楊運(yùn)秀

(南陽(yáng)師范學(xué)院政治與公共管理學(xué)院,河南南陽(yáng)473000)

信用是從屬于商品貨幣關(guān)系的一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇。政府信用即以政府(包括國(guó)家以及中央政府和地方各級(jí)政府,或者超國(guó)家的政府組織等)為授信主體而產(chǎn)生的信用關(guān)系,實(shí)際上就是政府履行職能的情狀及其為社會(huì)所提供的服務(wù)質(zhì)量,它通過(guò)政府對(duì)法定職責(zé)的履行、對(duì)自己制定的公共政策的執(zhí)行等方面來(lái)體現(xiàn)或反映,它能彰顯政府在社會(huì)管理中所具有的效能及其取得民眾信任的狀態(tài)。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得舉世公認(rèn)的巨大成就,我國(guó)政府特別是中央政府的公信力得到鞏固和提升。但毋庸諱言,我國(guó)的一些地方政府特別是某些部門(mén)或公務(wù)員,施政行為不規(guī)范,弱化了政府信用。為保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展,促進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建,亟待維護(hù)和提升政府信用,鞏固政府信任,進(jìn)一步提升政府公信力。

一、提升政府信用,需要政府提高執(zhí)政效能

政府肩負(fù)的使命和責(zé)任的實(shí)現(xiàn),要求政府摒棄既往管制政府、統(tǒng)制政府思維模式,向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型,提高現(xiàn)代服務(wù)能力、服務(wù)水平和辦事效率,取信于民,獲得公眾的廣泛認(rèn)同和支持,增強(qiáng)政府公信力。

促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮,推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步,既需要重視政府的作用也需要重視市場(chǎng)的作用,因此必須厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,實(shí)現(xiàn)資源的合理配置和自由流動(dòng),需要發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用,但市場(chǎng)固有的局限性自身難以克服,需要政府發(fā)揮好監(jiān)管市場(chǎng)的作用,創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境、維護(hù)市場(chǎng)秩序、保障市場(chǎng)主體的合法權(quán)益,保證宏觀經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。政府的歸政府,市場(chǎng)的歸市場(chǎng),社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)才能又好又快地發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上,市場(chǎng)失靈成為政府職能的依據(jù)和方向,政府監(jiān)管市場(chǎng)是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷,政府與市場(chǎng)之間并非此消彼長(zhǎng)的對(duì)立關(guān)系,而是有適當(dāng)距離的共生關(guān)系。正如斯蒂格利茨所說(shuō)的,應(yīng)該在政府和市場(chǎng)之間保持恰到好處的平衡,因?yàn)槎咧g存在著許多中間形態(tài)的經(jīng)濟(jì)組織。

改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng),綜合國(guó)力顯著增強(qiáng),人民生活水平不斷提高。這充分說(shuō)明重視發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用,就能夠提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率。但是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并不必然是信用經(jīng)濟(jì),根據(jù)經(jīng)濟(jì)人假設(shè),無(wú)論是經(jīng)營(yíng)者還是消費(fèi)者,在追求利益最大化的過(guò)程中,是否采取以及在多大程度上采取誠(chéng)實(shí)信用的策略,主要取決于他們的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況尤其是對(duì)未來(lái)收益的預(yù)期,政府能夠?yàn)樗麄儎?chuàng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境,是促使他們?cè)谏a(chǎn)經(jīng)營(yíng)中誠(chéng)實(shí)守信的重要前提,這取決于政府職能的準(zhǔn)確定位和切實(shí)履行。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展,既離不開(kāi)政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控,也需要政府對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行科學(xué)嚴(yán)格的監(jiān)管。

當(dāng)然,政府抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)的著力點(diǎn)應(yīng)該是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境,政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)和監(jiān)管市場(chǎng),也要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律,以不破壞市場(chǎng)機(jī)制的正常運(yùn)行為前提,任何與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制相沖突的政府職能及其行使,必然會(huì)損害市場(chǎng)效率,導(dǎo)致政府信用缺失。政府調(diào)控和市場(chǎng)機(jī)制作用相互促進(jìn),才能增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在活力。政府若能調(diào)控好宏觀經(jīng)濟(jì),監(jiān)管好市場(chǎng),維護(hù)正常的市場(chǎng)秩序,使人民安居樂(lè)業(yè),切實(shí)體現(xiàn)政府對(duì)人民的誠(chéng)心誠(chéng)意,顯示政府具有較強(qiáng)的辦事能力,就能有效維護(hù)和提升政府信用。

二、提升政府信用,要求政府依法執(zhí)政

政府信用必然與法律相關(guān)聯(lián)。因?yàn)檎珓?wù)員是代表國(guó)家行使行政職權(quán)、從事社會(huì)事務(wù)管理、履行國(guó)家公務(wù)的人員,政府信用主要通過(guò)公務(wù)員個(gè)人信用來(lái)體現(xiàn)。政府的施政行為能直接或間接引起法律效果,一經(jīng)作出,即對(duì)行政主體和行政相對(duì)人都具有約束力,政府和人民之間的行政法律關(guān)系隨之產(chǎn)生,因此,政府信用與法律密切相關(guān)。

