闞興起 沈愛生 樊建超

(天津市引灤工程黎河管理處,天津 064200)

近年來,為有效預(yù)防黎河水質(zhì)污染,保護(hù)黎河流域水環(huán)境,實(shí)現(xiàn)環(huán)境共建共保共享,黎河管理處與遵化市環(huán)保、公安、水務(wù)、國土等部門密切合作,開展了跨行政區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法活動,尤其是今年天津市水務(wù)局與遵化市政府確立戰(zhàn)略合作關(guān)系以來,建立了統(tǒng)一協(xié)調(diào)、相互協(xié)作、聯(lián)合協(xié)商,快速高效的黎河水環(huán)境保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法新機(jī)制。因此,如何開展好此項(xiàng)聯(lián)合執(zhí)法工作,是我們進(jìn)一步探討的問題。

1 黎河水環(huán)境現(xiàn)狀及形成原因

引灤入津工程是將河北省境內(nèi)的灤河水跨流域引入天津市的城市供水工程,其中利用黎河河道輸水是引灤輸水線路的重要組成部分。自1983年引灤入津通水以來,實(shí)現(xiàn)安全輸水3392天,累計完成輸水量146.2534億m3,緩解了城市用水緊張的情況,為天津社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。然而,隨著遵化當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,一些負(fù)面影響也逐漸表現(xiàn)出來。自然植被不斷破壞、個別區(qū)域水土流失嚴(yán)重、生產(chǎn)生活垃圾污染、工礦企業(yè)污染加重。這些因素導(dǎo)致黎河兩岸生態(tài)環(huán)境呈惡化趨勢,給黎河水質(zhì)及輸水安全帶來了潛在的威脅。多年來,黎河管理處堅持開展保水護(hù)水工作,取得了一定的成效,但是由于缺乏長效的監(jiān)管機(jī)制,非法采砂排污排尾、沿岸違章建筑、垃圾隨意排放等影響黎河水環(huán)境現(xiàn)象頻頻發(fā)生,給黎河兩岸居民生產(chǎn)生活及引灤輸水環(huán)境造成了嚴(yán)重的影響。究其主要原因如下。

一是邊界不清,管轄不明。黎河是天然行洪和排瀝河道,其中引灤入津工程利用57.6km,全部位于河北省境內(nèi),引灤黎河河道保護(hù)范圍和管理范圍劃定缺乏相應(yīng)的法律依據(jù),監(jiān)管存在盲區(qū)。

二是基礎(chǔ)設(shè)施不完備,管理難度大。由于受投資的限制,引灤通水27年來,只完成了上中游近23km的河道整治,黎河下游35km未進(jìn)行有效的整治,只對險工險段進(jìn)行了簡單的防護(hù),絕大部分河段處于自然狀態(tài)。河道防護(hù)措施不完善,上游巡視道路標(biāo)準(zhǔn)低,下游沒有巡視道路,這些給河道工程管理、水政執(zhí)法帶來了極大的不便。

三是支流污染嚴(yán)重,監(jiān)管體制不完善。通過近20年于橋水庫污染物入庫負(fù)荷量統(tǒng)計表明,主要水質(zhì)指標(biāo)的污染物由黎河輸入占很大比例,其中黎河支流自產(chǎn)水部分占有相當(dāng)比例。黎河沿程有小廠、楊莊子、東雙城等15條主要支流,全部由遵化市地方政府主管。由于受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使,主管部門對支流污染監(jiān)管不利,地方保護(hù)主義嚴(yán)重。

四是異地執(zhí)法舉步維艱。如前所述,黎河流域全部位于河北省境內(nèi),黎河管理處開展水政執(zhí)法缺乏相應(yīng)的法律依據(jù),黎河水環(huán)境管理缺乏必要的工作機(jī)制和具有權(quán)威性的管理機(jī)構(gòu)以及缺少相關(guān)的政策支持,出現(xiàn)水污染及水事事件問題時難免互相推諉、扯皮,破壞水環(huán)境行為得不到及時有效地制止。

2 聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的探索與成效

由于異地執(zhí)法復(fù)雜,涉及面廣,而且缺乏執(zhí)法的法律依據(jù),一直以來是引灤黎河水環(huán)境監(jiān)管的難點(diǎn)。為有效維護(hù)黎河水事秩序和保護(hù)黎河水環(huán)境,黎河管理處在市水務(wù)局關(guān)心和支持下,與遵化市政府以及相關(guān)部門共同協(xié)作,勇于創(chuàng)新,在機(jī)構(gòu)組建、制度建設(shè)、模式創(chuàng)新等方面進(jìn)行了積極的探索,基本建立了統(tǒng)一協(xié)調(diào)、相互協(xié)作、快速高效的聯(lián)合執(zhí)法新機(jī)制。

