胡亞朋，方興華

（1.開封市水利建筑勘察設計院，河南 開封 475000；2.開封市引黃管理處，河南 開封 475004）

1 開封市引黃灌區(qū)概況

1.1 引黃工程在開封水資源開發(fā)中的作用

開封市多年平均水資源總量為12.2 億m3，人均年水資源占有量為219.09 m3，是全省人均年占有量（464 m3）的47.22%，全國平均水平（2 300 m3）的9.53%。 若按人均年占有水量2 000 m3為嚴重缺水的國際標準衡量，它屬嚴重缺水地區(qū)。 然而，開封位于黃河下游南岸，其境內黃河長88 km，在引黃方面具有得天獨厚的優(yōu)勢。 在開封市現(xiàn)狀年供水量中，黃河水占28.8%。 根據(jù)測算，到2015 年，要滿足全市工農業(yè)及居民生活用水需要，每年需引用黃河水約26.7 億m3[1]。 在現(xiàn)有水資源總量嚴重不足的情況下， 引黃成為保障該市經(jīng)濟發(fā)展和人民群眾生活的生命線。

1.2 開封市引黃灌區(qū)工程概況

開封市從1957 年開始，相繼建設了黑崗口、三義寨、柳園口和趙口4 個引黃自流灌區(qū)和1 個東方紅提灌區(qū)。 引黃灌區(qū)設計總引水能力為270 m3/s，控制面積為34.33 萬hm2，涉及開封市5 縣6 區(qū)91 個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中的81 個，規(guī)劃干渠54 條，長832.5 km；支渠266 條，長1 294.2 km；斗農渠3 332 條，長3 304 km。 經(jīng)過50 多年的建設， 灌區(qū)現(xiàn)有干渠38 條，長718.4 km；支渠（溝）178 條，長896.85 km；斗農渠3 449 條，長2 946.3 km；各類建筑物8859 座；有效灌溉面積18.88 萬hm2， 占全市耕地面積的47.6%。全市引黃灌區(qū)最高年引水量達7 億m3，最大效益面積達20 萬hm2。

2 引黃灌區(qū)的管理現(xiàn)狀與存在問題

2.1 灌區(qū)工程老化、不配套

開封市引黃灌區(qū)工程大部分興建于20 世紀70年代前后，因建設標準普遍低、后期投入嚴重不足、配套設施不完善，部分工程已喪失效能，嚴重影響灌溉效益的發(fā)揮。 根據(jù)2007 年的灌區(qū)工程調查，全市引黃灌區(qū)支渠以上建筑物共有3 387 座，其中損壞、失效、報廢1 569 座，占建筑物總數(shù)的46.32%。 由于建設資金短缺，灌區(qū)存在一些“半拉子”工程（框架雖已形成，但支渠及面上工程配套差），如開封市趙口引黃灌區(qū)，設計配套面積為19 萬hm2，而實際配套面積僅達到6.4 萬hm2，為設計配套面積的33.68%。另外，灌區(qū)渠道工程大多是土渠，斷面大，輸水損失嚴重，加上缺少面上工程，灌溉方式多為大水漫灌，水的利用系數(shù)在0.40 左右，水量浪費嚴重。

從20 世紀80 年代末開始，開封市大力發(fā)展引黃灌溉、地下水補源，引黃面積迅速擴大，地下水位也逐步回升，保證了全市約9 萬眼機井正常發(fā)揮效益。2003 年以來，全市引黃水量逐年減少，灌溉面積有所減少。 直至2007 年，各引黃灌區(qū)在市政府資金的支持下，對灌區(qū)的骨干渠道進行了清淤，引水條件才有所改善。 據(jù)估算，2003～2008 年，全市4 個引黃灌區(qū)共引水10.8 億m3。 2002 年開始的黃河調水調沙，使黃河主河槽下切，造成全市4 個灌區(qū)引水渠嚴重淤積，引水量遠不能達到前幾年的流量值，如黑崗口灌區(qū)原來引水近20 m3/s， 經(jīng)過對引水渠的清淤，現(xiàn)在最多只能引水13～15 m3/s。 三義寨灌區(qū)淤積尤為嚴重，柳園口、趙口引黃灌區(qū)也受到不同程度的影響。

