王春婷，傅廣宛

（華中師范大學(xué)管理學(xué)院，湖北武漢430071）

公共政策制定中大眾媒體對(duì)公民有序參與的影響

王春婷，傅廣宛

（華中師范大學(xué)管理學(xué)院，湖北武漢430071）

擴(kuò)大公共政策制定中公民有序參與是建設(shè)社會(huì)主義政治文明，堅(jiān)持和完善社會(huì)主義民主制度的必然要求。大眾媒體與公共政策制定中公民有序參與之間存在一定的相關(guān)關(guān)系。這種關(guān)系是非線性的，既可以制約公共政策制定中的公民參與，也可以促進(jìn)公共政策制定中的公民參與。大眾媒體直接影響著公共政策制定中公民參與動(dòng)機(jī)、參與方式以及公民有序參與的范圍、質(zhì)量和效果。

大眾媒體；公共政策制定；公民有序參與

大眾媒體的蓬勃發(fā)展為政治發(fā)展提供了新的機(jī)會(huì)，并改變著整個(gè)傳統(tǒng)政治的面貌。大眾媒體為公民民主政治權(quán)利的擁有和擴(kuò)大創(chuàng)造了前提，并為其更加廣泛地參與公共事務(wù)提供了機(jī)會(huì)，大眾媒體的生存和發(fā)展?fàn)顟B(tài)體現(xiàn)和反映了公民政治權(quán)利的享有狀況，推動(dòng)著民主政治的進(jìn)展。政治活動(dòng)需要利用其所控制的媒體營(yíng)造政策輿論環(huán)境，大眾媒體的發(fā)展是一定政治主張下政治制度的必然產(chǎn)物。在現(xiàn)代民主社會(huì)里，大眾媒體影響著人們的政治態(tài)度和政治行為的選擇，影響著公共政策制定中公民參與的動(dòng)機(jī)和參與方式。

一、大眾媒體對(duì)公共政策制定中公民參與動(dòng)機(jī)的影響

公民參與公共政策制定的動(dòng)機(jī)是一個(gè)首要的基本問題，它對(duì)公民選擇公共政策參與方式和路徑、是否有序參與到公共政策制定具有重要決定性的作用。影響公民參與公共政策的動(dòng)機(jī)有許多，如出于公民責(zé)任心、基于維護(hù)公共利益、公民權(quán)利的需要、個(gè)人利益的驅(qū)使、個(gè)人興趣和從眾心理。將公民參與公共政策的動(dòng)機(jī)與政治制度的關(guān)系程度做出以上排序，可得到“參與動(dòng)機(jī)與政治制度的關(guān)系越緊密，或者說參與動(dòng)機(jī)接受政治制度的干預(yù)越多，越容易激發(fā)公民參與公共政策制定的積極性，引發(fā)更多公民參與公共政策制定?！盵1]大眾媒體作為宣傳和發(fā)布公共政策的重要渠道、政治權(quán)力的重要工具，對(duì)公民參與動(dòng)機(jī)的影響作用不容忽視。

