許 平

(南京大學政府管理學院,江蘇南京 210093)

“國進民退”的事實爭議與價值反思①

許 平

(南京大學政府管理學院,江蘇南京 210093)

國有資本的勢力拓展是階段舉措的集中反映,還是涓滴匯洪流的改革新方向?它將對中國經濟格局產生何種深遠影響?要同時滿足引入市場機制和保持資源控制這兩個目標,就不得不建立起一個在資源分配上有意識地向大型國有企業(yè)加以傾斜的制度。這樣做表面上違背了市場化的一般要求,但卻與當代中國的改革進程相始終。經濟改革的最終目的是提高社會公眾的整體福利水平,促進經濟社會的健康發(fā)展。因此,需要恢復和建立作為國有產權最終所有者——全體社會公眾的利益訴求機制,進而尊重社會公眾的意愿和選擇,使經濟改革真正成為一個憲政框架下的公共選擇問題。

國進民退;國有經濟;民營經濟;價值反思

“國進民退”,這個并非正式政策的概括性詞匯,在抵御金融危機侵襲的背景下,隨著信貸資源傾斜、央企地王頻現(xiàn)、山西煤改、央企奪食創(chuàng)業(yè)板等系列事件的見諸報端,備受社會各界的關注。這一現(xiàn)象折射出轉軌進程中中國經濟結構與方向的某種糾結。

一般而言,“國進民退”指的是國有經濟在某一或某些產業(yè)領域市場份額的擴大,以及民營企業(yè)在該領域市場份額的縮小,甚至退出。但有研究者認為,全社會資產總額中,政府所有以及國有企業(yè)所支配資產的份額越來越大,而個人家庭以及民營經濟所占份額越來越小,這才是當今中國真正的“國進民退”。①③韋森:《什么是真正的國進民退?》,《財經網》2010年 2月 9日。國有資本的勢力拓展是階段舉措的集中反映,還是涓滴匯洪流的改革新方向?它將對中國經濟格局產生何種深遠影響?這不僅是個認識問題,更是個實踐問題,厘清思路刻不容緩。

一、國進民退的更廣泛表現(xiàn)

2009年,為了應對國際金融危機,中央政府出臺了 4萬億元投資計劃和十大產業(yè)振興規(guī)劃等一攬子經濟刺激政策,這些宏觀調控措施大都投向基礎設施和國企部門。例如,用于鐵路的投資就高達 1.6萬億元,從而引發(fā)了對民營經濟被擠出的質疑。在這種背景下,又恰逢國企主導山西煤炭業(yè)重組,國內鋼鐵、航空、房地產、金融、高速公路、公交等行業(yè)相繼出現(xiàn)國企兼并、整合的案例,例如,山東鋼鐵集團重組日照鋼鐵公司、寶鋼集團兼并建龍鋼鐵公司、中糧集團控股蒙牛乳業(yè)集團、四川航空控股鷹聯(lián)航空等等。同是這一年,中國銀行系統(tǒng)新增信貸規(guī)模高達 10萬億,事后的數(shù)據(jù)分析顯示,這些貸款也主要流向了地方政府和國營企業(yè)。按照國家發(fā)改委財政金融司提供的官方數(shù)字,到 2009年 6月,全國各級政府共建立了 8221個政府融資平臺,占用貸款余額 5.56萬億元。僅在 2009年一年,這些政府融資平臺所占全部貸款就占全部貸款總額的 50%以上。②徐林:《正視“地方政府 Inc.”》,《中國改革》2010年第 1、2期合刊。

即便如此,有研究者認為目前人們熱議的國進民退多還只是一些表層現(xiàn)象,只是小規(guī)模的“國進民退”。近年來,在中國社會中真正的“國進民退”,則主要發(fā)生在三個方面:一是自 1990年代中期以來國家財政收入在國民收入中的份額加速增加;二是政府投資占全社會固定資產投資總額的比重越來越高;三是國有企業(yè)以及一些超大型國有控股集團憑借價格和其他資源占有上的壟斷地位快速地進行資本積累和自我擴張。結果是,在當今中國全社會的資產總額中,政府所有以及國有企業(yè)所支配資產的份額越來越大,而個人家庭以及民營經濟所占份額則越來越小。這才是發(fā)生在當今中國社會中真正的“國進民退”。③韋森:《什么是真正的國進民退?》,《財經網》2010年 2月 9日。

