牛生海 葛 貴

(甘肅省張掖市水務(wù)局 甘肅張掖 734000)

水是生命之源。對(duì)于資源型缺水的張掖而言,水在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中尤其起著舉足輕重的作用,是決定發(fā)展的第一要素。張掖是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大市,農(nóng)業(yè)比重大,用水多,效益低。如何對(duì)水資源進(jìn)行優(yōu)化配置、高效利用,如何全面提升水資源的承載能力,提高其產(chǎn)出效益,以水資源的可持續(xù)利用保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,是我們永恒的課題。

1 基本情況

黑河是我國第二大內(nèi)陸河,發(fā)源于祁連山北麓,流經(jīng)青海、甘肅、內(nèi)蒙三省區(qū),干流全長928km,流域面積14.3萬km2,多年平均年徑流量15.8億m3。張掖市地處黑河中游,集中了全流域95%的耕地、91%的人口和80%以上的國內(nèi)生產(chǎn)總值。全市人均水資源量1250m3、畝均511m3,分別為全國平均水平的57%和29%,屬典型的資源型缺水地區(qū),但在西北內(nèi)陸地區(qū)來講水資源條件相對(duì)優(yōu)越。

自2001年實(shí)施黑河流域近期治理和開展節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)以來,我市水利基礎(chǔ)設(shè)施得到有效改善,節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)建設(shè)任務(wù)全面完成,有效促進(jìn)了全市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,農(nóng)業(yè)用水比例下降,單方水GDP產(chǎn)出逐年提高,張掖被水利部授予 “全國節(jié)水型社會(huì)建設(shè)示范市”稱號(hào)。

2 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水資源制約因素

近年來,國家實(shí)施黑河近期治理,張掖市部分縣區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施得到了一定改善,但水資源高效利用的問題仍然沒有得到根本解決,同時(shí)還肩負(fù)著黑河分水的艱巨任務(wù),用水緊張的矛盾更為突出,水資源問題始終是制約我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸。

2.1 水資源先天不足

扣除黑河分水指標(biāo),全市人均水資源占有量1250m3,畝均511m3。按現(xiàn)有人口增長速度,預(yù)計(jì)到2015年,全市人均水資源量將降到1000m3以下,成為嚴(yán)重缺水地區(qū),水資源緊缺的形勢將十分嚴(yán)峻。

2.2 基礎(chǔ)設(shè)施滯后

張掖市屬西部內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),水利建設(shè)主要靠國家投資。隨著黑河近期治理工程實(shí)施,全市水利基礎(chǔ)設(shè)施條件有了一定改善,但還有相當(dāng)一部分灌區(qū)灌溉條件十分落后,黑河沿岸43處引水口門均為無壩引水,水利設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后,農(nóng)業(yè)灌溉得不到有效保障,嚴(yán)重制約著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.3 用水結(jié)構(gòu)不合理

張掖市是一個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市,農(nóng)業(yè)用水占全市總用水量的80%以上,農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中比重大、耗水多、產(chǎn)出低的結(jié)構(gòu)形式,仍然是影響全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與質(zhì)量的主要制約因素。同時(shí),水資源利用效益不高,單方水GDP產(chǎn)出8元,只有全國平均水平52元的1/6,僅為發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的1/20;萬元工業(yè)增加值取水量120m3,高于全國平均92m3的水平,是發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的10～20倍,整體用水效益較低。

2.4 調(diào)水壓力過大

9年來,張掖人民顧全大局、犧牲自身利益,全力以赴實(shí)施黑河調(diào)水,但也只能完成調(diào)度指標(biāo)的90%,尤其是當(dāng)鶯落峽來水量超過15.8億m3時(shí),上游每來水1m3,要給下游下泄1.18m3的調(diào)度目標(biāo),在具體實(shí)踐中無法落實(shí)。多年調(diào)水主要依靠行政命令強(qiáng)制實(shí)施,在每年沿岸灌區(qū)20萬畝農(nóng)田得不到適時(shí)灌溉的情況下,還要求群眾花用大量的人力物力,進(jìn)行封口堵壩,給下游調(diào)水,群眾意見很大,調(diào)水難度增加。

2.5 生態(tài)系統(tǒng)脆弱

張掖是一個(gè)被戈壁沙漠包圍的綠洲,生態(tài)本身就很脆弱。在黑河近期治理中,由于沒有充分考慮中游生態(tài)用水,生態(tài)已呈惡化趨勢,自2000年以來,全市人工林成片死亡9.2萬畝,瀕臨死亡17.3萬畝,天然濕地減少22萬畝,荒漠化面積增加了90萬畝,地下水位年降幅0.25～1.5m。中游生態(tài)得不到有效保護(hù),將直接影響全流域的生態(tài)安全。