1.大眾媒體激發(fā)了公民的責(zé)任心和參與興趣，出于維護(hù)公共利益和興趣的需求，公民更積極、廣泛地參與到公共政策制定中來

大眾媒體在提高公民自身素質(zhì)，塑造參與型公民發(fā)揮著重要作用?！肮舱咦鳛閲?guó)家意志的體現(xiàn)，它所表達(dá)和實(shí)現(xiàn)的利益，從應(yīng)然層面來看具有公共性，從實(shí)然層面來看則具有偏好性。”[2]政府作為獨(dú)立的多元利益主體之一，其公共政策制定不可能完全基于社會(huì)整體利益，由于其自身的自利性可能輸出偏離公共利益訴求的公共政策，甚至成為某些利益群體攫取利益的工具。大眾媒體通過大量揭露性的報(bào)道引起公眾對(duì)公共問題的關(guān)注，監(jiān)督并制約著公共政策主體政治權(quán)力的行使，維護(hù)了公共利益。我國(guó)大眾媒體不斷向公眾灌輸公共政策知識(shí)，傳遞公共政策信息，報(bào)導(dǎo)社會(huì)公共政策問題，逐漸增加人們對(duì)公共政策問題的關(guān)心，使得社會(huì)成員之間經(jīng)常進(jìn)行公共政策問題的討論，從而提高公眾對(duì)公共政策制定的興趣以及對(duì)政治期望的追求，激發(fā)政策制定中公民的積極參與意識(shí)。所以，我國(guó)大眾媒體是公民提高參與能力的重要渠道。由于我國(guó)處于社會(huì)主義初級(jí)階段，輿論監(jiān)督盡管已經(jīng)成為一種重要的權(quán)力制約形式，但輿論監(jiān)督權(quán)力的具體實(shí)施和保障較為薄弱，呈現(xiàn)出盲目性和隨意性的特點(diǎn)，缺乏目的導(dǎo)向和系統(tǒng)性的制度安排。

2.大眾媒體對(duì)民主的廣泛宣傳增強(qiáng)了公民民主意識(shí)，促進(jìn)了公民對(duì)公民資格的認(rèn)同，為公民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和表達(dá)提供了機(jī)會(huì)

“民主是一種社會(huì)管理體制，在該體制中社會(huì)成員能直接或間接地參與影響全體成員的決策?！盵3]公民在關(guān)注媒體報(bào)道的過程中，民主權(quán)利意識(shí)深入人心，積極的公民資格也在此過程中強(qiáng)化。大眾媒體的出現(xiàn)和發(fā)展打破了傳統(tǒng)社會(huì)少數(shù)人的政治壟斷權(quán)，增強(qiáng)了公民政治參與的意識(shí)，為公民政策訴求拓寬了參與范圍，提高了參與質(zhì)量和效果。大眾媒體為無(wú)法與決策系統(tǒng)接觸的人群或處于政治邊緣的弱勢(shì)群體提供了表達(dá)問題和意見的平臺(tái)，擴(kuò)大了政策訴求的來源，有效克服了政策制定存在盲區(qū)的局限性，提高了公共政策的科學(xué)性和合法性，為公民廣泛、普遍、深入的政治參與開辟了廣闊的道路。

3.政治權(quán)力主體利益的分化促使需求出現(xiàn)分歧和多樣化，大眾媒體為不同利益主體維護(hù)自身利益提供了表達(dá)意愿和政策訴求的渠道，也為不同利益的整合提供了平臺(tái)

換言之，公民參與公共政策制定出于獲益或者能夠避免政策不利因素為其帶來危害。從博弈的角度來看，公共政策的制定是多元利益主體通過利益博弈達(dá)到利益均衡的過程。大眾媒體通過對(duì)公共議題的報(bào)道，促使公眾出于各自利益訴求參與到公眾議題，形成輿論壓力迫使公共議題進(jìn)入到公共政策議程中來。大眾媒體自身的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，如強(qiáng)調(diào)公眾性，追求新聞性和時(shí)效性，關(guān)注受眾等決定了它對(duì)公民參與公共政策制定的動(dòng)機(jī)的影響。每個(gè)公民的政策訴求不可能是完全一致的，參與動(dòng)機(jī)也應(yīng)有盡有，大眾媒體自身強(qiáng)調(diào)公共性的特點(diǎn)，“突破了傳統(tǒng)的政策行為模式，實(shí)現(xiàn)了政治體系與公眾之間的雙向互動(dòng)，尤其在公共政策制定和執(zhí)行時(shí)，可以在一定程度上突破決策者的有限理性，從而保證公共政策的公共性”[4]。公民的政策訴求具有時(shí)效性，大眾媒體的特點(diǎn)也強(qiáng)調(diào)時(shí)效性。由于大眾媒體的影響力使然，導(dǎo)致公民政策訴求的時(shí)效性在多數(shù)情況下服從大眾媒體的時(shí)效性，從而改變不合時(shí)宜的政策訴求，并使自己的參與動(dòng)機(jī)更加接近主流的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。

