唐曉容

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州510642）

社會(huì)福利是為了滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的物質(zhì)、文化、精神生活需要，由政府和社會(huì)提供的各種津貼和福利服務(wù)的總稱，包括健康保健方面的福利、住房福利、教育福利、生活環(huán)境方面的福利以及生活補(bǔ)貼等其他福利。在理論上，社會(huì)福利的供給主體系統(tǒng)主要由家庭、社區(qū)、社會(huì)組織、市場(chǎng)和政府這五大主體組成，但針對(duì)我國(guó)農(nóng)民工這一特殊福利供給客體而言，其福利供給主體系統(tǒng)一直處于殘缺狀態(tài)，農(nóng)民工強(qiáng)大的社會(huì)福利需求將非營(yíng)利組織推到了前臺(tái)，成為農(nóng)民工福利供給的一種新型路徑選擇。雖然社會(huì)組織為農(nóng)民工提供福利服務(wù)在我國(guó)尚處于成長(zhǎng)階段，但這種新型的供給方式符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治體制改革的發(fā)展要求，也必將對(duì)社會(huì)福利事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

一、新主體產(chǎn)生的原因

（一）農(nóng)民工四大福利供給主體殘缺

由Rose提出的福利多元主義 （亦稱混合福利經(jīng)濟(jì)）認(rèn)為，社會(huì)福利是一種混合的社會(huì)安排的結(jié)果，社會(huì)福利的供給是多元的，福利服務(wù)可由政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、家庭與社區(qū)五個(gè)主體共同來負(fù)擔(dān)。但是對(duì)于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)農(nóng)民工而言，這種福利多元供給狀態(tài)還未呈現(xiàn)出來。

政府無暇顧及農(nóng)民工的福利供給。作為掌管公共權(quán)力、實(shí)行公共管理的政治組織，政府負(fù)有義不容辭的福利供給責(zé)任，是當(dāng)代社會(huì)福利供給中最重要的主體。［1］政府應(yīng)利用控制的公共資源和公共財(cái)政，供給基礎(chǔ)性福利設(shè)施和福利服務(wù)，成為福利服務(wù)的規(guī)范者、福利服務(wù)的購(gòu)買者、物品管理與仲裁者，以及促使其他部門從事服務(wù)供給的促進(jìn)者角色，滿足基本層次的公共福利需求。［2］但是處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，由于城鎮(zhèn)的社會(huì)保障制度改革已牽扯了政府很大一部分財(cái)力、物力，使政府暫時(shí)無暇顧及農(nóng)村問題和農(nóng)民工問題。中國(guó)至今尚無一部關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保障的全國(guó)性專門法規(guī)或規(guī)章；關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的專門規(guī)則只有地方性和政策性規(guī)定；即使有地方性規(guī)定，規(guī)定的險(xiǎn)種也不完整；與城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)的規(guī)定相比較，享受待遇的差別甚大。［3］近年來中央及一些地方政府制定與實(shí)施了若干農(nóng)民工社會(huì)政策，涉及了技能培訓(xùn)、子女教育、社會(huì)保障等，這些社會(huì)政策對(duì)農(nóng)民工群體具有社會(huì)保護(hù)的功能與意義。但是基于農(nóng)民工群體巨大的服務(wù)需求，農(nóng)民工社會(huì)政策制定與實(shí)施還相對(duì)滯后，制約了農(nóng)民工社會(huì)福利服務(wù)供給規(guī)模的擴(kuò)大，這種處于匱乏與滯后狀態(tài)的農(nóng)民工權(quán)益保障的法律制度，使農(nóng)民工游離于社會(huì)保障制度門外，［4］農(nóng)民工的社會(huì)福利制度的建立和完善還需待以時(shí)日。

家庭對(duì)農(nóng)民工的福利供給能力下降。家庭的福利供給功能主要體現(xiàn)在照顧老人、養(yǎng)育子女、情感慰藉等方面。［5］農(nóng)民工從農(nóng)村流入城市后，在農(nóng)村出現(xiàn)了“61，38，70”隊(duì)伍，留守子女問題、老年人照顧和由于夫妻分處異地帶來的離婚率上升等問題都表明農(nóng)民工的家庭福利供給能力已下降。