近幾年,隨著政府投資的增加,政府所有或國有 (包括國有控股公司)部門所擁有的資產在全社會資產總額中不斷增大,政府控制社會的財力和物力也隨之不斷增強。陳志武教授的研究指出,中國政府恐怕是世界上最大的“資本家”。國有土地總價值差不多是 50萬億元人民幣,央企加上地方國有企業(yè)大概有 11萬多家,資產價值約 29萬億。相比之下,全國的居民資產不過 28萬億。他還呈現(xiàn)了兩組令人深思的數(shù)據(jù):第一,從 1997年到 2007年,中國勞動者報酬占GDP之比從 53.4%降至 39.7%,而政府預算內財政收入從GDP的 11%上升到 20.6%。在 2007年,如果再加上預算外收入、政府土地收入以及各級國企的未分配利潤,政府總收入占國民收入 30%有余。第二,從 1999年到 2007年,家庭儲蓄率從 20.2%升至 22.9%,相比之下,政府儲蓄率從原來的 2.7%升至 8.1%,企業(yè)儲蓄率從 13.7%升為 20%。①陳志武:《陳志武說中國經濟》,山西經濟出版社 2010年版,第 99頁、第 102-103頁。

如果單純使用國家統(tǒng)計局和財政部公布的政府財政預算收支和全社會固定資產投資方面的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來研究“國進民退”,會阻礙人們對現(xiàn)實經濟過程的真實判斷。譬如,按照國家統(tǒng)計局網站上的企業(yè)分類,只有那些全部資產歸國家所有且按照《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理條例》之規(guī)定登記注冊的非公司制的經濟組織,才算“國有企業(yè)”。照此分類,中石油、中石化、中國聯(lián)通、工商銀行、中國銀行等等這些國有絕對控股的上市公司,竟然都不算作“國有部門”類。在這樣的“統(tǒng)計口徑”下,如果從統(tǒng)計局發(fā)布數(shù)字以及“全國經濟普查”的數(shù)據(jù)中沒有發(fā)現(xiàn)“國有企業(yè)”個數(shù)在增加的數(shù)字,就說中國不存在“國進民退”現(xiàn)象,顯然會得出有悖常識的判斷。

事實上,從國家統(tǒng)計局每月發(fā)布的統(tǒng)計公報中,細心的研究者也能大致得出“國進民退”在當今中國社會中正在實際發(fā)生這一判斷。盡管統(tǒng)計口徑有問題,但通常來說,規(guī)模以下企業(yè)大部分是民營企業(yè)或個體企業(yè),而在規(guī)模以上的企業(yè)中國有或國有控股企業(yè)則占較大比例。根據(jù)這一判斷,如果政府發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明規(guī)模以上的企業(yè)投資總額比規(guī)模以下的企業(yè)的投資增長更快,那么我們就可以大致斷定,國有經濟的成分在增加,民營經濟的成分在萎縮。2009年上半年民營企業(yè)的工業(yè)用電量同比減少 48.9%,這說明有接近一半的民營企業(yè)停產,甚至萎縮。這些事實和信息也在說明“國在進,民在退”。同樣,如果統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明機場、碼頭、鐵路、公路和基礎設施建設投資總額在快速增加,而這些投資主要來源于中央和地方政府的財政收入,那自然也是“國在進”。

《投資者報》最近的一項研究顯示,國企對優(yōu)勢資源的獲取的確是“高歌猛進”。該報研究小組對 1700多家上市公司的資產狀況進行統(tǒng)計后發(fā)現(xiàn),占上市公司數(shù)量 18%的央企,資產占全部上市公司總額的 76%,賬面現(xiàn)金占上市公司總額的 48%。而包括地方國企在內的全部國有性質的上市公司,其數(shù)量占全部上市公司的 55%,資產占全部上市公司的 90%,賬面現(xiàn)金占上市公司總額的 77%。②《投資者報》社論:《“國進民退之爭”才是偽問題》,2010年 3月 29日。此外,從一些省份和地方傳來的消息是,有的省份規(guī)定當?shù)孛駹I企業(yè)的礦產的份額不得超過總礦產總資產的 30%,其他省份也在試圖效仿這種做法。在近來一些地方政府正在制定的新的五年規(guī)劃中,也有不少政府明確制定了國有經濟成分的增長目標,而不像前幾年那樣明確制定出各地發(fā)展民營企業(yè)的目標和配套政策。這些事實和現(xiàn)象表明,在中國社會內部這兩年也確實正在發(fā)生著一種從“國退民進”向“國進民退”的轉變。

回顧歷史,我們發(fā)現(xiàn),自 1978年以來,中國推進市場化改革的路徑指向大致是逐漸減少國有企業(yè)在整個國民經濟中的比重,增加非公有制經濟的份額,以此來創(chuàng)造整個經濟的活力,推動國民經濟的快速發(fā)展。目前這種反向的“再國有化”將會對中國經濟社會的長期發(fā)展產生何種戰(zhàn)略性影響,目前還無法評估。但它會強化現(xiàn)有政府主導的經濟社會體制,這一點應該是確定無疑的。