2.6 管理配置體制不順

依法治水薄弱,管理體制不順,管理手段單一,管理效益偏低。水資源管理以縣區(qū)為主,市上缺乏統(tǒng)一調(diào)控配置能力,黑河水資源總量控制目標(biāo)在實(shí)際操作過程中得不到落實(shí)。取水計(jì)量設(shè)施配套滯后,定額管理難以全面落實(shí)。在地下水管理上控制不嚴(yán),過度超采現(xiàn)象十分突出。

2.7 綜合節(jié)水機(jī)制沒有形成

張掖作為全國第一個(gè)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn),在具體實(shí)踐中,推行了以水權(quán)制度改革為核心的試點(diǎn)探索,初步形成了制度、工程、技術(shù)三大水資源配置體系,但僅僅只是在制度創(chuàng)新、體制改革等方面做了一些嘗試,走出了漫漫征程中的第一步。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民收入水平等因素的制約,節(jié)水的市場經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)制尚未建立,非農(nóng)業(yè)節(jié)水和再生水回用相對(duì)滯后,與區(qū)域水資源緊張情勢不相適應(yīng),也與節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的要求不相匹配。

3 水資源可持續(xù)發(fā)展、服務(wù)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的途徑

張掖特殊的地理?xiàng)l件和水資源分布特點(diǎn),決定了張掖綠洲農(nóng)業(yè)的性質(zhì),而水資源先天不足,成為加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要瓶頸。今后,張掖水資源的配置利用,必須按照水利部從供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變、實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度的治水新思路,高舉節(jié)水旗幟,按照以水定產(chǎn)業(yè)、以水調(diào)結(jié)構(gòu)、以水促發(fā)展的原則,突出水資源的需求配置、綜合節(jié)約和保護(hù),科學(xué)管水用水,提高水資源的利用水平和承載能力,以水資源的可持續(xù)利用保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

3.1 算好水帳,在提高水資源承載能力上做足文章

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度、城市建設(shè)的規(guī)模、人居環(huán)境的改善等,最終取決于水資源的承載能力。要支撐工業(yè)項(xiàng)目的發(fā)展,充分挖掘農(nóng)業(yè)節(jié)水潛力,提高農(nóng)業(yè)水的利用率,必須將有限的水資源逐步向低耗水、高產(chǎn)出、低污染的行業(yè)傾斜,實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移。通過發(fā)展日光溫室、制種玉米、馬鈴薯等產(chǎn)業(yè),推廣高效節(jié)水措施,調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu),恢復(fù)建設(shè)生態(tài)環(huán)境,解決生產(chǎn)、生態(tài)對(duì)水的需求壓力,近期 (至2015年),年可節(jié)約水量2.3億m3;遠(yuǎn)期 (至 2020年)年可新增節(jié)水量2.4億m3,為實(shí)施工業(yè)強(qiáng)市戰(zhàn)略提供水資源支撐。

3.2 理清水路,在強(qiáng)化水資源管理上準(zhǔn)確定位

理清水路,就是要用科學(xué)發(fā)展觀的理念重新審視水利發(fā)展思路,深入研究阻礙科學(xué)發(fā)展的制約因素,找準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源可持續(xù)利用的切入點(diǎn),破解發(fā)展難題。水資源管理配置重點(diǎn)以服務(wù)建設(shè)生態(tài)張掖,通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整積極推動(dòng)用水結(jié)構(gòu)的調(diào)整。對(duì)水資源管理的定位應(yīng)從供水管理逐步向需水管理轉(zhuǎn)變,明確開發(fā)利用指標(biāo),嚴(yán)格實(shí)行用水總量控制;對(duì)黑河水資源實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配置、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理,提高水資源綜合調(diào)配能力,全面提高水資源的利用效率。

3.3 搞活水利,在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上強(qiáng)化職能

水資源的配置管理要始終貫穿以人為本的理念,服務(wù)的方向要圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、群眾生活改善和生態(tài)恢復(fù)保障。必須加強(qiáng)水利行業(yè)的發(fā)展能力,解決行業(yè)發(fā)展的問題,用市場的手段、改革的方法,圍繞水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、節(jié)水機(jī)制建立、灌區(qū)規(guī)?；l(fā)展、水利工程市場化運(yùn)作等,搶抓擴(kuò)大內(nèi)需政策,積極爭取項(xiàng)目投資,全力推進(jìn)以黑河流域綜合治理為重點(diǎn)的各項(xiàng)水利項(xiàng)目建設(shè),有序推進(jìn)水價(jià)改革,推行集工程建設(shè)、用水調(diào)度、水費(fèi)征收管理為一體的現(xiàn)代化灌區(qū)管理體制。