2.2 灌區(qū)管理機構設置不合理

開封市引黃灌區(qū)管理機構的模式大多為市縣分級、專管與群管相結合，市級管理單位專門負責開封市境內的跨縣界骨干工程， 各縣管理單位負責該縣境內工程的管理工作，歸屬縣水利局領導。管理模式經(jīng)過幾十年的運行， 引黃灌區(qū)在抗旱和開封的經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了效益， 但是這種管理模式已不適應社會主義市場經(jīng)濟的需求。其存在的問題是，各縣引黃均未納入統(tǒng)一規(guī)劃，市縣均無統(tǒng)管機構，因而在工程建設、養(yǎng)護管理、水量調配、水費收取、矛盾協(xié)調等方面問題較多，致使用水矛盾、邊界糾紛時有發(fā)生。

2.3 灌區(qū)用水管理落后，農民節(jié)水意識淡薄

（1） 目前開封市引黃灌區(qū)用水定額管理制度未能完善，灌溉期間仍然出現(xiàn)上游大水漫灌、水量浪費嚴重，而下游無水灌溉的局面。這主要是由于上游農民節(jié)約的水資源得不到補償， 致使他們沒有節(jié)水的積極性。 （2）現(xiàn)有的灌區(qū)工程維護資金不足，工程老化、失修，灌溉面積和灌溉效益逐年衰減，而且引黃灌區(qū)的續(xù)建配套和節(jié)水改造工程還處在嘗試和摸索階段，缺乏灌區(qū)現(xiàn)代化管理的知識和技術[2]。

2.4 灌區(qū)管理成本增加

2002 年以后，在農村稅費改革、取消農業(yè)稅、糧食直補等惠農政策的影響下， 各縣區(qū)基本沒有收取農業(yè)水費，灌區(qū)管理單位無錢購買黃河水，引水量急劇下降，灌區(qū)效益面積銳減。全市引水量最高年份達7 億m3， 正常年份也要引水4～5 億m3，2003 年前后引水僅有2 億m3， 灌區(qū)效益面積從最高的20 萬hm2，降為6.67 萬hm2。 這無形中增加了灌區(qū)的管理成本[3]。

2.5 灌區(qū)農業(yè)水費較低

開封市引黃灌區(qū)執(zhí)行的水費標準仍是河南省豫價費字〔1997〕91 號文件規(guī)定的標準，以渠首為計量點，農業(yè)水費0.04 元/m3。 黃河渠首工程水費標準在不斷增加，從2001 年起，調整為0.01～0.012 元/m3，與老標準相比提高了近4 倍， 而灌區(qū)農業(yè)水費并沒有隨之調整。

3 引黃灌區(qū)管理的探索

引黃灌區(qū)在推進社會主義新農村建設中肩負著重任， 其發(fā)展更是關系到國家糧食安全戰(zhàn)略工程的建設。 但目前開封市引黃灌區(qū)水費管理問題已嚴重阻礙灌區(qū)的健康發(fā)展。 2009 年中央一號文件精神《中共中央國務院關于2009 年促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農民持續(xù)增收的若干意見》中仍然關注“三農”問題，其中提出的兩個堅決防止是：堅決防止糧食生產滑坡，堅決防止農民收入徘徊。農村工作會議提出：“三農”工作的首要任務,即“三農”政策的十字方針是穩(wěn)糧、增收、強基礎、重民生。增強政策、工作力度的范圍是強化惠農政策,增強科技支撐，加大投入力度，優(yōu)化產業(yè)結構，推進改革創(chuàng)新。 因此，理順農業(yè)水費管理體制是引黃灌區(qū)科學、 可持續(xù)、 和諧發(fā)展的關鍵一步。

建立灌區(qū)新的水費管理機制， 推進灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程的建設，擴大灌區(qū)效益，更好地幫助農民減負增收， 是建設社會主義新農村的迫切要求。 目前，各級水管單位體制改革也已經(jīng)完成，進入成果落實階段，為此，建議市政府采取得力的措施，提高灌區(qū)管理水平，使農民用好水，為“三農”建設提供強有力的保障。 具體建議與探索如下。