二、“國進民退”之爭的真問題

盡管有觀點認為,反對“國進民退”是憤青式的幼稚,“國進民退”的本質是“強進弱退”。自 2003年國資委成立以來的短短幾年間,央企資產規(guī)模就從 2萬億增長到 5萬多億。國企做大做強了,自然就會得到資本的青睞,也自然會有更多的并購和擴張機會,“嫌貧愛富”符合市場經濟規(guī)律。另外,即便存在“國進民退”也無須諱言,國有企業(yè)應對金融危機功不可沒,在“保增長、保民生、保穩(wěn)定”方面,國企發(fā)揮了頂梁柱作用。同時,相對于“黑心”的私營企業(yè),國企重視員工福利,更加以人為本,為社會的穩(wěn)定和諧作出了巨大的貢獻。

“國進民退”有沒有、該不該?與其無休止地爭辯,不如讓我們先回到問題的原點:當初為什么要對國企進行改革?國企需要改革的核心問題又是什么?

在 1978年改革前的近 30年時間里,中國國經濟基礎是以國企為主的公有制,這種體制最終讓經濟陷入窘境。究其原因,關鍵在于國企沒有明確的產權人,“全民所有”的結果就是“人人所有、人人沒有”。在沒有明確產權人約束的情況下,國企要么是沒人對它負責,要么變成內部人控制。這種反市場規(guī)律的經濟形態(tài),最終只能通過“崩潰”來自我修正,不改不行。2003年以后,國企改革卓有成效,國資委代理了國企產權人的角色,改善了國企的治理結構,并對其管理、激勵和決策體制進行了規(guī)范,國企迅速大面積扭虧,在經濟社會中的分量日益增強。但是,多年的改革并未徹底改掉國有企業(yè)“產權人不清”的硬傷。國資委作為國有企業(yè)的股東,其實是扮演“股東代理人”的角色,而究竟國有企業(yè)的所有人、受益人和控制人是誰?并不明朗。如果說“國家所有”是指“全體國民所有”,那么國民對國企的收益權從何體現(xiàn)?“人人所有、人人沒有”的老問題又怎么化解呢?如果說“國有”是“政府所有”,那么政府作為市場經濟的裁判,開辦企業(yè)盈利的正當性又何在呢?

與國企擁有巨額利潤形成反差的是國民從中的微小受益。據(jù)國資委報告顯示,2007年至 2008年的兩年間,國有企業(yè)共實現(xiàn)利潤 2.2萬億元,而同期財政部收到的“國企分紅”僅 584億元。而這 584億又大部分投向了 2008年出現(xiàn)困難或受到自然災害影響的一些央企,真正將其用于社會保障等民生的支出,只有區(qū)區(qū) 10億元,不到總數(shù)的 0.5%,這遠不及公眾為某些國企壟斷所支付高額成本的零頭。

更早的幾年里,2003年,包括省級和市級企業(yè)在內的所有非金融類國有企業(yè)的利潤總額 7590億,2004年央企全年凈利潤 4000億,2005年央企實現(xiàn)凈利潤 6276.5億元,但由于歷史原因,不論是財政部、國資委還是其他任何中央政府部門,都沒有從中央大型國有企業(yè)那里分紅。①王紅茹:《國企將向政府分紅,政府 12年未從國企分紅將改變》,《中國經濟周刊》2006年 2月 20日。因此,真實的問題是,人們指責的并不是國企的“進退”,而是國企進退中的“不公平”:國企退時,政府、納稅人買單;國企進時,又大肆以犧牲社會福利來攫取利潤。

三、作為中國模式的“國進民退”

如果摒棄道德的義憤和價值立場的追問,回到制度基礎本身冷靜思考。這場新國有化運動,既有國際和歷史的大背景,也有國內政治和經濟體制的內在原因。一是多年以來,我們一直把做大做強國有企業(yè)作為保障國家經濟安全的基本方針,因而不惜通過大量注資和利益輸送來支持國有企業(yè),例如,國有航空公司虧損幾十億,國家給予救助和補貼,而民營航空則受到排擠,虧損幾億元即只能關門;二是一些行業(yè)產能過剩,產業(yè)政策向大型國企傾斜,國企特別是央企往往是龍頭企業(yè),受到政策扶持,反過來,又過多限制中小企業(yè)和民營企業(yè),使之面臨被重組和關閉的命運;三是國有銀行壟斷的金融體制,為國有企業(yè)特別是央企提供了大舉擴張的資金支持;四是金融危機沖擊和產能過剩的結果使一些制造業(yè)利潤下降,國有企業(yè)向房地產和金融領域擴張;五是地方政府的 GDP偏好和政府競爭,促進了中央國企和地方國企的聯(lián)合,強化了國企利益集團,進一步壓縮了民營經濟的生存空間。

