張智輝

檢察改革要以檢察職權(quán)優(yōu)化配置為核心

張智輝

自1997年黨的十五大明確提出“推進(jìn)司法改革，從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”以來(lái)，全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)圍繞檢察體制和工作機(jī)制進(jìn)行了一系列的改革探索。2001年最高人民檢察院頒布了《三年檢察改革實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)檢察改革進(jìn)行了全面規(guī)劃。2005年最高人民檢察院推出了《關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的三年實(shí)施意見(jiàn)》，有計(jì)劃、分步驟地推出了一系列改革舉措。2009年最高人民檢察院再次制定了深化檢察改革三年工作規(guī)劃，提出了當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的改革任務(wù)。

俗話說(shuō)，十年磨一劍。但是，回顧十多年來(lái)檢察改革的歷程，我們看到：檢察改革的任務(wù)不是因?yàn)闄z察改革的不斷推進(jìn)而完成，而是改革的任務(wù)越來(lái)越重；制約檢察工作科學(xué)發(fā)展的因素不是因?yàn)闄z察改革的推進(jìn)和深化而消失，而是檢察工作面臨的挑戰(zhàn)越來(lái)越多。檢察改革的任務(wù)何時(shí)完成，似乎遙遙無(wú)期。究其原因，是我們?cè)跈z察改革開(kāi)始的時(shí)候并沒(méi)有改革的經(jīng)驗(yàn)，沒(méi)有經(jīng)過(guò)深思熟慮的謀劃，也因?yàn)闄z察改革必然要受到國(guó)家政治體制改革和其他多方面的制約，不可能一蹴而就。但是，從另一方面看，如果檢察改革從一開(kāi)始就有一個(gè)明確的方向和精心的設(shè)計(jì)，即使因?yàn)榭陀^上的原因，難以一下子完成，那也會(huì)離改革的目標(biāo)越來(lái)越近，改革的任務(wù)也會(huì)越來(lái)越少而不是越來(lái)越多。

反思近年的檢察改革，我們可以深切地感受到以下三點(diǎn)。

一、檢察改革主要是圍繞檢察職權(quán)配置問(wèn)題展開(kāi)的

檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家機(jī)關(guān)，本身屬于政治上層建筑的范疇。檢察機(jī)關(guān)的基本職責(zé)是行使作為國(guó)家權(quán)力之一部分的檢察權(quán)。因此，檢察改革必然涉及檢察職權(quán)的配置和調(diào)整的問(wèn)題。

從中央關(guān)于司法改革的基本思路上看，包括檢察改革在內(nèi)的司法改革，始終是作為政治體制改革的一個(gè)組成部分進(jìn)行的。最初提出司法改革的黨的十五大報(bào)告是在第六部分“政治體制改革和民主法制建設(shè)”中提出的：“推進(jìn)司法改革，從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，建立冤案、錯(cuò)案責(zé)任追究制度?！秉h的十六大報(bào)告是在第五部分“政治建設(shè)和政治體制改革”中提出推進(jìn)司法體制改革的，其中指出：“按照公正司法和嚴(yán)格執(zhí)法的要求，完善司法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和管理制度，進(jìn)一步健全權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互制約、高效運(yùn)行的司法體制。從制度上保證審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)?！秉h的十七大報(bào)告在第六部分“堅(jiān)定不移發(fā)展社會(huì)主義民主政治”中提出：“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)?！比髨?bào)告都是把司法改革作為政治體制改革的內(nèi)容看待的。而政治體制改革的核心問(wèn)題是國(guó)家權(quán)力如何配置以及如何保障權(quán)力正確行使的問(wèn)題，司法改革也只能是圍繞職權(quán)配置及其正確行使來(lái)進(jìn)行，并且，從中央確定的司法改革的任務(wù)來(lái)看，三大政治報(bào)告都把司法改革的目標(biāo)鎖定在“保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”上。這充分說(shuō)明，無(wú)論是中央最初提出司法改革，還是中央強(qiáng)調(diào)深化司法改革，其目標(biāo)始終是十分明確的，就是要通過(guò)改革，保證審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)。而保證審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，首先自然是審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)優(yōu)化配置的問(wèn)題，其次才是如何保證職權(quán)的依法獨(dú)立公正行使的問(wèn)題。