2.1 創(chuàng)設(shè)機(jī)構(gòu),設(shè)立聯(lián)合執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組

2010年8月3日,天津市水務(wù)局與遵化市政府就 “引灤黎河水源保護(hù)與環(huán)境治理工作”在引灤黎河管理處召開第一次聯(lián)席會議。為加強(qiáng)對黎河環(huán)境治理聯(lián)合執(zhí)法工作的領(lǐng)導(dǎo),成立了聯(lián)合執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組,組長由李文運(yùn)副局長和毛成海副市長擔(dān)任,成員單位由市水務(wù)局相關(guān)處室和遵化市相關(guān)部門組成,成員單位的主要負(fù)責(zé)人或分管領(lǐng)導(dǎo)為聯(lián)合執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組成員,各成員單位抽調(diào)相應(yīng)骨干力量具體組織實(shí)施環(huán)境治理聯(lián)合執(zhí)法工作,加強(qiáng)了聯(lián)合執(zhí)法力量。聯(lián)合執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)確定聯(lián)合執(zhí)法內(nèi)容,制定行動方案,確定參加人員并組織實(shí)施;領(lǐng)導(dǎo)小組本著 “信息聯(lián)通、部門聯(lián)合、屬地管理、分類執(zhí)法”的原則,使得黎河水環(huán)境監(jiān)管更加方便、快捷、高效。

2.2 健全制度,建立聯(lián)合執(zhí)法新機(jī)制

本著共享政務(wù)資源、理順執(zhí)法關(guān)系、保護(hù)黎河環(huán)境、提高工作效能、溝通雙方感情、共建和諧社會的原則,在建立戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)上,天津市水務(wù)局與遵化市政府雙方簽訂了黎河水源保護(hù)和環(huán)境治理戰(zhàn)略合作框架協(xié)議,并制定了 《引灤黎河水源保護(hù)與環(huán)境治理聯(lián)合執(zhí)法實(shí)施方案》和 《天津市水務(wù)局與遵化市政府戰(zhàn)略合作聯(lián)席會議制度》。明確了相關(guān)部門的工作職責(zé)、工作內(nèi)容和執(zhí)法方式,確定了聯(lián)合執(zhí)法范圍——黎河57.6km河道兩岸征地線以內(nèi)及干、支流入河污染途徑及源頭企業(yè)。定期召開聯(lián)席會議,針對聯(lián)合執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的問題,研究制定相應(yīng)對策,按照有關(guān)法律、法規(guī),及時研究,快速處置。

黎河水環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法以處理非法采砂和非法排污、開展重點(diǎn)污染企業(yè)排查、取締河道管理范圍內(nèi)違章建筑、處理跨行政區(qū)域突發(fā)性環(huán)境污染事件等為主要工作內(nèi)容,經(jīng)常開展常規(guī)執(zhí)法或?qū)ｍ?xiàng)執(zhí)法,嚴(yán)厲打擊各種水事違法行為,實(shí)現(xiàn)黎河水清、岸綠、河暢、景美的治理目標(biāo)。

2.3 創(chuàng)新模式,探索聯(lián)合執(zhí)法新思路

為了對黎河流域的污染企業(yè)和沿岸村莊實(shí)施有效監(jiān)管,黎河管理處對企業(yè)進(jìn)行正確引導(dǎo),倡導(dǎo)企業(yè)和沿岸村莊強(qiáng)化社會責(zé)任意識和資源接受引灤水政監(jiān)察人員的檢查和管理。

一是與沿河企業(yè)簽訂保水護(hù)水責(zé)任書。每年3月份,以 “世界水日”、和 “中國水周”活動為契機(jī),黎河管理處召開沿岸企業(yè)負(fù)責(zé)人座談會,與沿河企業(yè)簽訂保水護(hù)水責(zé)任書,明確責(zé)任義務(wù)、規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營行為。倡導(dǎo)企業(yè)有責(zé)任、有義務(wù)改善環(huán)境質(zhì)量,共同營造良好的生活環(huán)境,自愿接受引灤水政監(jiān)察人員的監(jiān)督檢查,積極配合做好相關(guān)調(diào)查工作,自覺接受社會輿論監(jiān)督,主動通報企業(yè)環(huán)境管理狀況。