3.1 成立應急抗旱組織，統(tǒng)一協(xié)調全市抗旱工作

開封市引黃灌區(qū)經(jīng)過幾十年的運行，經(jīng)歷了旱澇的考驗，尤其是2009 年初遇到了特大旱災，全市30.8 萬hm2農作物受旱，4 萬hm2麥田嚴重受旱，市委、市政府高度重視，各級灌區(qū)管理部門積極落實抗旱責任制、編制抗旱預案，及時進行抗旱設施建設，對渠道、建筑物維修等情況進行監(jiān)督檢查。河南省向開封市撥應急灌溉工程資金7000 萬元。2009 年，全市共延伸、疏浚渠道503 條，長1 184.1 km，建設渠系建筑物790 座，新增灌溉面積5.62 萬hm2，確保夏秋糧食大旱之年奪豐收。 在2010 年上半年抗旱放水中， 應急灌溉工程發(fā)揮了巨大的作用， 改變了引黃灌區(qū)常年支、 斗渠亂草叢生的局面，灌溉季節(jié)呈現(xiàn)出“大河小渠水不斷，稻麥作物郁蔥蔥”的景象。 通過近兩年的實踐與探索，建議由市水利局成立應急抗旱組織， 統(tǒng)一協(xié)調全市引黃灌區(qū)抗旱工作， 保證國家糧食安全戰(zhàn)略建設的實施，保證開封市的和諧發(fā)展。

3.2 盡快完成引黃灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程

引黃灌溉與農民的自身利益關系十分密切，但是國家與農民發(fā)展節(jié)水灌溉的目的不能有效結合，灌區(qū)農民發(fā)展節(jié)水的目的是減少支出、增產增收，提高作物品質， 而國家節(jié)水灌溉的目的是要實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。 因此， 存在著灌區(qū)農民短期利益與國家長期利益的矛盾。如何弱化該矛盾對灌區(qū)發(fā)展的影響呢？引黃灌區(qū)管理單位應積極踐行可持續(xù)發(fā)展治水思路， 認真落實開封市關于“擴內需、促增長、調結構、抓項目、保態(tài)勢”的總體部署，把握河南省糧食核心區(qū)建設和國家擴大內需、對水利建設投入加大的有利時機，爭投資、上項目，從改善灌區(qū)面上配套條件下功夫，使三義寨、趙口和柳園口3 個大型引黃灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項目建設步伐進一步加快。 在國家2009年第四批擴大內需項目中，全市爭取到上述3 個大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造中央和省投資2 427萬元，需疏浚渠道46.72 km，新建、重建、維修各類建筑物62 座。

3.3 建立農業(yè)水費收取的長效保障機制

2002 年以來，國家推出了一系列惠農政策，取消了農業(yè)稅，實行了糧食直補、種子補貼、化肥補貼等，群眾種地不但不交錢，國家還有補貼。 而向農民收水費，其抵觸情緒很大，致使農業(yè)水費問題成為制約引黃灌區(qū)效益發(fā)揮的最突出問題。 為了用好分配給開封市的取水指標， 同時爭取更多的用水份額，使群眾用好水，恢復和擴大灌區(qū)效益面積，保證國家糧食安全，借鑒了外地市采取農業(yè)水費財政買單的辦法。 2009 年和2010 年，經(jīng)過水利部門的努力，市政府出臺文件，同意市水利局建立引黃水費保障機制意見，引黃水費由市、縣（區(qū)）兩級財政承擔，并列入市縣（區(qū)）兩級財政預算，不再向農民征收。 雖然近兩年抗旱經(jīng)費由各級財政共同籌集，然而這只能解燃眉之急，不具備長期實行的條件。

對農業(yè)用水的調度運行，建議由用水單位提出用水計劃，灌區(qū)管理單位根據(jù)主管單位的統(tǒng)一調度，根據(jù)計劃進行操作。 農業(yè)水費的合理計收對保證灌區(qū)工程正常運行和維護具有重要意義。 按照國家關于水價和水費的有關規(guī)定，農業(yè)灌溉應按照“補償成本、合理收益”的原則確定水價，從建立多元化、長遠化的農業(yè)水價的角度看，需要制訂符合開封市引黃灌區(qū)農業(yè)水費計收管理方面的政策，灌區(qū)應規(guī)范農業(yè)水費的計收、使用和管理，加大宣傳力度，指導農民用水戶協(xié)會，使之正確理解農村稅費改革與農業(yè)水費之間有嚴格意義上的不同。 同時，利用國家加大對末級渠系改造工程的資金投入機遇，完善農業(yè)水價改革的整體思路，建立引黃灌區(qū)農業(yè)水費收取長效保障機制。