從檢察改革十年來(lái)走過(guò)的歷程看，檢察改革的絕大部分任務(wù)，都與檢察職權(quán)的配置和行使有關(guān)。

在第一輪檢察改革中，最高人民檢察院提出了六項(xiàng)改革任務(wù)：（一）改革檢察業(yè)務(wù)工作機(jī)制，強(qiáng)化法律監(jiān)督的職能和作用。其中包括逐步建立全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)偵查協(xié)作機(jī)制和偵查指揮中心，強(qiáng)化對(duì)職務(wù)犯罪偵查工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮；改革和加強(qiáng)刑事立案監(jiān)督工作；加強(qiáng)檢察業(yè)務(wù)工作的規(guī)范化管理，完善各項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)工作的辦案規(guī)范和工作流程等。（二）改革檢察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)等組織體系，加強(qiáng)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。其中包括根據(jù)管人與管事相結(jié)合的原則，健全檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部管理機(jī)制；加大上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)班子成員的管理力度；按照權(quán)責(zé)一致的原則，科學(xué)調(diào)整檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)；根據(jù)業(yè)務(wù)歸口的原則，進(jìn)一步調(diào)整檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)的職責(zé)范圍；加強(qiáng)和改進(jìn)檢察委員會(huì)工作；完善檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制；規(guī)范地方各級(jí)人民檢察院請(qǐng)示報(bào)告的程序和下級(jí)檢察院向上級(jí)檢察院報(bào)告工作制度等。（三）改革檢察官辦案機(jī)制，全面建立主訴、主辦檢察官辦案責(zé)任制。其中包括建立、健全檢察官辦案責(zé)任制，推行和堅(jiān)持檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、各業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人親自辦案制度。（四）改革檢察機(jī)關(guān)干部人事制度，調(diào)整人員結(jié)構(gòu)，提高人員素質(zhì)，實(shí)行檢察人員的分類管理。（五）改革檢察機(jī)關(guān)內(nèi)、外部監(jiān)督制約機(jī)制，保證公正、廉潔和高效。其中包括進(jìn)一步深化“檢務(wù)公開(kāi)”；強(qiáng)化和完善內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制；健全檢察業(yè)務(wù)工作中對(duì)舉報(bào)、初查、立案、適用強(qiáng)制措施、撤案、不批捕、不起訴、申訴復(fù)查等訴訟環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約機(jī)制；嚴(yán)格依法接受人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的監(jiān)督，依法自覺(jué)接受公安、法院等部門(mén)的訴訟制約和社會(huì)監(jiān)督；依法保障律師在偵查、審查起訴階段的各項(xiàng)權(quán)利等。（六）改革檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制，實(shí)行科技強(qiáng)檢，為檢察機(jī)關(guān)依法履行檢察職能提供物質(zhì)保障①。

在第二輪檢察改革中，最高人民檢察院提出了六個(gè)方面的改革任務(wù)：（一）改革和完善對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督制度，切實(shí)維護(hù)司法公正，保障人權(quán)。其中包括探索完善刑事立案監(jiān)督機(jī)制；健全對(duì)偵查活動(dòng)中刑訊逼供等違法行為的監(jiān)督查處機(jī)制；健全刑事審判監(jiān)督機(jī)制，完善刑事抗訴制度；完善對(duì)刑罰執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督制度；建立健全預(yù)防和糾正超期羈押的長(zhǎng)效工作機(jī)制；健全司法工作人員瀆職案件的查辦和移送機(jī)制；完善人民檢察院對(duì)民事審判、行政訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督的范圍、措施和程序，探索人民檢察院對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的方式；探索建立民事、行政公訴制度和人民檢察院參與民事、行政訴訟的制度等。（二）完善檢察機(jī)關(guān)接受監(jiān)督和內(nèi)部制約的制度，保障檢察權(quán)的正確行使。其中包括完善人民監(jiān)督員制度，建立省級(jí)以下人民檢察院直接受理立案?jìng)刹榘讣膫浒浮⑴鷾?zhǔn)制度，建立檢務(wù)督察制度，健全和規(guī)范執(zhí)法責(zé)任制與責(zé)任追究制度，全面實(shí)行當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)告知制度等。（三）創(chuàng)新檢察工作機(jī)制，規(guī)范執(zhí)法行為。其中包括進(jìn)一步規(guī)范檢察機(jī)關(guān)偵查工作，健全職務(wù)犯罪偵查一體化工作機(jī)制；繼續(xù)深化審查逮捕方式的改革；進(jìn)一步深化公訴方式改革；在檢察機(jī)關(guān)實(shí)行未成年人犯罪案件專人負(fù)責(zé)制，有條件的地方逐步設(shè)立辦理未成年人犯罪案件工作機(jī)構(gòu)；進(jìn)一步深化檢察委員會(huì)制度和工作機(jī)制的改革等。（四）完善檢察機(jī)關(guān)組織體系，改革有關(guān)部門(mén)、企業(yè)管理檢察院的體制。其中包括逐步改革鐵路、林業(yè)等部門(mén)、企業(yè)管理檢察院的體制，規(guī)范人民檢察院派出機(jī)構(gòu)的設(shè)置等。（五）改革和完善檢察干部管理體制，建設(shè)高素質(zhì)、專業(yè)化檢察隊(duì)伍。其中包括落實(shí)憲法和法律規(guī)定的上下級(jí)人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)體制，落實(shí)地方各級(jí)人民檢察院通過(guò)考試錄用工作人員的制度，推行檢察人員分類改革等。（六）改革和完善檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障體制，切實(shí)解決基層人民檢察院經(jīng)費(fèi)困難問(wèn)題②。

