責信息收集工作計劃的制定與實施，信息的收集匯總、初步分析，并提出具體的建議以及特殊信息的及時匯報處理等。信息部門應(yīng)當實現(xiàn)信息收集渠道多元化，收集人員專業(yè)化，有具體的收集路線和方向。信息收集的過程中應(yīng)當注意：信息的及時性與準確性；信息收集渠道的多元化；保證信息的原始性；收集信息人員、分析和處理信息人員的專業(yè)化，使信息分析規(guī)范；收集機構(gòu)的組織與層次盡量簡單化，保證信息收集傳遞的快速與完整，減少信息的扭曲和漏損。

（3）組成信息研判部門，主要負責對收集來的信息進行加工處理，“去粗取精、去偽存真”，對信息進行匯總分析，預(yù)測趨勢，提出階段性工作對策和措施，為決策者提供科學(xué)依據(jù)。

2.建立社會治安安全預(yù)警和應(yīng)急系統(tǒng)

建立社會治安安全預(yù)警和應(yīng)急系統(tǒng)，根據(jù)不同預(yù)警度，制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，完善各類應(yīng)急措施。為此要加強公共安全、社會治安安全預(yù)警體系的研究，盡快建立治安安全的預(yù)警機制，包括密切關(guān)注公共危機發(fā)展態(tài)勢，全面評估影響公共危機的主要因素及我國社會治安發(fā)展變化情況，根據(jù)社會治安形勢適時判斷可能發(fā)生危機的嚴重程度。

社會治安安全評級與預(yù)警，可有不同的方法，要建立社會治安預(yù)警指標體系，根據(jù)不同的指標，進行社會治安預(yù)警等級設(shè)計，并針對不同級別的社會治安安全程度設(shè)計應(yīng)急方案。這樣既可以保證在突發(fā)事件發(fā)生時從容應(yīng)對，又不至于在出現(xiàn)一般性的社會治安事件時采取過激措施而導(dǎo)致社會資源遭受重大損失。

3.建立社會治安安全預(yù)警管理的專門機構(gòu)

在原來的部門設(shè)立社會治安預(yù)警部門，負責社會治安安全預(yù)警管理的專門機構(gòu)或組織。

（1）社會治安預(yù)警管理委員會。它是應(yīng)對危機的最高決策機構(gòu)，是針對不同的危機而成立的領(lǐng)導(dǎo)部門，聘請社會各界的研究公共危機的專家學(xué)者為顧問。

（2）地方各級社會治安預(yù)警管理辦公室。它是預(yù)警信息匯總和決策中心，執(zhí)行指令的下達、實施和監(jiān)督、確定收集信息的類別以及協(xié)調(diào)直接管理部門的工作，還應(yīng)制定議事規(guī)則，協(xié)調(diào)下層各級部門不能單獨解決的問題和向上級匯報情況以及資源需求。它管轄信息部門、決策部門和指揮部門。

（3）社會治安預(yù)警管理實戰(zhàn)部。它是實施預(yù)警措施以及處理措施的部門。該部門執(zhí)行制定的決策和計劃，體現(xiàn)在行動計劃和流程、監(jiān)督控制手段、人員等資源配置等。

通過對我國的社會治安安全狀況的綜合評價和對我國社會治安安全預(yù)警的研究，我們提出了建立和健全“社會治安安全預(yù)警體系”以強化社會治安管理。從理論上我們不難得出：“社會治安預(yù)警系統(tǒng)”的建立，有利于促使政府各職能部門建立健全應(yīng)急公共服務(wù)機制，使各部門的資源優(yōu)化配置，提高整個社會治安管理系統(tǒng)的效率。政府職能部門構(gòu)建起相應(yīng)的預(yù)警機制，并納入社會治安管理體系中，正符合“好鋼用在刀刃上”的資源配置規(guī)律，直接避免了政府職能部門的效率低下。社會治安安全是一個包括多方面多主體的系統(tǒng)工程，要逐步建立和健全公共危機應(yīng)對體系，強化社會治安預(yù)警管理，以防范和應(yīng)對突發(fā)事件造成社會治安危機，提高我國社會治安穩(wěn)定程度。

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D631.4

A

1672-6405（2011）03-0027-03

耿中鋒（1987- ），男，中國人民公安大學(xué)警察行政管理專業(yè)公安管理方向碩士研究生。

2011-08-02

王鳳玲〕