社區(qū)對(duì)農(nóng)民工的福利供給能力不足。我國(guó)的社區(qū)界定在地域上是有特定的指稱的，城市社區(qū)是指街道下屬的居委會(huì)，農(nóng)村社區(qū)指農(nóng)村的村組。農(nóng)民工從農(nóng)村來到城市，脫離了原來的鄉(xiāng)村社區(qū)，進(jìn)入到城市社區(qū)里來，可是在中國(guó)行政體制下，農(nóng)民工是不屬于城市某個(gè)社區(qū)的，大多數(shù)城市社區(qū)還沒有將農(nóng)民工納入管理與服務(wù)的范疇內(nèi)，盡管形成了很多的農(nóng)民工聚居社區(qū)，國(guó)家對(duì)于農(nóng)民工也是管理多于福利服務(wù)，所以目前社區(qū)為農(nóng)民工提供的社會(huì)福利服務(wù)不足。

市場(chǎng)對(duì)農(nóng)民工的福利供給遙不可及。市場(chǎng)即營(yíng)利組織或企業(yè)，指市場(chǎng)及在其中運(yùn)營(yíng)的各類組織，如民營(yíng)醫(yī)院、民立學(xué)校等等。福利多元主義理論認(rèn)為，福利的來源不僅是人道關(guān)懷與非營(yíng)利的宗旨，營(yíng)利性的商業(yè)部門本身也是福利供給者之一。商業(yè)部門的參與，不僅分擔(dān)了政府在福利服務(wù)提供上的負(fù)擔(dān)，對(duì)于民眾而言，也能提供更有效率及有品質(zhì)的服務(wù)。比如，一些私營(yíng)企業(yè)參與到社區(qū)青少年教育、兒童托管等項(xiàng)目中來，為社區(qū)居民提供了價(jià)優(yōu)質(zhì)高的服務(wù)。其次，商業(yè)部門提供一部分營(yíng)利性社區(qū)服務(wù)，例如社區(qū)文化、教育、休閑等服務(wù)，增加了社區(qū)服務(wù)的多樣性，拓展了社區(qū)居民的選擇范圍。［5］但是，面對(duì)一個(gè)貧窮的、缺少消費(fèi)能力的群體而言，市場(chǎng)這個(gè)福利供給主體對(duì)于農(nóng)民工而言是遙不可及的或者說是作用有限的。

（二）農(nóng)民工社會(huì)福利需求強(qiáng)大

農(nóng)民工在城市中遇到了一系列的問題，其福利保障常常處于缺失與排斥狀態(tài)，不僅被排斥在物質(zhì)性經(jīng)濟(jì)保障之外，而且在工作適應(yīng)、心理調(diào)適出現(xiàn)困難的時(shí)候，精神服務(wù)與保障也缺失。

生存需求。根據(jù)全國(guó)總工會(huì)的統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)進(jìn)城務(wù)工人員被拖欠的工資估計(jì)在1000億元左右，廣東省64.4%的外來工都曾遭遇拖欠、克扣或拒發(fā)工資的情況。這些年來，我國(guó)勞動(dòng)爭(zhēng)議的數(shù)量和涉及的工人人數(shù)越來越多，農(nóng)民工維權(quán)行動(dòng)越來越普遍，而由農(nóng)民工維權(quán)而導(dǎo)致的惡性暴力事件也有增加的趨勢(shì)，甚至引發(fā)了“民工荒”現(xiàn)象。勞動(dòng)保障部調(diào)研小組認(rèn)為，工資缺乏吸引力和勞動(dòng)條件差是普通工人短缺的主因。［6］珠三角地區(qū)的“民工荒”現(xiàn)象反映了華南地區(qū)勞資關(guān)系的異常緊張和農(nóng)民工權(quán)益受損的嚴(yán)重性。這些現(xiàn)象表明，如何維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益已成為我國(guó)面臨的重要政策議題。妥善解決農(nóng)民工問題不僅是農(nóng)民工的需要，更是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要。