在第三輪檢察改革中，最高人民檢察院提出了深化檢察改革的五項(xiàng)任務(wù)：（一）優(yōu)化檢察職權(quán)配置，完善法律監(jiān)督的范圍、程序和措施，加強(qiáng)對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督，切實(shí)維護(hù)司法公正。（二）改革和完善人民檢察院接受監(jiān)督制約制度，規(guī)范執(zhí)法行為，保障檢察權(quán)依法、公正行使。其中包括改革職務(wù)犯罪案件審查逮捕制度，分、州、市級(jí)人民檢察院和縣級(jí)人民檢察院受理偵查的職務(wù)犯罪案件需要逮捕犯罪嫌疑人的，由上一級(jí)人民檢察院審查決定；進(jìn)一步深化檢務(wù)公開(kāi)；深化人民監(jiān)督員制度改革；完善接受人大監(jiān)督和民主監(jiān)督的機(jī)制；完善辦案流程管理和內(nèi)部制約機(jī)制等。（三）完善檢察工作中貫徹落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的制度和措施，創(chuàng)新檢察工作機(jī)制，增強(qiáng)懲治犯罪、保障人權(quán)、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的能力。（四）改革和完善人民檢察院組織體系和檢察干部管理制度，進(jìn)一步提高工作效能，加強(qiáng)檢察隊(duì)伍建設(shè)。其中包括完善上下級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，深化檢察委員會(huì)制度改革，改革和完善人民檢察院機(jī)構(gòu)設(shè)置，深化檢察官辦案責(zé)任制改革，加快部門(mén)、企業(yè)管理人民檢察院體制的改革，推進(jìn)檢察人員分類管理改革等。（五）認(rèn)真落實(shí)中央關(guān)于改革和完善政法經(jīng)費(fèi)保障體制的總體部署，為檢察事業(yè)發(fā)展提供更加有力的經(jīng)費(fèi)和物質(zhì)保障③。

從檢察改革的上述內(nèi)容上看，除了經(jīng)費(fèi)保障外，檢察改革可以說(shuō)基本上是圍繞著兩條主線進(jìn)行的：一是在法律賦予檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整，以保證檢察職權(quán)的有效行使和正確行使。在三輪的檢察改革中，最高人民檢察院都強(qiáng)調(diào)改革檢察業(yè)務(wù)工作機(jī)制或者創(chuàng)新檢察工作機(jī)制，其目的是為了強(qiáng)化法律賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。由于法律監(jiān)督反映了檢察權(quán)的性質(zhì)和檢察機(jī)關(guān)的根本任務(wù)，所以，強(qiáng)化法律監(jiān)督職能的所有措施，都與檢察職權(quán)的優(yōu)化組合和有效行使有關(guān)。特別是三輪改革方案中都提出的職務(wù)犯罪偵查工作機(jī)制的改革、檢察官辦案責(zé)任制的改革、職務(wù)犯罪偵查案件逮捕制度的改革以及檢察委員會(huì)制度改革等，都直接關(guān)系到檢察系統(tǒng)內(nèi)部的職權(quán)調(diào)整和行使方式的問(wèn)題。三輪改革方案中都提到了改革或完善檢察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)等組織體系，其目的都是“加強(qiáng)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)”，或者“完善上下級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”，當(dāng)然也包括“調(diào)整檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)的職責(zé)范圍”、“改革有關(guān)部門(mén)、企業(yè)管理檢察院的體制”等。這些改革的目的顯然是為了完善檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和部門(mén)分工問(wèn)題，而這些問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，正是檢察職權(quán)的內(nèi)部配置包括檢察系統(tǒng)內(nèi)部不同級(jí)別的檢察機(jī)關(guān)之間、同一檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部不同業(yè)務(wù)部門(mén)之間的職權(quán)配置問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)在立案監(jiān)督、審判監(jiān)督、刑罰執(zhí)行監(jiān)督方面所進(jìn)行的一系列改革，雖然直接表現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)與其他司法機(jī)關(guān)的關(guān)系問(wèn)題，但其目的都是為了強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職權(quán)，因此仍然與檢察職權(quán)配置密切相關(guān)。二是通過(guò)建立內(nèi)部的和外部的監(jiān)督制約機(jī)制，保證檢察職權(quán)的正確行使。在三輪的檢察改革中，最高人民檢察院都一再?gòu)?qiáng)調(diào)改革和完善檢察機(jī)關(guān)接受監(jiān)督和內(nèi)部制約的制度，并且明確指出其目的是“保障檢察權(quán)的正確行使”。保障檢察權(quán)的正確行使，從表面上看，與檢察職權(quán)配置似乎沒(méi)有關(guān)系，但實(shí)際上，保障職權(quán)的行使是職權(quán)配置的重要內(nèi)容。因?yàn)槿魏温殭?quán)都是有邊界的，都是需要受制約的。沒(méi)有監(jiān)督制約，職權(quán)就可能被濫用，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)職權(quán)配置的初衷。因此在配置職權(quán)的過(guò)程中，必然要為保障職權(quán)的正確行使設(shè)置相應(yīng)的制約機(jī)制，或者說(shuō)，對(duì)職權(quán)的行使設(shè)置必要的監(jiān)督制約機(jī)制是職權(quán)配置的題中應(yīng)有之義。