政府手中的行政權(quán)力是政府對(duì)人民的一種支配,如果這種支配沒(méi)有法律制約,就難免造成行政主體對(duì)行政客體的侵害。因此,要規(guī)范政府機(jī)構(gòu)及其公務(wù)員的施政行為。人事部頒發(fā)的《國(guó)家公務(wù)員行為規(guī)范》規(guī)定,依法行政就是“遵守國(guó)家法律、法規(guī)和規(guī)章,按照規(guī)定的職責(zé)權(quán)限和工作程序履行職責(zé)、執(zhí)行公務(wù),依法辦事、嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法,不濫用權(quán)力,不以權(quán)代法,做學(xué)法、守法、用法和維護(hù)法律、法規(guī)尊嚴(yán)的模范”。我國(guó)各級(jí)政府能否適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求,就取決于公務(wù)員隊(duì)伍的思想道德素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平,公務(wù)員增強(qiáng)依法行政意識(shí),堅(jiān)持依法辦事,才能維護(hù)和提升政府信用。

歷史經(jīng)驗(yàn)和當(dāng)代社會(huì)諸多實(shí)例表明,公共權(quán)力需要法律嚴(yán)格約束。我們知道,政府服務(wù)一般具有公共性、壟斷性和缺乏競(jìng)爭(zhēng)性,行使公共權(quán)力主要是進(jìn)行“社會(huì)價(jià)值權(quán)威性分配”即從事人們普遍需要和關(guān)系到人們切身利益的社會(huì)有價(jià)值的事物或資源的分配工作,掌握公共權(quán)力的人,在自利動(dòng)機(jī)驅(qū)使下有更多機(jī)會(huì)獲得這些有價(jià)值的事物或資源。在歷史和現(xiàn)實(shí)中,行政權(quán)力因能夠支配大量資源,被其掌握者濫用以牟取私利的事例屢見(jiàn)不鮮。托克維爾就曾認(rèn)識(shí)到,在任何情況下,都必須把限制政府的權(quán)力視為憲法的實(shí)質(zhì)。他認(rèn)為,國(guó)家權(quán)力是一種危險(xiǎn)的東西,所以一個(gè)政府的法定權(quán)力越小,暴政的危險(xiǎn)也越小[1],政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員在處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題或矛盾時(shí)基于利益考慮,不能嚴(yán)格依法辦事,自由裁量、隨意處置,不僅不能妥善解決問(wèn)題,還可能加劇利益沖突,嚴(yán)重影響人民對(duì)政府的信任。16世紀(jì)英國(guó)的思想家胡克說(shuō)過(guò),無(wú)論對(duì)于國(guó)王的權(quán)力還是對(duì)于人民的權(quán)力來(lái)說(shuō),最嚴(yán)格地加以限制的權(quán)力才是最好的權(quán)力。所謂受到最嚴(yán)格的限制,就是說(shuō)只能處理很少的事務(wù);所謂最好的權(quán)力,就是那種其行使受到完善的、盡可能細(xì)致的規(guī)則限制的權(quán)力,這些規(guī)則就是法律[2]。政府信用意味著政府不僅必須為整個(gè)經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行提供必要的財(cái)政信用支撐,還必須對(duì)社會(huì)的法律秩序和制度環(huán)境的權(quán)威性和相對(duì)穩(wěn)定性提供強(qiáng)有力的保證,更重要的是各級(jí)政府和公務(wù)員作為社會(huì)行為主體,必須為社會(huì)作出表率,在行使行政權(quán)力時(shí)恪守誠(chéng)實(shí)信用原則。

三、提升政府信用,必須建立健全公務(wù)員誠(chéng)信行政激勵(lì)與制約機(jī)制

(一)提高公務(wù)員誠(chéng)信行政收益,建立健全誠(chéng)信行政激勵(lì)機(jī)制

從經(jīng)濟(jì)學(xué)上看,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,克服不守信用的“囚徒”困境的重要方式首先是聲譽(yù)機(jī)制。建立聲譽(yù)機(jī)制,激勵(lì)人們守信與合作,允許當(dāng)事者獲取一定的激勵(lì)是非常必要的。