二是開展生態(tài)文明共建共享活動。2008年與沿河馬各莊、龍灣、小安樂莊村和曉一礦業(yè)公司、港陸鋼鐵公司確定生態(tài)文明共建關(guān)系,由黎河處負(fù)責(zé)環(huán)境改善工程設(shè)施建設(shè),共建另一方負(fù)責(zé)使用維護(hù)和后期管理。制定生態(tài)文明共建標(biāo)準(zhǔn),簽訂以環(huán)境保護(hù)、河道保潔、道路養(yǎng)護(hù)、樹木看管等為主要內(nèi)容的協(xié)議書,明確專職人員負(fù)責(zé)。2010年,借助于市局與遵化市政府 “戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系”的建立,更加密切了與遵化市政府有關(guān)部門的聯(lián)系,增強(qiáng)了相關(guān)信息的交流和工作協(xié)調(diào)。同時又與沿河7個村莊簽訂了生態(tài)共建協(xié)議,進(jìn)一步明確了生態(tài)文明共建活動中雙方的責(zé)任和義務(wù)。經(jīng)過兩年來的運(yùn)行,相應(yīng)河段亂堆亂倒垃圾現(xiàn)象已基本杜絕,河道輸水環(huán)境有了明顯改觀。

三是加大宣傳力度。充分利用村廣播室、學(xué)校、集貿(mào)市場、城區(qū)廣場大屏幕等開展水法律法規(guī)宣傳,以提高沿岸群眾的法律意識。與當(dāng)?shù)厮畡?wù)部門聯(lián)合開展水法宣傳活動,進(jìn)一步深化了宣傳效果,提高了沿岸群眾主動參與保護(hù)黎河水環(huán)境的積極性。

2.4 通力配合,開創(chuàng)聯(lián)合執(zhí)法新局面

2010年初建立黎河水環(huán)境保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制以來,黎河處與遵化市各部門密切協(xié)作,通力配合,加大河道非法水事活動治理力度。5月18日,與當(dāng)?shù)毓?、環(huán)保、水政監(jiān)察大隊等組成105人專項(xiàng)執(zhí)法工作組,拆除王老莊橋頭違章建筑270多平方米,解決了多年影響該段河道環(huán)境難題,對其清除,壯大了引灤水政執(zhí)法的聲威,也起到了震懾作用。在聯(lián)合巡查中,共查處水事案件15起,受理舉報案件4起。通過加大執(zhí)法力度,直接排尾礦和非法采砂現(xiàn)象基本杜絕,維護(hù)了黎河水事秩序和水環(huán)境安全。

3 黎河水環(huán)境保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法中存在的問題

雖然引灤黎河水環(huán)境保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法取得了良好的成效,但還存在著一定的問題。

(1)跨行政區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法缺乏法律依據(jù)。對于跨行政區(qū)域的水污染處理,雖然在 《中華人民共和國水污染防治法》第二十八條:“跨行政區(qū)域的水污染糾紛,由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決,或者由其共同的上級人民政府協(xié)調(diào)解決?！敝凶鞒鲆?guī)定,但此規(guī)定過于原則,沒有明確有關(guān)部門的職責(zé)和權(quán)限以及處理機(jī)制和處理程序,缺乏實(shí)際可操作性。

(2)兩地執(zhí)法監(jiān)管力度有差異,互通信息不夠。由于天津市與遵化市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,導(dǎo)致兩地在環(huán)境監(jiān)管要求和力度存在差異以及在信息透明度方面不完全對稱,造成雙方溝通協(xié)商和信息公開、共享的不足。

(3)相關(guān)配套制度尚不健全。為了使跨行政區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法制更加健全、溝通更加順暢、配合更加默契 、行動更加迅速還需建立和健全相關(guān)配套制度。如建立跨行政區(qū)域污染聯(lián)合監(jiān)測制度、流域性環(huán)境應(yīng)急處理預(yù)案、上下游間的聯(lián)動預(yù)警機(jī)制和反饋協(xié)查等機(jī)制。

(4)執(zhí)法主體多頭,容易造成執(zhí)法權(quán)責(zé)不清。在聯(lián)合執(zhí)法過程中容易忽視各執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的分工、權(quán)限和責(zé)任。一些部門從本部門利益出發(fā),在執(zhí)法過程中會有所顧忌,遇到麻煩事就推,遇到有利的就爭當(dāng)組織者,碰到責(zé)任問題誰也不愿擔(dān)責(zé)任。這種執(zhí)法理念必然導(dǎo)致推諉扯皮,違背了聯(lián)合執(zhí)法活動 “提高行政執(zhí)法效率,維護(hù)公民合法權(quán)益”的初衷。

(5)聯(lián)合執(zhí)法經(jīng)費(fèi)匱乏。近年來,黎河處與遵化市地方政府及相關(guān)部門開展聯(lián)合執(zhí)法、加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作,對工程順利建設(shè)、維護(hù)黎河水秩序發(fā)揮了重要作用,遵化市沿河鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及相關(guān)部門為此付出了大量的人力、物力和財力。但是,目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政狀況十分困難,聯(lián)合執(zhí)法工作也確實(shí)給他們增加了一定的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。由于聯(lián)合執(zhí)法經(jīng)費(fèi)匱乏,導(dǎo)致聯(lián)合執(zhí)法活動的開展受到一定程度的制約和影響,難以達(dá)到聯(lián)合執(zhí)法行動的實(shí)效。