檢察改革之所以始終圍繞著檢察職權(quán)配置進(jìn)行，是因?yàn)閮?yōu)化檢察職權(quán)配置是檢察改革的始終不變的目標(biāo)。檢察改革乃至整個(gè)司法改革的根本動(dòng)因是解決司法機(jī)關(guān)的工作與社會(huì)發(fā)展的需要、與黨和人民的期望、與依法治國(guó)的要求不相適應(yīng)的問(wèn)題。這些問(wèn)題，在客觀上表現(xiàn)在利用法律賦予的職權(quán)辦“關(guān)系案”、“人情案”、“金錢(qián)案”，司法不公、司法不廉、司法效率不高等方面。而整個(gè)司法工作都是行使國(guó)家司法權(quán)的活動(dòng)，司法工作中出現(xiàn)的問(wèn)題，從根本上說(shuō)是司法機(jī)關(guān)的權(quán)力配置和行使問(wèn)題。因?yàn)?，?quán)力配置不科學(xué)，就難以形成有效的制約，從而就難以避免權(quán)力的濫用；權(quán)力配置不科學(xué)，就難以高效運(yùn)行，從而難以取得各方面都滿意的效果。就檢察機(jī)關(guān)而言，檢察工作中存在的問(wèn)題雖然涉及方方面面，但是仔細(xì)想來(lái)，無(wú)非是三個(gè)方面：一是職權(quán)問(wèn)題，即從事檢察工作的各個(gè)主體分別具有什么樣的職權(quán)，權(quán)力的邊界在哪里？二是責(zé)任問(wèn)題，即每一個(gè)主體在行使檢察職權(quán)的時(shí)候具有什么樣的責(zé)任，不依法公正地行使職權(quán)時(shí)對(duì)自己會(huì)有什么樣的不利后果？三是制約問(wèn)題，即每一個(gè)主體在行使檢察權(quán)的過(guò)程中會(huì)受到什么樣的制約，這種制約在多大程度上能防止其不當(dāng)行使權(quán)力？這些問(wèn)題如果不能有效地解決，檢察工作中就難免會(huì)出現(xiàn)這樣那樣的錯(cuò)誤，整個(gè)檢察工作就難以滿足黨和人民的要求。而這些問(wèn)題，歸根到底都與檢察職權(quán)的配置包括運(yùn)行機(jī)制有關(guān)。法律賦予檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)，如果在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部沒(méi)有專門(mén)的機(jī)構(gòu)行使，就會(huì)落空，難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用；法律賦予檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)，在內(nèi)部分配上過(guò)于分散，就難以合理高效運(yùn)作和有效行使；法律賦予檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)，如果在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部分工不明確、機(jī)制不順暢，就會(huì)相互扯皮推諉，難以發(fā)揮現(xiàn)有資源的作用。因此，檢察改革所要解決的問(wèn)題，從根本上講是一個(gè)檢察職權(quán)的優(yōu)化配置問(wèn)題。不解決檢察職權(quán)配置問(wèn)題，檢察改革只能是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，甚至連最表層的問(wèn)題也解決不了。不解決檢察職權(quán)配置問(wèn)題，分別進(jìn)行的改革就難以整合，難以系統(tǒng)化；不解決檢察職權(quán)配置問(wèn)題，改革的任務(wù)就難以落實(shí)到具體的職能部門(mén)，難以實(shí)現(xiàn)改革的初衷。

二、檢察改革必須符合權(quán)力配置的規(guī)律

檢察改革，如果缺乏對(duì)檢察職權(quán)配置的系統(tǒng)清晰的認(rèn)識(shí)，如果沒(méi)有明確的方向，如果違背權(quán)力配置的基本規(guī)律，就會(huì)盲目進(jìn)行，就難以達(dá)到黨和人民滿意的效果，甚至連檢察機(jī)關(guān)自身的要求都不能滿足，并且可能使今天的改革成果成為明天的改革對(duì)象。這樣的改革，難免走上循環(huán)往復(fù)、無(wú)窮無(wú)盡的道路。