研究結(jié)果顯示，我國(guó)公民大量的政策建議是通過媒體表達(dá)的，大眾媒體可以加強(qiáng)公民之間的聯(lián)系，為公民參與公共政策制定提供一個(gè)健全、開闊的平臺(tái)。同時(shí)，在政治文化轉(zhuǎn)變的層面上，大眾媒體能夠促進(jìn)公民社會(huì)模式的建立。并且，公民社會(huì)模式也只有在各種傳媒技術(shù)帶來的政治文化深刻轉(zhuǎn)變的語(yǔ)境中才能夠得到更加普遍的認(rèn)可。然而，大眾媒體作為一把“雙刃劍”，它對(duì)非政治性內(nèi)容的過多的報(bào)導(dǎo)和分析也可能導(dǎo)致人們對(duì)政治冷淡和偏激情緒，可能喪失參與政治的熱情和積極性[5]。

二、大眾媒體對(duì)公共政策制定中公民參與方式的影響

大眾媒體與公共政策制定中的公民參與之間存在著非線性關(guān)系。這種非線性關(guān)系包括大眾媒體對(duì)公共政策制定中公民參與的滯后效應(yīng)、跳躍效應(yīng)、共振效應(yīng)的影響等。這意味著，一定范圍內(nèi)大眾媒體的影響程度越高則公民參與的程度越高，公共政策方案的公共性越強(qiáng)；大眾媒體的影響程度超出了一定范圍，公民參與將有可能出現(xiàn)無(wú)序化的傾向，甚至有可能導(dǎo)致直接的自由主義民主。公民參與公共政策的方式主要包含民意調(diào)查、信息公開、全民公決、聽政會(huì)、院外游說、協(xié)商談判、公民請(qǐng)?jiān)负凸裢镀钡确绞?，這些參與方式無(wú)一例外的需要大眾媒體參與和發(fā)揮作用。大眾媒體作為間接的公共政策主體通過利益綜合和利益表達(dá)參與社會(huì)價(jià)值權(quán)威性分配。

1.公民政治社會(huì)化對(duì)媒體的依賴性增強(qiáng)，大眾媒體議程設(shè)置功能有效影響著公民政治參與的方式

換言之，大眾媒體對(duì)公共問題的關(guān)注程度與受眾的關(guān)注程度成正比，但分散式的普通公民在組織嚴(yán)密而強(qiáng)大的政府面前，其影響政策的能力和水平在總體上仍比較低。因此，需要借助公民社會(huì)組織將這些分散的力量聚合起來與政府形成有效互動(dòng)。大眾媒體通過報(bào)導(dǎo)將普通公民潛在分散的、模糊的、潛在的社會(huì)意愿和要求吸納、整合、轉(zhuǎn)化成明確、集中、一致的政策訴求，并將這些訴求輸入到公共政策制定的決策系統(tǒng)。從我們的實(shí)際調(diào)查結(jié)果看，大眾媒體是我國(guó)公民獲取和反饋政策信息的主要渠道，大眾媒體的信息質(zhì)量直接影響公民參與公共政策制定的判斷結(jié)果、參與方式和質(zhì)量。

2.大眾媒體通過提高公眾分辨信息的能力，使得參與方式更加精細(xì)、準(zhǔn)確

大眾媒體是政府信息透明的載體，有利于促進(jìn)政府信息公開化，政府決策不透明是影響公民有序參與的重要制約因素。大眾媒體回應(yīng)了公共政策公共性和關(guān)注公眾意見的要求，廣泛收集和反映著公眾意見，引導(dǎo)公眾輿論，影響并改變政策環(huán)境。由于大眾媒體的直接性、迅速性和廣泛性的特點(diǎn)，它能為政策制定創(chuàng)造良好的公眾支持環(huán)境，從而擴(kuò)大政策訴求的群體，提高公共政策的認(rèn)知程度。大眾媒體作為一種獨(dú)特的社會(huì)力量和間接政策主體，它往往和其他間接政策主體，如政策咨詢機(jī)構(gòu)，聯(lián)合起來促成因素形成互動(dòng)，從而改變政策訴求的力量和指向。調(diào)查顯示，我國(guó)公民對(duì)于符合自身利益的公共政策的制定表現(xiàn)出較高的熱情，采取有序的參與方式，并配合公共政策的執(zhí)行。反之則表現(xiàn)出消極、冷漠、不合作的態(tài)度，選擇無(wú)序的參與方式。