安全需求。農(nóng)民工的社會(huì)保障水平低，社會(huì)保險(xiǎn)嚴(yán)重滯后于農(nóng)民工的大幅度增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革，福利保障待遇差、社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系無法異地轉(zhuǎn)移接續(xù)，導(dǎo)致農(nóng)民工參保后的權(quán)益得不到保障，相應(yīng)地導(dǎo)致農(nóng)民工的參保率低，五大社會(huì)保險(xiǎn)的參保率不超過38%。［7］另外，農(nóng)民工的社會(huì)福利和社會(huì)救助缺乏，最突出地表現(xiàn)在住房和諸如企業(yè)員工福利等方面。在住房方面，由于我國(guó)的廉租房制度和經(jīng)濟(jì)適用房大多只針對(duì)城鎮(zhèn)中低收入家庭，很少將農(nóng)民工涵蓋在內(nèi)。在企業(yè)員工福利方面，城市農(nóng)民工一般屬于合同工，企業(yè)在考慮員工福利時(shí)往往忽略他們，與同企業(yè)的正式職工相比，農(nóng)民工在工資、獎(jiǎng)金、節(jié)假日、醫(yī)療和撫恤等方面總體上處于一種待遇低下甚至無保障的地位。在社會(huì)救助方面，現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會(huì)救助體系只覆蓋城鎮(zhèn)戶籍人口，諸如最低生活保障的救助權(quán)益，農(nóng)民工根本享受不到。

發(fā)展需求。農(nóng)民工的精神娛樂休閑、繼續(xù)教育，農(nóng)民工子女教育、城市融入等方面的發(fā)展需求也有很大。

二、新主體發(fā)展現(xiàn)狀

（一）新主體數(shù)量激增，但處于“嬰兒期”

我國(guó)為農(nóng)民工提供福利服務(wù)的社會(huì)組織產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代中期，時(shí)值我國(guó)剛剛開始由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期。1994年，福特基金會(huì)在中國(guó)資助了一批研究農(nóng)民工的項(xiàng)目，涉及到農(nóng)民工的外出動(dòng)因、規(guī)模、影響、生活、就業(yè)、權(quán)益與健康等各方面。這些研究項(xiàng)目與關(guān)注農(nóng)民工的研究人員一起，不僅推動(dòng)了農(nóng)民工現(xiàn)象本身的深入了解，而且在某種程度上將農(nóng)民工的話題變?yōu)楣苍掝}，成為更多組織、人員與資源卷入其中的前提。1995年，世界第四次婦女大會(huì)在北京召開，大會(huì)期間舉辦了“非政府組織論壇”。在某種意義上，是世婦會(huì)將非政府組織的概念介紹到中國(guó)，它大大促進(jìn)了中國(guó)婦女非政府組織的創(chuàng)建活動(dòng)。從1996年到1999年，為農(nóng)民工提供福利的社會(huì)組織開始出現(xiàn)并受到關(guān)注。1996年4月，《農(nóng)家女百事通》雜志社設(shè)立了第一個(gè)為女性農(nóng)民工服務(wù)的社會(huì)組織：“打工妹之家”。同時(shí)，隨著國(guó)際上對(duì)勞工權(quán)益的關(guān)注，90年代初在港澳臺(tái)地區(qū)成立了一批關(guān)注勞工問題的社會(huì)組織，而一些資助機(jī)構(gòu)也開始對(duì)中國(guó)農(nóng)民工問題的研究資助并出現(xiàn)對(duì)農(nóng)民工本身幫助的社會(huì)組織。1996年，專門為女工提供服務(wù)的“女性聯(lián)網(wǎng)”（Chinese Women Network）在香港注冊(cè)成立，同年，它與深圳南山區(qū)總工會(huì)合作成立了“南山區(qū)女職工服務(wù)中心”?！澳仙絽^(qū)女職工服務(wù)中心”與“打工妹之家”這一南一北兩個(gè)社會(huì)組織是公開的報(bào)道與介紹中成立最早、到現(xiàn)在仍在運(yùn)作的農(nóng)民工社會(huì)組織。它們的成立，是農(nóng)民工社會(huì)組織從無到有的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。［4］在這一階段，雖然一些地方政府還在采取歧視限制農(nóng)民工的政策，但是一些資助機(jī)構(gòu)、政策推促組織、研究者、社會(huì)活動(dòng)人士等在農(nóng)民工問題上投入了大量的人力物力，使農(nóng)民工問題在一定程度上成為公眾話題。這不僅有力地推動(dòng)了政府政策的轉(zhuǎn)變，而且為農(nóng)民工社會(huì)組織在下一階段的快速發(fā)展打下了良好的輿論、組織與知識(shí)基礎(chǔ)。