3.4 振興水務(wù),在強(qiáng)化自身建設(shè)上加大力度

水務(wù)工作與群眾的生產(chǎn)生活息息相關(guān),與農(nóng)村和農(nóng)民聯(lián)系最為緊密,也是易于產(chǎn)生矛盾和問題的焦點(diǎn),能否適應(yīng)政府效能建設(shè)新的要求,必須把制度建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)作為增強(qiáng)發(fā)展能力、提高行業(yè)形象的關(guān)鍵措施來抓,強(qiáng)化落實(shí),規(guī)范管理,加強(qiáng)干部教育培訓(xùn)工作,內(nèi)強(qiáng)素質(zhì),外樹形象,以良好的精神面貌和創(chuàng)新求實(shí)的工作作風(fēng)推動(dòng)水利事業(yè)又好又快發(fā)展。

4 強(qiáng)化水資源統(tǒng)一管理,建立服務(wù)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長效機(jī)制

要實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度,建立健全流域與區(qū)域相結(jié)合、城市與農(nóng)村相統(tǒng)籌、開發(fā)利用與節(jié)約保護(hù)相協(xié)調(diào)的水資源管理體制,劃定水資源管理的“三道紅線”,嚴(yán)格依法行政,強(qiáng)化監(jiān)督管理,實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源的合理開發(fā)、綜合治理、優(yōu)化配置、全面節(jié)約、有效保護(hù),以應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的水資源形勢,解決日益突出的人口、資源、環(huán)境矛盾,保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

4.1 充分優(yōu)化配置水資源

在做好水資源綜合評(píng)價(jià)規(guī)劃和承載能力分析的基礎(chǔ)上,結(jié)合市上重大產(chǎn)業(yè)布局和黑河生態(tài)水源涵養(yǎng)工程、濕地補(bǔ)水、煤制天然氣清潔能源項(xiàng)目、循環(huán)工業(yè)園區(qū)、軍民合用機(jī)場改建、蘭新鐵路第二雙線、火電二期、引水入城等重大項(xiàng)目建設(shè),全力以赴為全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供可靠的水資源支撐。

4.2 實(shí)行嚴(yán)格的地下水管理制度

要嚴(yán)格按照市政府批復(fù)的《地下水統(tǒng)一管理實(shí)施方案》,從打井申報(bào)、技術(shù)審核、水量審批、組織施工、竣工驗(yàn)收、取水許可證發(fā)放等程序環(huán)節(jié)方面嚴(yán)格把關(guān),堅(jiān)決杜絕違規(guī)打井行為,切實(shí)開展地下水管理的灌區(qū)試點(diǎn)工作,全力推進(jìn)農(nóng)業(yè)地下水資源費(fèi)征收和計(jì)量設(shè)施建設(shè),積極探索地下水分區(qū)管理模式。

4.3 逐步實(shí)行黑河中游縣際斷面流量控制

按照“黑河中游縣際斷面控制指標(biāo)實(shí)施方案”和“縣區(qū)引水口門監(jiān)測實(shí)施方案”,逐步建立引水灌溉同實(shí)施調(diào)度權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的工作機(jī)制,進(jìn)一步明確縣區(qū)引水總量和下泄總量雙重指標(biāo),使黑河調(diào)水指標(biāo)細(xì)化分解到縣區(qū)。各縣區(qū)要根據(jù)市局下達(dá)的引水指標(biāo),精心編制灌區(qū)配水計(jì)劃,層層分解指標(biāo),將引水指標(biāo)分配到各引水口門,做到計(jì)劃用水、科學(xué)灌溉,真正實(shí)現(xiàn)灌溉用水的總量控制和定額管理。

4.4 進(jìn)一步加強(qiáng)取水許可管理制度

要進(jìn)一步強(qiáng)化和規(guī)范取水許可審批管理程序,全面開展計(jì)劃用水工作,要嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度和論證報(bào)告的審查制度,開展水資源論證結(jié)論落實(shí)情況的跟蹤管理,切實(shí)把好水資源開發(fā)利用決策關(guān)口,為取水許可提供科學(xué)基礎(chǔ)依據(jù)。

4.5 強(qiáng)化依法治水,維護(hù)良好的用水秩序

要汲取以往發(fā)生的水事案件和水事糾紛的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),充分發(fā)揮水政監(jiān)察隊(duì)伍的作用,結(jié)合各自工作實(shí)際,有重點(diǎn)、有目的地開展水政執(zhí)法工作。對(duì)水事案件和水事糾紛多發(fā)地區(qū),未雨綢繆及早采取工程、行政、管理等有效的預(yù)防措施,把水事糾紛和案件消滅在萌芽狀態(tài)。