3.4 加快農民用水戶協(xié)會的建設工作

引黃灌區(qū)的管理包括體制、法律、政策、經(jīng)濟和社會等方面，它是一個復雜的系統(tǒng)，主要目的是為農民服務。 按照國家發(fā)改委、水利部、河南省政府水管單位體制改革的精神，開封市市（縣）級水管單位體制改革已經(jīng)全面完成， 并落實了灌區(qū)水管單位改革后的人員工資， 工程維護經(jīng)費也在逐步落實中。 為使灌區(qū)工程安全運行，充分發(fā)揮工程效益，灌區(qū)管理應采用專管與群管、供水公司與農民用水戶相結合的形式。 2006～2008 年，開封市引黃灌區(qū)選出農民用水戶協(xié)會試點， 通過農民用水戶協(xié)會試點的工作調查， 農民對于自己的用水權比較關注，但對知情權、監(jiān)督權等其他權利重視不夠、 了解不多。 大多數(shù)協(xié)會是在政府倡導下成立的，農業(yè)用水屬于商品的意識正在被農民接受，農民也能履行各自的職責。 但是，最終由于灌區(qū)骨干工程老化失修，末級渠系配套跟不上，農民參與自主管理的積極性不高， 無法實現(xiàn)從試點向全市引黃灌區(qū)推廣的目標。 因此，抓住國家糧食安全區(qū)建設的機遇，使用好續(xù)建配套和節(jié)水改造工程，加快農民用水戶協(xié)會的建設工作，做到農民自我管理、自我完善、自我發(fā)展，逐步實現(xiàn)水利產業(yè)按市場經(jīng)濟規(guī)律的需要而發(fā)展。

目前，已經(jīng)完成了2007～2009 年開封市柳園口、趙口和三義寨大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程。根據(jù)灌區(qū)的實際情況和目前存在的問題， 灌區(qū)可以借鑒外地市灌區(qū)管理的先進經(jīng)驗， 建立適合開封市引黃灌區(qū)特點的新的運行機制，把水利工程、水管單位與農民用水戶聯(lián)系在一起， 成立統(tǒng)一管理的供水公司以及農民用水戶協(xié)會。 支渠（溝）以上骨干工程應由灌區(qū)各級管理單位直接管理； 田間工程應在灌區(qū)所屬管理單位參與指導下， 由用水戶協(xié)會進行管理。

3.5 拓寬思路、轉變觀念、更新管理手段

引黃灌區(qū)管理體制建設成敗的關鍵是能否根據(jù)科學發(fā)展觀的思路，轉變觀念，改變多年來灌區(qū)農民大水漫灌、水資源嚴重浪費的惡習。這就需要做到以下兩點：（1）加大宣傳力度，增強農民節(jié)水意識，引導廣大干部和農民從傳統(tǒng)的用水觀念轉化到依靠科技提高水利用率和效益上來。 （2）建立完善多元化、多層次、多渠道的節(jié)水灌溉運行機制。 目前，各引黃灌區(qū)多以農業(yè)灌溉為主，為其他項目供水較少。隨著開封市工業(yè)的發(fā)展、城市框架的逐步拉大，工業(yè)用水和城市生態(tài)環(huán)境用水需求將進一步擴大。 由于受年水資源總量的制約，用水需求將更多地依靠引黃。在發(fā)展旅游產業(yè)方面，開封市老城區(qū)有大量水面，通過水系二期工程及黑崗口調蓄水庫工程的建設， 將更好地展示開封市“北方水城”的風采。此類工程的建成，不僅能改善生態(tài)環(huán)境， 而且工程的補充水源除降雨外均來自黃河水。因此，引黃灌區(qū)有待于加大城市工業(yè)、生活、生態(tài)環(huán)境等方面的供水，（打造水利景區(qū)、水利旅游的發(fā)展環(huán)境，鼓勵以水管單位為主體，科學協(xié)調，用好黃河水，為城市水利的發(fā)展創(chuàng)造良好的發(fā)展空間。

4 結語

總之， 為了保證開封市引黃灌區(qū)的健康發(fā)展，各級灌區(qū)管理單位要從工程續(xù)建配套與節(jié)水改造、水價改革、成立農民用水戶協(xié)會等方面入手，深入貫徹落實“中央一號文件”精神，充分發(fā)揮灌區(qū)優(yōu)勢，擴大灌區(qū)的經(jīng)濟效益和社會效益，建立開封市引黃灌區(qū)管理的長效、良性運行保障機制。

[1] 張志松. 水文水資源勘測報告[R]. 開封：開封市水文水資源勘測局，2001：6-7.

[2] 樓豫紅，付曉光. 四川省節(jié)水灌溉建設現(xiàn)狀與對策探討[J].中國農村水利水電，2007（12）：32-34.

[3] 周在美，白慶只，陳利利. 人民勝利渠灌區(qū)灌溉管理中存在的問題及對策[J]. 河南水利與南水北調，2009（5）：41-42.