2000年以后，農(nóng)民工社會(huì)組織在數(shù)量上激增。隨著農(nóng)民工社會(huì)組織作用的不斷突出，更多的資助者、組織、人員和政府逐漸開始關(guān)注和支持農(nóng)民工組織的發(fā)展，中央政府對(duì)農(nóng)民工的政策也更加積極，并且農(nóng)民工社會(huì)組織之間也加強(qiáng)了彼此的溝通和交流，農(nóng)民工社會(huì)組織走入了較快的發(fā)展時(shí)期。這一階段與前一階段相比，具有如下四個(gè)特點(diǎn)：第一，更多的資助者開始關(guān)注農(nóng)民工問題，并且加大了支持力度與資助范圍，表現(xiàn)出從資助一些純研究項(xiàng)目到開始資助或成立農(nóng)民工社會(huì)組織的特征。第二，國(guó)內(nèi)更多的組織與人員不斷加入關(guān)注與幫助農(nóng)民工的群體，包括媒體、大學(xué)生 （社團(tuán)）、志愿者與基金會(huì)等。第三，政策的轉(zhuǎn)變使得一些地方政府 （尤其是輸入地）公開認(rèn)可甚至幫助自發(fā)成立的農(nóng)民工服務(wù)組織。例如2000年10月在青島成立的“小陳熱線”得到了當(dāng)?shù)卣块T與媒體的大力支持，而且2004年2月還被允許在當(dāng)?shù)氐拿裾块T注冊(cè)。另外，一些輸入地政府甚至開始認(rèn)可并扶助由農(nóng)民工自發(fā)組建的老鄉(xiāng)會(huì)等社會(huì)組織。第四，農(nóng)民工社會(huì)組織之間的溝通與交流加強(qiáng)。在一些資助與研究機(jī)構(gòu)的推動(dòng)下，從2000年開始，各農(nóng)民工社會(huì)組織得到了較多的研討與培訓(xùn)的機(jī)會(huì)。這些機(jī)會(huì)不僅使它們加強(qiáng)了能力，擴(kuò)展了視野，而且成了之間溝通交流的平臺(tái)，使散落在全國(guó)各地的孤島式的它們能夠形成網(wǎng)絡(luò)，從而以整體的姿態(tài)在農(nóng)民工的維權(quán)與服務(wù)中發(fā)揮作用。例如，2000年12月，清華大學(xué)當(dāng)代中國(guó)研究中心與其它部門合作在廣州舉辦了題為“服務(wù)與創(chuàng)新：外來工社會(huì)政策研討”，2001年6月，又在深圳舉辦了題為“珠三角外來女工培訓(xùn)研討會(huì)”，吸引了較多的農(nóng)民工社會(huì)組織參加。農(nóng)民工社會(huì)組織發(fā)展的第二階段目前尚未結(jié)束，隨著越來越多的機(jī)構(gòu)與人士加入到幫助農(nóng)民工的群體中，隨著政府積極政策的普遍推行，可以預(yù)見在未來的幾年中將會(huì)有越來越多的農(nóng)民工社會(huì)組織生長(zhǎng)與發(fā)展起來。

盡管我國(guó)的農(nóng)民工社會(huì)組織在數(shù)量上這幾年有了明顯的增多，但無論是相對(duì)于西方成熟的公民社會(huì)，還是國(guó)內(nèi)如火如荼的環(huán)保、扶貧等組織情況，國(guó)內(nèi)的農(nóng)民工社會(huì)組織尚處于“嬰兒”期。社會(huì)組織的組織數(shù)量、活動(dòng)資金、雇用人員、資源動(dòng)員能力與服務(wù)的人數(shù)、規(guī)模都比較小，而且分布零散。資料顯示，這類組織數(shù)量估計(jì)在30至50個(gè)左右。一般來說，其正式工作人員不到10人，每年能動(dòng)員的資金一般在50萬元以下，直接受益人數(shù)多的有幾千人，少的只有幾百人。由于社團(tuán)登記過高的準(zhǔn)入門檻和社會(huì)組織服務(wù)對(duì)象的特殊性，其生存和發(fā)展受到來自體制內(nèi)外的多重制約，社會(huì)組織很少在民政部門登記注冊(cè)，大多以不合法的形式存在和運(yùn)行著，屬于典型的草根社會(huì)組織。處于嬰兒期的非營(yíng)利組織為農(nóng)民工福利服務(wù)供給力度有限。

（二）目前新主體的福利供給功能

目前在國(guó)內(nèi)為農(nóng)民工服務(wù)的社會(huì)組織主要承擔(dān)了服務(wù)、參與促進(jìn)和倡導(dǎo)這三種功能，各種功能的實(shí)現(xiàn)程度不一。