3.大眾媒體副作用的影響下，公共政策制定中公民參與方式呈現(xiàn)出以被動(dòng)參與為主，缺乏主動(dòng)精神

大眾媒體以它影響的廣泛性和內(nèi)容的客觀性彌補(bǔ)了公共政策制定主體無(wú)法到達(dá)的空間，它為公民提供了政治表達(dá)最直接、最迅速、最廣泛的渠道。然而，隨著媒體日益發(fā)達(dá)，其內(nèi)容也日益新穎、有趣、通俗易懂，符合人們的政治胃口，造成了大多數(shù)人容易滿足于閱讀和收聽相關(guān)報(bào)道，卻不采取任何行動(dòng)，使得公眾與現(xiàn)實(shí)政治生活減少了直接的聯(lián)系，輕易追隨流行觀點(diǎn)，尋求片面知識(shí)，產(chǎn)生從眾或“搭便車”的心理，政治參與的主動(dòng)性和創(chuàng)造性日益下降，特別是對(duì)與自身利益關(guān)聯(lián)度較低的公共問題，使公民的參與方式由主動(dòng)參與轉(zhuǎn)變?yōu)橄麡O的認(rèn)識(shí)事務(wù)。調(diào)查研究結(jié)果表明，大眾媒體運(yùn)作失范與公民非有序政治參與在當(dāng)代中國(guó)互為因果，共同造就了我國(guó)當(dāng)代公民有序參與公共政策的實(shí)現(xiàn)。

三、通過媒體提高公民參與意識(shí)、拓寬公民有序參與

“政治穩(wěn)定取決于政治參與和政治制度化之間的比例關(guān)系，當(dāng)政治參與程度高而政治制度程度低時(shí)，擴(kuò)大政治參與可能導(dǎo)致政治不穩(wěn)定?！盵6]簡(jiǎn)而言之，在政治民主制度不健全的國(guó)家里，公民過度參與政治可能引起政治局勢(shì)動(dòng)蕩。當(dāng)前我國(guó)公民參與公共政策制定的程度不高，公民政治參與的熱情、公民所掌握的信息量及政策決策主體對(duì)公民參與的支持度起著很重要的作用。擴(kuò)大我國(guó)公共政策制定中的公民有序參與，應(yīng)發(fā)揮大眾媒體的積極作用，以利益型參與和責(zé)任型參與為先導(dǎo)。

1.激發(fā)參與動(dòng)機(jī)，增強(qiáng)參與能力

加強(qiáng)公民參與公共政策制定能力的培養(yǎng)，著力提高公民參與水平。公共政策制定過程中，由于大多數(shù)公民所具有的專業(yè)能力和政治素質(zhì)有限，決策者為實(shí)現(xiàn)提高決策效率減少?zèng)Q策成本，通常將公民參與邊緣化、表面化。大眾媒體通過加強(qiáng)對(duì)公眾宣傳教育，向公眾傳輸新政策及政策參與的知識(shí)和技能，擴(kuò)大公民獲取政策問題和信息的渠道，提高對(duì)政策問題的反映能力，使公眾能夠正確表達(dá)自身的利益需求和政策訴求。大力加強(qiáng)參與型政治文化建設(shè)，為公眾參與創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。在政治文化轉(zhuǎn)變的層面上，大眾媒體能夠促進(jìn)公民社會(huì)模式的建立，為公民與政府間互動(dòng)提供了平臺(tái)，緩和了社會(huì)矛盾。通過大眾媒體建立起以共同利益為導(dǎo)向的社會(huì)自治組織，提高公民參與的質(zhì)量和效果。