這些做法的合理之處在于,一批資本、技術密集型大型國企的生存能力得以加強。一方面它們可以實現(xiàn)進口替代,另一方面,越是資本、技術密集度高的產業(yè),在國際市場上的競爭對手越少,因此拓展外銷的阻力更小。這類產品所涉及的龐大投資額和所承受的巨大市場風險,往往是財力普遍不夠雄厚的民營企業(yè)所無力承擔的。既然當前的世界經濟大背景決定了中國經濟發(fā)展進一步向資本、技術密集行業(yè)傾斜,而在資金和“膽量”方面更具優(yōu)勢的國有企業(yè)在這一過程中又具有明顯的先天優(yōu)勢,由此造成的“國進民退”恐怕也是一種不可避免的結果。

中國社科院研究員劉小玄的研究證明,“只要金融是國有壟斷的,國進民退就沒法避免”。他指出,上世紀八九十年代國有企業(yè)的生產率增長一直低于民營企業(yè),然而到了2003年以后,民營企業(yè)生產力的增長幅度反而低于國有企業(yè)。國有企業(yè)生產力增長的背后原因是金融的相對低成本支持。換言之,如果中國金融市場不放開,還是保持國有壟斷的情況,那么商品市場再自由競爭也起不了決定性作用。②吳金勇:《“只要金融是國有壟斷 國進民退就無法避免”——訪劉小玄》,《商務周刊》2009年第 24期。

2003年,為了降低通貨膨脹的壓力并抑制投資增速,政府實施宏觀調控,其中最主要的調控措施就是要求商業(yè)銀行緊縮信貸,首當其沖的就是減少對民營企業(yè)的貸款,甚至提前回收已經發(fā)放的貸款。毫無疑問,突如其來的信貸緊縮惡化了大型民營企業(yè)的融資環(huán)境,因為大型民營企業(yè)資金需求量巨大,而銀行貸款是重要的融資來源。宏觀調控使得商業(yè)銀行緊縮信貸,導致許多大型民營企業(yè)資金鏈斷裂。不僅如此,在宏觀調控政策下,民營企業(yè)在鋼鐵、汽車、電解鋁和水泥等高耗能項目的投資受到嚴格限制,許多在建項目被迫停止。在宏觀調控期間,許多小煤窯和小火電廠被取締。許多在上述行業(yè)“下注”的民營企業(yè)遭受了巨大損失。所有這些,都導致了民營企業(yè)的績效下滑。

其實,在資源分配上有意識地加以傾斜的制度并非是什么秘密,而是一直公開的目標。如果說 1980年代最著名的經濟改革口號是“放權讓利”,那么 1990年代的就是“抓大放小”。其中,“放小”等一系列手段旨在引入市場機制,“抓大”和接下來的“做大做強”的目標則在于保持對經濟資源的控制。由于國有企業(yè)在效率上存在先天的劣勢,在市場機制下存在因競爭失敗而失去份額的危險,因此要同時滿足引入市場機制和保持資源控制這兩個目標,就不得不逆市場而動,建立起一個在資源分配上有意識地向大型國有企業(yè)傾斜的制度。從這個角度看,中國的銀行體制以及依賴于這一銀行體制的國有企業(yè),其實是一種政治安排的產物。這種制度安排,盡管表面上違背了市場化的一般要求,但卻與當代中國的改革進程相始終,乃是政治意圖推動下的主動產物。

在 1990年代中前期的“放小”進展迅猛時,人們一度認為這將是進一步市場化的前奏,一時間“攻堅”說被廣泛引用。但是,人們竟忽略了“抓大”的政治訴求,也就是忽略了或者說是公開而真實的長期目標。隨著市場化機制的基本告成,后者于最近越來越占據(jù)上風,并因此導致了諸如國進民退等一系列反應。

四、結論

要同時滿足引入市場機制和保持資源控制這兩個目標,就不得不建立起一個在資源分配上有意識地向大型國有企業(yè)加以傾斜的制度。這樣做表面上違背了市場化的一般要求,但卻與當代中國的改革進程相始終,乃是政治意圖推動下的主動產物。

站在良善政治的價值高度,經濟改革的最終目的是提高社會公眾的整體福利水平,促進經濟社會的健康發(fā)展。因此,需要恢復和建立作為國有產權最終所有者——全體社會公眾的利益訴求機制,進而尊重社會公眾的意愿和選擇,使經濟改革真正成為一個憲政框架下的公共選擇問題。

(責任編輯:欒曉平 E-mail:luanxiaoping@163.com)

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1003—4145[2011]02—0094—03

2010-08-10

許 平(1971-),男,南京大學政府管理學院研究生,江蘇金智科技股份有限公司副總工程師。