根據(jù)霍姆斯特姆的聲譽(yù)模型,在信息不充分,委托人難以監(jiān)督評(píng)價(jià)代理人工作業(yè)績(jī)的情況下,如果能夠制定制度規(guī)則,使代理人的工作成果歸其所有,完善的代理人市場(chǎng)就會(huì)對(duì)代理人起到激勵(lì)作用。代理人會(huì)注重自己在市場(chǎng)中的聲譽(yù),因?yàn)榱己玫穆曌u(yù)意味著有良好的未來(lái)。“代理人能遵守一般規(guī)則。這些規(guī)則創(chuàng)造出激勵(lì),使代理人出于其自身利益的考慮而追求委托人的利益(間接控制)……通過(guò)一些規(guī)則和激勵(lì)措施,誘導(dǎo)代理人自愿地按委托人意志行事,從而——盡可能地——訴諸代理人的自主動(dòng)力”[3]。在現(xiàn)代社會(huì),公眾與政府的關(guān)系也是委托-代理關(guān)系,也存在信息不充分和公眾難以監(jiān)督代理人工作業(yè)績(jī)的情況,因此應(yīng)構(gòu)建連續(xù)的、權(quán)威的委托人機(jī)制和流動(dòng)的、競(jìng)爭(zhēng)的代理人機(jī)制,在政府內(nèi)部營(yíng)造一個(gè)有利于公務(wù)員競(jìng)爭(zhēng)的氛圍。新加坡就有中央公積金制度和道德考核等制度,對(duì)激勵(lì)公務(wù)員勤政務(wù)實(shí)和廉潔奉公發(fā)揮了不可替代的作用。我們應(yīng)建立健全行之有效的行政激勵(lì)制度,將公務(wù)員任期內(nèi)的工作業(yè)績(jī)與其利益要求聯(lián)系起來(lái),將他們誠(chéng)信行政的工作成果與其當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)收入和未來(lái)的晉升緊密結(jié)合,增強(qiáng)他們的榮譽(yù)感和責(zé)任感,督促他們正確履行職責(zé),忠于人民,恪盡職守。正如諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主諾思所說(shuō):自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度本身并不能保證效率,一個(gè)有效率的自由市場(chǎng)制度,除了需要有效的產(chǎn)權(quán)和法律制度相配合之外,還需誠(chéng)實(shí)、公正、正義等方面有良好道德的人去操作這個(gè)市場(chǎng)。

(二)增加公務(wù)員失信成本,建立健全制約懲罰機(jī)制

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府要營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境,維護(hù)市場(chǎng)秩序,需要學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),增加公務(wù)員失信成本。一方面,加強(qiáng)誠(chéng)信行政法律法規(guī)制度建設(shè),嚴(yán)格執(zhí)法,嚴(yán)厲懲處和打擊敗壞黨風(fēng)民風(fēng)、觸犯刑律和政治紀(jì)律的公務(wù)員,決不縱容和遷就,發(fā)揮法治的震懾力。另一方面,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)力的增長(zhǎng),要不斷提高公務(wù)員的待遇,使他們基于失信成本與收益比較,為了自己的前程和家庭幸福,自覺(jué)自愿廉潔奉公、執(zhí)政為民,否則將會(huì)受到丟官去職名譽(yù)掃地的懲罰,得不償失。

增加公務(wù)員失信成本,需要營(yíng)造產(chǎn)權(quán)清晰、硬預(yù)算約束的制度環(huán)境。向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)充足的公共產(chǎn)品和服務(wù)是現(xiàn)代政府的職能之一,政府應(yīng)該健全代理人向組織委托人報(bào)告關(guān)于公共產(chǎn)品生產(chǎn)和使用過(guò)程中所發(fā)生的全部成本和回報(bào)的稽查制度,有關(guān)生產(chǎn)者應(yīng)該提供生產(chǎn)成本和回報(bào)的信息,服從嚴(yán)格的預(yù)算控制。如果缺乏稽查,他們就會(huì)無(wú)視公共利益而追求私利。有效減少和消除地方保護(hù)主義的關(guān)鍵,在于對(duì)地方政府的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),如果能把一個(gè)地區(qū)的制假售假、環(huán)境污染與地方領(lǐng)導(dǎo)人的業(yè)績(jī)考評(píng)掛鉤,如制假售假、環(huán)境污染達(dá)到一定程度,地方領(lǐng)導(dǎo)人就要引咎辭職,甚至要追究法律責(zé)任,他們還會(huì)不重視這個(gè)問(wèn)題嗎?[4]

根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,要減少乃至消除政府失信行為,根本措施就在于實(shí)施內(nèi)部激勵(lì)和外部制約,使人們將通過(guò)習(xí)慣、教育和經(jīng)驗(yàn)習(xí)得的規(guī)則轉(zhuǎn)化為個(gè)人偏好,這些個(gè)人偏好作為內(nèi)化了的規(guī)則就成為約束性規(guī)則。內(nèi)部激勵(lì)的目的在于始終如一地運(yùn)用這些內(nèi)化了的規(guī)則,使人們?cè)诩ち业母?jìng)爭(zhēng)中免受本能的、短視的機(jī)會(huì)主義之害,并常常減少人們協(xié)作時(shí)的沖突。

[1]托克維爾.論美國(guó)的民主[M].董果良,譯.北京:商務(wù)印書(shū)館,2004:934.

[2]唐士其.西方政治思想[M].北京:北京大學(xué)出版社,2002:265.

[3]柯武剛,史漫飛.制度經(jīng)濟(jì)學(xué)——社會(huì)秩序與公共政策[M].韓朝華,譯.北京:商務(wù)印書(shū)館,2003:79-80.

[4]陸曉禾,金黛如.經(jīng)濟(jì)倫理、公司治理與和諧社會(huì)[M].上海:上海社會(huì)科學(xué)院出版社,2005:410.