反思十多年來(lái)的檢察改革，雖然在許多方面取得了顯著的成效，但是改革的任務(wù)并沒(méi)有完成，制約檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使檢察權(quán)的因素并沒(méi)有從制度上解決。這除了外部的原因之外，對(duì)檢察權(quán)配置和運(yùn)行的規(guī)律缺乏清醒的認(rèn)識(shí)不能不說(shuō)是一個(gè)主要原因。制約檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使檢察權(quán)的外部因素，靠檢察機(jī)關(guān)自身是不可能解決的，必須在政治體制改革的總體框架內(nèi)解決，必須依賴于外部的政治力量特別是法律來(lái)解決。但是制約檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使檢察權(quán)的自身因素卻是可能也應(yīng)該通過(guò)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的改革逐步解決的。然而，由于我們?cè)跈z察改革的過(guò)程中缺乏對(duì)職權(quán)配置基本原理的深刻認(rèn)識(shí)，缺乏對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行規(guī)律的把握，以致檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的大多數(shù)改革都未能達(dá)到預(yù)期的效果。譬如，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行的改革，很多項(xiàng)目都涉及上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間的職權(quán)配置問(wèn)題。而在這類改革中，我們過(guò)多考慮的是如何防止下級(jí)檢察機(jī)關(guān)濫用職權(quán)的問(wèn)題，因而通常都是把下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的某些職權(quán)通過(guò)改革由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)來(lái)行使，或者是一味地加大上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。但是，作為權(quán)力配置的一般原理，職權(quán)總是和責(zé)任聯(lián)系在一起的。如果只規(guī)定上級(jí)檢察機(jī)關(guān)享有的權(quán)力而不同時(shí)規(guī)定由于這種權(quán)力的行使而產(chǎn)生的責(zé)任，就會(huì)違背權(quán)力配置的原理。同時(shí)，職權(quán)配置要考慮效率。如果過(guò)多注重制約，缺乏對(duì)效率的追求，就會(huì)造成司法資源不必要的浪費(fèi)。職權(quán)配置要確立制度的穩(wěn)定性。如果某些權(quán)力賦予某個(gè)部門(mén)行使，過(guò)一段時(shí)間就收回，再過(guò)一段時(shí)間又賦予該部門(mén)，或者如果一些規(guī)定每過(guò)幾年就得修改一次，有的甚至剛剛制定，就發(fā)現(xiàn)有問(wèn)題，制度的穩(wěn)定性就會(huì)遭受破壞。再譬如，檢察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題，盡管在三輪的檢察改革中最高人民檢察院都提出了同樣的任務(wù)，各地檢察機(jī)關(guān)也進(jìn)行過(guò)一些探索，但是檢察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置究竟應(yīng)當(dāng)如何改革，哪些機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)增設(shè)、哪些機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)合并？?jī)扇偃说臋z察院與五六十人的檢察院，要不要設(shè)置完全相同的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)？?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分的越多越好、分工越細(xì)越好，還是集約性設(shè)置好？這些問(wèn)題，歸根結(jié)底還是一個(gè)法律賦予檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的部門(mén)之間如何再分配的問(wèn)題。對(duì)職權(quán)配置問(wèn)題沒(méi)有深入的研究，不了解檢察權(quán)分解、分類的內(nèi)在規(guī)律，就很難對(duì)這些問(wèn)題作出科學(xué)的回答。

對(duì)檢察職權(quán)的監(jiān)督制約，一直是檢察改革的重要方面。這是因?yàn)?，檢察改革始終面臨著一個(gè)基本矛盾，這就是獨(dú)立行使檢察職權(quán)與檢察職權(quán)必須受制約之間的矛盾。從總體上看，檢察權(quán)最大量、最直接地表現(xiàn)為案件的辦理權(quán)。辦理案件的基本規(guī)律是了解案件的事實(shí)真相并依照法律作出處理決定。而案件事實(shí)是靠證據(jù)來(lái)還原的。因此，只有了解并仔細(xì)研究案件的全部證據(jù)材料，才有可能對(duì)案件作出正確的處理。但是由于司法資源的有限性，在實(shí)踐中親自研究案件全部證據(jù)材料的人總是有限的。如果只有了解案件全部證據(jù)材料的人才有權(quán)對(duì)案件作出處理決定，那就有可能把案件的處理權(quán)變成一種獨(dú)斷的權(quán)力，從而為權(quán)力的濫用留下制度性缺陷。為了防止一個(gè)人或者一個(gè)主體獨(dú)攬案件的處理權(quán)，就需要增加制約的環(huán)節(jié)，不能讓一個(gè)人對(duì)案件具有完全的決定權(quán)。但是如果制約的環(huán)節(jié)過(guò)多，案件的處理就可能相互推諉，久拖不決，以致影響辦理案件的效率。因此，在制度設(shè)計(jì)上，既要設(shè)置必要的制約環(huán)節(jié)，不能由一個(gè)主體完全獨(dú)立處理案件，以防止濫用辦案的權(quán)力，又不能設(shè)置過(guò)多的制約環(huán)節(jié)，使辦案主體既無(wú)責(zé)任感，也無(wú)效率觀。這是檢察權(quán)運(yùn)行中一個(gè)最簡(jiǎn)單最基本的規(guī)律④。