2.利用媒體強(qiáng)大的宣傳和組合功能，拓寬新的參與渠道

建立公平有效的利益整合機(jī)制，引導(dǎo)公民以積極、理性、平和的政治心態(tài)有序參與公共政策。利益整合包括經(jīng)濟(jì)利益、政治利益、文化利益、行業(yè)利益、地區(qū)利益、民族利益等多方面的整合。只有真正建立起公平有效的利益整合機(jī)制并充分發(fā)揮其對(duì)社會(huì)利益關(guān)系的整合效能，才能確保利益格局的順利轉(zhuǎn)換，才能引導(dǎo)公民以積極、理性、平和的政治心態(tài)主動(dòng)參與公共決策。優(yōu)化民意表達(dá)方式，不斷拓寬利益表達(dá)渠道，擴(kuò)大公民有序參與的范圍，提高公民參與的質(zhì)量，使更多公民有機(jī)會(huì)參與到公共政策中來。發(fā)展政策性民意表達(dá)機(jī)構(gòu)，客觀上要求各級(jí)政府部門必須增加開放度、透明度，廣泛開展政府與公眾之間的平等協(xié)商對(duì)話，激發(fā)公民參與熱情，改變決策者對(duì)公民參與的態(tài)度。

3.在媒體的推動(dòng)下，加強(qiáng)公民參與制度化、程序化、法治化建設(shè)

缺乏對(duì)公民政治參與的系統(tǒng)性的制度安排，公民參與渠道不暢且流于形式表面化是公民參與公共政策制定受阻的重要因素。通過制度安排保障公民參與公共政策制定的權(quán)利。在充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權(quán)利和自由的前提下，對(duì)公民參與的方式、途徑進(jìn)行明確的規(guī)定，使其可以按一定的程序進(jìn)行實(shí)際操作，并用法律的形式固定下來，做到有法可依、依法參與，使公民參與做到制度化、規(guī)范化、程序化。通過大眾媒體宣傳，提高法律意識(shí)，樹立有序參與理念。加強(qiáng)立法，為公民政策參與的范圍提供法律依據(jù)。加強(qiáng)程序法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公民參與公共政策的程序化。發(fā)揮大眾媒體對(duì)公民參與公共政策制定輿論監(jiān)督作用，提高公民參與效果。

[1]傅廣宛.政策制定中的公民參與：信息渠道、動(dòng)機(jī)與頻次——基于社會(huì)性別的視角[J].中國(guó)行政管理，2007,（12）.

[2]寧騷.公共政策學(xué)[M].北京:高等教育出版社，2003.194.

[3][美]科恩.論民主[M].北京:商務(wù)印書館，1979.10.

[4]安志放.論大眾傳媒與公共政策的公共性[J].貴州民族學(xué)院學(xué)報(bào)（哲社版），2007，（5）.

[5]劉華蓉.大眾媒體與政治[M].北京:北京大學(xué)出版社，2001.

[6][美]亨廷頓.變革社會(huì)的政治秩序[M].北京:華夏出版社，1998.

【責(zé)任編輯：向博】

The Influence of Mass Media on Citizens’Orderly Participation in Formulating Public Policies

WANG Chun-ting,FU Guang-wan
(School of management,Central China Normal University,Wuhan,Hubei 430071,China)

To elevate an orderly participation of citizens in the making of public policies is an obligatory demand for building socialism’s political civilization and sticking to and bettering socialism's democratic institution.There are certain relations between mass media and the citizen’s orderly participation and the relations are not lineal while mass media can both restrict and promote this participation in the making of public policies in such aspects as the citizens’motive,mode of participation,scope,quality and effects of their participation.

mass media；making of public policies；orderly participation of citizens

D 62

A

1000－260X（2011）02-0083-04

2010-10-16

湖北教育廳社科研究重點(diǎn)項(xiàng)目“大眾媒體對(duì)公共政策制定中公民有序參與的影響研究”（2005z122）

王春婷（1983—），女，湖北武漢人，華中師范大學(xué)博士生，從事政府管理與電子政務(wù)研究；傅廣宛（1961—），男，河南許昌人，華中師范大學(xué)博士生導(dǎo)師，從事公共政策研究。