服務(wù)供給。一是為農(nóng)民工提供文化發(fā)展與休閑娛樂服務(wù)。農(nóng)民工社會(huì)組織通過組織力量，把分散的農(nóng)民工連接起來，加強(qiáng)彼此之間的交流和溝通，或舉辦各類娛樂消遣活動(dòng)，豐富農(nóng)民工的精神文化生活，以達(dá)到釋放心理壓力的效果。二是為農(nóng)民工開展各類職業(yè)培訓(xùn)，提升農(nóng)民工的勞動(dòng)技能。我國(guó)農(nóng)民工的文化知識(shí)水平和勞動(dòng)技能普遍低下，許多農(nóng)民工社會(huì)組織對(duì)他們進(jìn)行有針對(duì)性的文化知識(shí)和相關(guān)技能培訓(xùn)，以提高他們?cè)诰蜆I(yè)中的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。社會(huì)組織利用自身的信息和智力優(yōu)勢(shì)，在深入了解農(nóng)民工所需及應(yīng)掌握的文化知識(shí)和工作技能的基礎(chǔ)上，聯(lián)合各類學(xué)校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行多形式、多渠道和有針對(duì)性的培訓(xùn)，以提高他們的素質(zhì)，拓展他們的就業(yè)空間。如廣州的安康信息咨詢服務(wù)部的目標(biāo)就是向生產(chǎn)一線的工人及管理人員宣傳、普及相關(guān)知識(shí)和法律，提供資料和咨詢。深圳小小草信息咨詢服務(wù)中心的目標(biāo)就是為外來工無償提供法律咨詢、就業(yè)咨詢。

倡導(dǎo)。社會(huì)組織的倡導(dǎo)角色和功能存在兩層含義。一是指為當(dāng)事者代言并提出批判和要求，如社會(huì)組織直接為農(nóng)民工代言，謀求其合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。如番禺打工族文書處理服務(wù)部積極、主動(dòng)地為農(nóng)民工提供法律援助服務(wù)。成立于2006年的深圳小小鳥打工互助熱線是一個(gè)專為來深圳務(wù)工者提供法律咨詢和幫助的公益機(jī)構(gòu)，3年多的時(shí)間已經(jīng)幫助76 000多名外來勞務(wù)工追回1億多元的拖欠工資。成立于2003年8月的深圳小小草工友文化家園 （原工友書屋），長(zhǎng)期為工友免費(fèi)提供各類工友文化活動(dòng)及權(quán)益咨詢協(xié)助，豐富廣大打工朋友的工余生活，培養(yǎng)工友團(tuán)結(jié)互助精神，促進(jìn)打工者群體的生存環(huán)境及權(quán)益改善；為工友提供免費(fèi)的勞動(dòng)權(quán)益法律及職業(yè)安全健康知識(shí)咨詢。二是指根據(jù)當(dāng)事者的意見針對(duì)政策或制度進(jìn)行提議或提案。即針對(duì)利用者或當(dāng)事人的“倡導(dǎo)角色”與針對(duì)制度或政策的“倡導(dǎo)功能”，社會(huì)組織憑借自身的智力優(yōu)勢(shì)，為農(nóng)民工提供法律咨詢和援助，提升他們掌握判斷權(quán)益受損的能力以及權(quán)益維護(hù)的積極性和主動(dòng)性，最終達(dá)到農(nóng)民工的群體自救和群體內(nèi)互助。

促進(jìn)參與。目前，農(nóng)民工在城市的政治參與還面臨許多困境，但這并不代表他們沒有參政的意愿和訴求，他們迫切期望通過各種方式參與政治表達(dá)，要求改善待遇，維護(hù)自身的合法權(quán)益。社會(huì)組織能夠通過組織的渠道，把農(nóng)民工分散的需求聚合起來，進(jìn)行遴選和整合，通過特定的渠道傳遞給政府部門，使政府部門能夠及時(shí)了解農(nóng)民工群體的社會(huì)需求。如深圳一家社會(huì)組織就曾組織農(nóng)民工在深圳最低工資政策出臺(tái)前向政府倡導(dǎo)農(nóng)民工的最低工資數(shù)額；社會(huì)組織通過向農(nóng)民工宣傳和灌輸法律常識(shí)、民主程序等理念，引導(dǎo)農(nóng)民工敢于并善于用法律手段，維護(hù)自己的合法權(quán)益，從而促進(jìn)政治參與的有序化，提高政治參與的質(zhì)量。另外，社會(huì)福利服務(wù)有助于提高農(nóng)民工的社會(huì)歸屬感，增進(jìn)農(nóng)民工與城市社會(huì)的良性互動(dòng)。