主訴檢察官辦案責(zé)任制的改革，其初衷就是要打破傳統(tǒng)的辦案模式，減少中間環(huán)節(jié)，賦予辦理案件的檢察官以必要的案件處理權(quán)。但是隨著檢察機(jī)關(guān)面臨的外部壓力的增加，檢察改革走上了不斷限制辦案檢察官的權(quán)力甚至包括辦案單位的案件處理權(quán)的道路，不僅恢復(fù)了層層批案的傳統(tǒng)做法，甚至對(duì)某些案件增加了報(bào)上級(jí)檢察院審批的制度。這樣做的目的無(wú)疑是為了防止檢察權(quán)的濫用，防止在案件處理上發(fā)生錯(cuò)誤。然而，過(guò)多地增加辦案環(huán)節(jié)，不斷加強(qiáng)對(duì)案件處理權(quán)的制約，未必就能有效地防止檢察權(quán)的濫用。因?yàn)椋松贁?shù)案件由檢察委員會(huì)集體決定之外，絕大多數(shù)案件，無(wú)論經(jīng)過(guò)多少個(gè)環(huán)節(jié)，無(wú)論經(jīng)過(guò)幾級(jí)檢察院，最終還是要由一個(gè)主體說(shuō)了算的。這在理論上總是存在著一個(gè)權(quán)力可能被濫用的問(wèn)題，并且，最終作出決定的主體，離案件的證據(jù)材料越遠(yuǎn)，作出決定的準(zhǔn)確性的概率就越低。因此，檢察改革如果不研究和解決檢察職權(quán)的優(yōu)化配置問(wèn)題，僅僅依靠增加制約環(huán)節(jié)，是很難走出困境的。

三、檢察改革走出困境的根本出路在于優(yōu)化檢察職權(quán)配置

既然檢察改革始終是圍繞著檢察職權(quán)配置問(wèn)題展開(kāi)的，要完成檢察改革的任務(wù)，就必須從優(yōu)化檢察職權(quán)配置入手。檢察改革無(wú)論如何進(jìn)行，如果職權(quán)配置不科學(xué)、不合理，權(quán)力運(yùn)行中的各種要素就難以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化組合，檢察資源就難以得到有效整合，檢察權(quán)就難以依法公正地行使，濫用檢察職權(quán)的問(wèn)題就不可能從根本上得以遏制，辦案效率不高、能力不強(qiáng)的問(wèn)題也難以有效解決，檢察機(jī)關(guān)的職能作用也就難以充分發(fā)揮，因而也就難以取得黨和人民滿意的效果。

回顧十多年來(lái)的檢察改革，有些問(wèn)題是值得我們深思的。

首先，關(guān)于職權(quán)配置的科學(xué)性問(wèn)題。職權(quán)配置要符合權(quán)力的性質(zhì)和特點(diǎn)，特別是在檢察職權(quán)的內(nèi)部分配時(shí)，要充分考慮檢察權(quán)分解的原理。比如，對(duì)民事審判和行政訴訟活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的職權(quán)，與職務(wù)犯罪偵查的職權(quán)，是兩種不同性質(zhì)的職權(quán)。把這兩種職權(quán)分配給同一個(gè)部門(mén)行使，就缺乏科學(xué)性。行使對(duì)民事審判和行政訴訟活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督職權(quán)的檢察官，要求精通民事審判和行政訴訟業(yè)務(wù)，熟練掌握這方面的專業(yè)知識(shí)，而職務(wù)犯罪偵查則要求精通刑事法律，熟練掌握偵查取證的技能和詢問(wèn)、訊問(wèn)的技巧。要求一個(gè)部門(mén)或者同一批檢察官同時(shí)行使這兩種職權(quán)，不僅混淆了權(quán)力屬性，而且很難同時(shí)行使好這兩種職權(quán)。因此，把職務(wù)犯罪偵查權(quán)通過(guò)改革賦予民事行政檢察部門(mén)，本身就意味著再改革，即把這兩種職權(quán)分別由不同的部門(mén)來(lái)行使。再比如，把下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)提到上級(jí)檢察機(jī)關(guān)來(lái)行使，是否具有科學(xué)性，同樣是一個(gè)值得研究的問(wèn)題。因?yàn)樵诶碚撋?，任何職?quán)都有一個(gè)可能被濫用的問(wèn)題，擔(dān)心下級(jí)檢察機(jī)關(guān)濫用某些職權(quán)，就把這項(xiàng)職權(quán)提交給上級(jí)檢察機(jī)關(guān)行使，很難說(shuō)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)就不可能濫用這種職權(quán)，也不好說(shuō)這樣一改革，權(quán)力濫用的問(wèn)題就解決了。