4 建立健全聯(lián)合執(zhí)法的構(gòu)想

基于跨流域水環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制中暴露出來的問題,筆者提出以下完善建議。

(1)健全法制,建立跨流域水環(huán)境保護(hù)行政管理體制。通過完善環(huán)境立法或授權(quán)等方式賦予環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)相關(guān)行政執(zhí)法權(quán),為跨區(qū)域環(huán)境執(zhí)法提供法律依據(jù),使跨區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法由被動轉(zhuǎn)為主動;建立統(tǒng)一的跨區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu),科學(xué)合理界定其權(quán)責(zé),實(shí)現(xiàn)執(zhí)法資源的合理配置,防止管理體制內(nèi)部機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一和部門間權(quán)責(zé)分工交叉或模糊影響聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制效能的發(fā)揮。

(2)確權(quán)劃界,消除黎河兩岸邊界區(qū)域監(jiān)管的盲點(diǎn)。針對由于區(qū)域邊界、地界不明而引發(fā)跨行政區(qū)域污染水環(huán)境糾紛問題,環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)及時報告有關(guān)政府,由政府組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門通過聯(lián)合實(shí)地勘查與調(diào)研,確定各自管轄區(qū)域,劃清邊界、明確職責(zé),消除部分區(qū)域存在的 “無人監(jiān)管”、“交叉監(jiān)管”、“利用雙證逃避監(jiān)管”的行政管轄漏洞和弊端,實(shí)現(xiàn)監(jiān)管無盲點(diǎn)。

(3)深化戰(zhàn)略合作關(guān)系,完善公眾參與制度。不斷深化與遵化市政府的戰(zhàn)略合作關(guān)系,利用合作平臺,努力實(shí)現(xiàn) “共享政務(wù)資源,理順執(zhí)法關(guān)系,保護(hù)黎河環(huán)境,提高工作效能”的目標(biāo)要求。要通過聯(lián)合執(zhí)法行動,保持對非法采砂、非法排放尾礦行為的高壓嚴(yán)打態(tài)勢,維護(hù)良好的水事秩序;要通過文明共建共享,綠化帶工程,推進(jìn)黎河生態(tài)建設(shè),改善黎河水環(huán)境。

公眾參與是跨行政區(qū)域環(huán)境治理的原動力,也是監(jiān)督跨行政區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法、提升聯(lián)合執(zhí)法效率和實(shí)現(xiàn)聯(lián)合執(zhí)法效果的保障。要切實(shí)保障公眾在跨行政區(qū)域環(huán)境治理的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán),完善群眾舉報、投訴、輿論監(jiān)督等渠道以確保執(zhí)法的合法、合理、公正,對跨行政區(qū)域執(zhí)法機(jī)構(gòu)形成制約,防止執(zhí)法權(quán)的濫用。

(4)構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的預(yù)警、應(yīng)急處置工作體系。就跨行政區(qū)域環(huán)境治理而言,一方面,各級環(huán)保部門要加強(qiáng)對項(xiàng)目批審的力度,從源頭上控制環(huán)境污染。另一方面,還應(yīng)建立跨行政區(qū)域水環(huán)境事故預(yù)警、應(yīng)急、處置機(jī)制。包括上游對下游的聯(lián)動預(yù)警和下游對上游的反饋協(xié)查;突發(fā)性環(huán)境應(yīng)急事故處置預(yù)案和應(yīng)急救援能力建設(shè)等,以便快速、高效地防止水污染事故的惡化,避免重、特大水污染事故的發(fā)生,切實(shí)保障輸水安全,維護(hù)社會穩(wěn)定。

(5)爭取政策支持、加大資金投入。在與遵化市政府等相關(guān)部門保持合作關(guān)系的基礎(chǔ)上,尚需一定的物質(zhì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)保障。積極爭取天津市水利局和遵化市政府對黎河水政執(zhí)法的政策支持和資金的投入,落實(shí)聯(lián)合執(zhí)法行動的專項(xiàng)資金,為達(dá)到改善黎河周邊生態(tài)環(huán)境和黎河水質(zhì)的雙贏奠定必要的物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

總之,水行政聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的建立和完善,有效地遏制了黎河河道內(nèi)非法排污排尾、亂堆亂放垃圾、非法采砂、違章建筑等水事違法勢頭,對水事違法起到了震懾作用,確保了引灤黎河水質(zhì)安全和輸水安全,開創(chuàng)了新時期引灤黎河水行政執(zhí)法的新途徑。