三、新主體發(fā)展瓶頸

西方國(guó)家社會(huì)福利制度變革的實(shí)踐告訴我們，社會(huì)組織介入社會(huì)福利的供給對(duì)彌補(bǔ)政府失效起了重大的作用，它所具有的非營(yíng)利性、志愿性、公益性等特征與公共服務(wù)的特性基本吻合，是提供公共服務(wù)的最直接、最完全、最自覺的主體，具有政府、營(yíng)利組織和家庭都無法比擬的優(yōu)勢(shì)和發(fā)展前景。［8］在我國(guó)，社會(huì)組織應(yīng)在法律制度規(guī)范下，發(fā)揮自身靈活性特點(diǎn)，在政府供給不力的社會(huì)福利領(lǐng)域，針對(duì)農(nóng)民工這一特殊人群的特殊需要，動(dòng)員廣泛的社會(huì)資源，提供社會(huì)福利項(xiàng)目，有效地彌補(bǔ)家庭福利、政府福利和社區(qū)福利的不足，成為農(nóng)民工的一個(gè)重要的福利供給者。

但是，作為一種在社會(huì)轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的體制外的社會(huì)組織，在目前制約其福利供給主體的功能發(fā)揮的因素還較多。目前中國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政府深刻意識(shí)到應(yīng)該發(fā)展社會(huì)組織來共同承擔(dān)起對(duì)國(guó)民的福利責(zé)任，同時(shí)又擔(dān)心在發(fā)展過程中失去對(duì)社會(huì)組織的控制，可見中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展仍面臨著中國(guó)特色制度環(huán)境的約束。［9］大多數(shù)研究者認(rèn)為在目前這種體制下生存的為農(nóng)民工供給福利的社會(huì)組織存在著資金短缺、制度支持性資源缺失、人才不足、治理結(jié)構(gòu)和能力建設(shè)的缺陷等困境。

（一）資金短缺

社會(huì)組織的資金來源渠道有兩方面，一是政府購(gòu)買，一是民間籌款。在西方，福利多元主義者認(rèn)為社會(huì)組織是福利服務(wù)的供給主體之一，但是其財(cái)源則主要依靠政府提供，政府通過委托和資助的方式，在財(cái)源上對(duì)其予以保障。而我國(guó)由于政府作為農(nóng)民工福利供給主體的缺位，導(dǎo)致其給予社會(huì)組織的資金不足，在準(zhǔn)入條件和資金配給上受到政府嚴(yán)格的限制和監(jiān)管。

在目前，民間籌款還未真正形成氣候，社會(huì)組織在政府財(cái)政供給不力的情況下，依靠民間籌款有限，這就使得目前為農(nóng)民工提供福利供給的這些社會(huì)組織運(yùn)作所需要的開支與其所能募集到的資金之間存在著巨大的缺口，資金大量短缺且沒有穩(wěn)定的來源基礎(chǔ)，是中國(guó)為農(nóng)民工服務(wù)的社會(huì)組織發(fā)展的主要“瓶頸”。

（二）制度支持性資源缺失

社會(huì)組織的發(fā)展在很大程度上受到來自政府福利政策的制約，政府的福利政策對(duì)福利組織發(fā)展具有直接影響。為農(nóng)民工供給福利的社會(huì)組織在法律、政治、民間合法性的缺失，導(dǎo)致了它們?cè)谧陨砩形淳邆渫耆戏ㄐ院头€(wěn)定地位的情況下去維護(hù)農(nóng)民工的權(quán)益、在維持自身生存空間和開展組織活動(dòng)之間搖擺不定。［10］另外，由于缺乏國(guó)家制度支持，導(dǎo)致了社會(huì)組織在人才使用上的困境和自身無法發(fā)展壯大的局面。

（三）體制制約

社區(qū)福利服務(wù)領(lǐng)域政府化的現(xiàn)狀不利于社會(huì)組織深入農(nóng)民工社區(qū)提供福利服務(wù)的發(fā)展。目前我國(guó)對(duì)社區(qū)的管理，依然以黨政管理為主，社區(qū)福利提供也強(qiáng)調(diào)以街道、居委會(huì)為依托，社會(huì)組織如果不依附于街道、居委會(huì)，就不可能有合法的地位和活動(dòng)場(chǎng)所。［11］而農(nóng)民工由于戶籍的因素不屬于城市社區(qū)，這一定程度上給農(nóng)民工福利供給帶來了障礙。

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