其次，關(guān)于職權(quán)配置的合理性問(wèn)題。無(wú)論是對(duì)檢察職權(quán)的內(nèi)部調(diào)整還是對(duì)檢察職權(quán)運(yùn)行模式的改革，都要考慮不同職權(quán)運(yùn)行的規(guī)律，不應(yīng)當(dāng)按照同一模式來(lái)改革，否則就可能導(dǎo)致職權(quán)配置的不合理。比如，在公訴部門(mén)可以實(shí)行主訴檢察官辦案責(zé)任制，在職務(wù)犯罪偵查部門(mén)能不能實(shí)行主辦檢察官辦案責(zé)任制就值得研究。因?yàn)閷彶槠鹪V和出庭公訴主要是以檢察官個(gè)人的活動(dòng)進(jìn)行的，而職務(wù)犯罪偵查則需要充分利用現(xiàn)有的偵查資源，需要更多的檢察官密切合作的聯(lián)合行動(dòng)。近年，各地、各級(jí)檢察機(jī)關(guān)不同程度地增加了一些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)的增設(shè)必然要配置相應(yīng)的職權(quán)，而這些職權(quán)的配置是否都具有合理性，也是一個(gè)值得研究的問(wèn)題。

在檢察改革中，對(duì)檢察職權(quán)的監(jiān)督制約始終是改革的一個(gè)重點(diǎn)。對(duì)檢察職權(quán)的監(jiān)督制約固然是十分必要的，但是這種監(jiān)督制約必須符合權(quán)力運(yùn)行的規(guī)律，否則就可能喪失其合理性。法律賦予檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)是多方面的，不同類型的檢察職權(quán)具有不同的運(yùn)行規(guī)律。完全按照相同的模式進(jìn)行監(jiān)督制約，對(duì)有些職權(quán)而言，可能是十分有效的，但對(duì)另一些職權(quán)而言，就可能使其陷入十分尷尬的境地。因此，檢察改革應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同類型檢察職權(quán)的運(yùn)行規(guī)律來(lái)設(shè)置不同模式的監(jiān)督制約機(jī)制。但是如果不了解檢察職權(quán)的分類和不同類型檢察職權(quán)的不同特點(diǎn)，一味地單純地強(qiáng)調(diào)改革和完善監(jiān)督制約機(jī)制，檢察改革就很難達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，很難促進(jìn)檢察工作的科學(xué)發(fā)展。比如，對(duì)職務(wù)犯罪偵查的監(jiān)督制約，與對(duì)公訴工作的監(jiān)督制約，與對(duì)訴訟監(jiān)督活動(dòng)的監(jiān)督制約，應(yīng)當(dāng)采取不同的模式。不考慮不同類型檢察職權(quán)的特點(diǎn)，一味地強(qiáng)調(diào)對(duì)檢察院的監(jiān)督制約，似乎一種監(jiān)督制約機(jī)制適用于檢察院的所有職權(quán)，那樣的改革措施就很難落到實(shí)處。

再次，關(guān)于職權(quán)配置的完整性問(wèn)題。對(duì)于法律賦予檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)，通過(guò)檢察改革進(jìn)行內(nèi)部配置時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮職權(quán)的完整性，防止出現(xiàn)權(quán)力的真空或漏洞，這樣才能保證檢察職權(quán)的充分行使。例如，《刑事訴訟法》明確規(guī)定：“人民檢察院對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行刑罰的活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督。如果發(fā)現(xiàn)有違法的情況，應(yīng)當(dāng)通知執(zhí)行機(jī)關(guān)糾正?！边@個(gè)規(guī)定實(shí)際上賦予了檢察機(jī)關(guān)完整的刑罰執(zhí)行監(jiān)督權(quán)。但是檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)部的職權(quán)配置上，把死刑立即執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)分配給公訴部門(mén)行使，把監(jiān)禁刑的執(zhí)行監(jiān)督權(quán)分配給監(jiān)所檢察部門(mén)行使，而其他刑罰如財(cái)產(chǎn)刑、管制以及其他刑罰執(zhí)行方式如緩刑、監(jiān)外執(zhí)行等的執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，則沒(méi)有專門(mén)的職能部門(mén)來(lái)行使，以致造成刑罰執(zhí)行監(jiān)督的空白。

最后，關(guān)于職權(quán)配置的有效性問(wèn)題。檢察改革的目的之一是為了保證檢察職權(quán)的充分有效行使。檢察改革的結(jié)果如果是過(guò)分分解檢察職權(quán)，就可能難以充分發(fā)揮其作用。例如法律賦予檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，究竟由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一行使有利于其充分有效地發(fā)揮作用，還是分別由反貪、反瀆、監(jiān)所等部門(mén)行使有利于其充分有效地發(fā)揮作用，就是一個(gè)值得研究的問(wèn)題。因?yàn)閭刹楣ぷ餍枰喾矫娴馁Y源，需要更多的人力和技術(shù)。力量過(guò)于分散，很難形成合力。事實(shí)上，在一些業(yè)務(wù)部門(mén)，長(zhǎng)期存在著平時(shí)沒(méi)案辦，有案辦不了的狀況。特別是在只有幾十個(gè)人的檢察院，要不要設(shè)置十多個(gè)部門(mén)，更值得研究。

總之，我們?cè)跈z察改革中，只有充分考慮檢察職權(quán)配置的優(yōu)化問(wèn)題，科學(xué)合理地配置檢察職權(quán)，才有可能保證這些職權(quán)的充分有效行使，才有可能通過(guò)檢察改革推進(jìn)檢察工作的科學(xué)發(fā)展。

注釋：

①詳見(jiàn)最高人民檢察院2000年2月15日頒布的《三年檢察改革實(shí)施意見(jiàn)》。

②詳見(jiàn)最高人民檢察院2005年9月12日頒布的《關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的三年實(shí)施意見(jiàn)》。

③詳見(jiàn)最高人民檢察院2009年2月19日頒布的《關(guān)于深化檢察改革2009—2012年工作規(guī)劃》。

1）實(shí)施階梯泵改造，使泵站運(yùn)行組合的種類增加[3]。為了便于管理，原設(shè)計(jì)一座泵站只配置一種型號(hào)的注水泵，在排量不匹配的注水泵站能源浪費(fèi)較為嚴(yán)重。

④檢察工作的規(guī)律包括多個(gè)方面，需要專門(mén)研究論證。此處只是就職權(quán)配置最基礎(chǔ)的規(guī)律而言，并不是對(duì)檢察工作規(guī)律的完整表述。

②何文燕、廖永安：《民事訴訟理論與改革的探究》，中國(guó)檢察出版社2002年版，第383頁(yè)。

④孫謙、劉立憲主編：《檢察論叢》（第2卷），法律出版社2006年版，第370頁(yè)。

⑤王晉、劉生榮編：《英國(guó)皇家檢察官準(zhǔn)則》，中國(guó)方正出版社2001年版，第221頁(yè)。

⑥黨廣鎖：《民事公訴主體問(wèn)題淺論》，載于《民事檢察制度熱點(diǎn)問(wèn)題探索》，中國(guó)檢察出版社2004年版，第457—459頁(yè)。

⑦李忠芳：《民事檢察學(xué)》，中國(guó)檢察出版社1996年版，第29頁(yè)。

⑧何家弘主編：《檢察制度比較研究》，中國(guó)檢察出版社2008年版，第276頁(yè)。

⑨吳汝信：《民事公訴權(quán)：檢察機(jī)關(guān)職權(quán)配置的新視角》，張智輝主編：《中國(guó)檢察》（第16卷），北京大學(xué)出版社2008年版，第348頁(yè)。

⑩江偉、常延彬：《民事檢察監(jiān)督的改革與完善》，《檢察日?qǐng)?bào)》，2007年5月11日。

?蔣德海：中國(guó)特色：《社會(huì)主義檢察制度優(yōu)越性明顯》，《檢察日?qǐng)?bào)》，2008年4月24日。

?王鴻翼：《關(guān)于對(duì)民事訴訟三角形結(jié)構(gòu)的質(zhì)疑與思考》，載《河南社會(huì)科學(xué)》2011年第1期。

?雷霆：《檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的必要性分析》，《檢察日?qǐng)?bào)》，2007年9月14日。

?該觀點(diǎn)產(chǎn)生于社會(huì)主義國(guó)家的理論，在我國(guó)最早由王桂五提出。參見(jiàn)李忠芳、王開(kāi)洞主編：《民事檢察學(xué)》，中國(guó)檢察出版社1996年版，第110頁(yè)。

?賀恒楊：《檢察機(jī)關(guān)是民事公訴的適格主體》，《檢察日?qǐng)?bào)》，2007年5月13日。

?《河南省檢察機(jī)關(guān)探索開(kāi)展民事公訴的思考》，載《2007年中原民事行政檢察論壇論文集》。

?田圣斌、俞謝亮：《檢察機(jī)關(guān)行使民事公訴權(quán)的可行性研究》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》，2007年第11期，第123頁(yè)。

?何文燕：《略論檢察機(jī)關(guān)民事公訴權(quán)》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第3期，第22頁(yè)。

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9楊立新：《民事行政訴訟檢察監(jiān)督與司法公正》，載《法學(xué)研究》2000年第4期，第69頁(yè)。

?王學(xué)成：《論司法規(guī)律與民事檢察權(quán)的拓展、謙抑與規(guī)制》，張智輝主編：《中國(guó)檢察》（第16卷），北京大學(xué)出版社2008年版，第178頁(yè)。

?賀恒楊：《檢察機(jī)關(guān)是民事公訴的適格主體》，《檢察日?qǐng)?bào)》，2007年5月13日。

?肖建國(guó)：《民事訴訟程序價(jià)值論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2000年版，第416頁(yè)。

?邵世星、寧建海等：《民事訴訟檢察監(jiān)督的職權(quán)配置與程序設(shè)計(jì)》，張智輝主編：《中國(guó)檢察》（第18卷），北京大學(xué)出版社2009年版，第202頁(yè)。

2011-02-15

張智輝，男，陜西武功人，最高人民檢察院檢察理論研究所所長(zhǎng)，博士生導(dǎo)師，廣州大學(xué)法學(xué)院客座教授。